“有為政府”力圖基于市場共識與發展差異制定產業和區域政策

“有為政府”發揮產業政策引導作用是基于市場主體的共識，而不是人為確定或改變產業發展方向。政府制定產業政策，是否有違市場經濟機制，在理論界多有討論。爭論的要點在于，產業發展方向，由市場進行“抉擇”還是由政府部門進行“挑選”，更為有效？筆者認為，不應把兩者對立，而應使之建立起有機聯系。更為重要的是，對于“市場機制”，不能簡單地理解為商品市場供給需求決定商品價格、要素市場供給需求決定要素價格。供需平衡決定價格只是“市場機制”發揮作用的一個方面，“市場機制”也會體現在產業領域，那就是形成產業規模效應、產業集聚效應、產業關聯效應等。所以，“有為政府”發揮產業政策作用，是基于對“市場機制”產業效應的認知而引導市場主體更有效地實現其效應，并不是人為地改變產業發展方向和預期。

從現實發展來看，我國基層產業政策有效性主要體現在各地的“五年規劃和遠景目標”之中，規劃是政府部門經過充分調研和社會各界充分協商討論后而形成的共同認知，規劃之中所確立的產業發展方向，充分體現了市場主體的意見和共識，充分反映了市場主體對于未來階段市場需求、技術路線、產業關聯等發展趨勢的基本判斷。規劃只是通過政府行為對市場主體起到一定程度的引導作用，并不會對市場主體形成強制性的要求，市場機制下的要素是否流向規劃確定的產業發展方向，也在一定程度上對規劃的適時調整起到信號作用。例如，“十三五”規劃中確立的“實施‘互聯網+’行動計劃”，有利于增強經濟發展新動能，得到了各產業領域市場主體的廣泛響應，對于數字經濟的發展及其對整體經濟融合影響，產生了積極而深遠的影響。

“有為政府”根據不平衡發展特征采取差別化發展政策，而不是人為制造政策差異。經濟學理論表明，在市場可區分的情形下采取差別化策略，有利于擴大市場規模、增進社會福利。一方面，中國在各個發展階段，針對各類不平衡發展問題，采取差別化發展政策，對各區域各領域的發展起到了重要的促進作用。如城市與鄉村之間、大中城市與中小城鎮之間、東部發達地區與中西部欠發達地區之間，一定程度上存在市場可區分的條件，如采取稅收優惠、適當補貼、特殊扶持等政策，對于促進鄉村、城鎮、中西部地區的經濟發展具有推動作用。另一方面，針對一些試點性質的先行先試政策，則通過試行區域的差別化政策向無差別方向全面推廣，如改革開放初期的開發區政策、近年推行的自由貿易區政策，都起到了對整體經濟發展的示范帶動作用。

“有為政府”在新發展階段的著力方向

根據既往的發展歷程，“有為政府”在社會主義市場經濟發展道路中所起的作用，可以歸納為以下幾個要點：一是通過宏觀政策，為市場主體提供穩定的政策預期，最大可能地為市場主體降低市場風險；二是最大限度地為經濟增長消除要素擴張的瓶頸；三是最大限度地降低市場主體在經濟活動過程中承受的各種交易成本；四是最大可能地為市場主體實現規模經濟效應、范圍經濟效應、聚集經濟效應創造條件；五是充分發揮政府資源對整體經濟發展的輔助作用，最大效能地為市場主體提供公共基礎設施和公共服務；六是通過產業政策、區域政策，使產業發展和區域發展走向平衡與協調。“有為政府”與“有效市場”相互促進、相輔相成，而不是此消彼長或相互制衡。那么，在新發展階段，針對新的發展背景、新的發展目標以及新的發展問題，如何更好地推動“有效市場”和“有為政府”有機結合？筆者認為，“有為政府”應當在以下方面著力發揮作用。

不斷增強產業韌性和抗沖擊能力。在國際經濟不穩定性不確定性增加、新冠肺炎疫情影響深遠、經濟全球化遭遇逆流的背景下，“有為政府”必須在確保國家經濟安全，實現重要產業、基礎設施、戰略資源、重大科技等關鍵領域安全可控，增強產業體系抗沖擊能力等方面努力作為。尤其是將政府資源投入到關鍵技術領域，充分發揮“集中力量辦大事”制度優勢，可為整體經濟的未來產業發展提供公共性的高技術平臺。

建立健全社會補償機制。共同富裕是全社會的共同追求目標。在實現這一目標的過程中，“有效市場”將推動經濟運行過程中的帕累托改進，即：在某一初始配置狀態下，通過適當改變資源配置，不減少任何主體利益條件下而能使部分主體的利益得以改進。“有為政府”可通過卡爾多改進方式使得帕累托改進得以更有效地推進，即：在某一初始配置狀態下，如果改變資源配置，可能使部分主體受益、部分主體受損，如果由受益者向受損者給予適當補償而使受損者至少不減少利益、受益者支付補償后仍有一定收益。換言之，“有為政府”通過構建有效的補償機制，可為推進共同富裕目標發揮切實的作用。

切實提高全要素生產率。轉變發展方式，推動質量變革、效率變革、動力變革，是經濟發展的主軸。在此背景下，推進經濟發展的主要路徑不再是各類要素的擴張，而是各類要素的效率提升。因此，“有為政府”推動經濟發展的著力，必須轉向要素效率提升方面，如推動人力資本的整體質量、推動土地資源的高效利用和可持續利用、推動資本要素服務于高質量實體經濟的效率提升、推動生態環境要素的效率化使用等。

加快新型基礎設施建設。為此，加快新型基礎設施建設，必須堅持以新發展理念為引領，面向高質量發展需要，聚焦關鍵領域、薄弱環節鍛長板、補短板。如作為公共品的基礎設施，服務于數字經濟、智能經濟的新基礎設施等，也要與時俱進，納入基礎設施建設范圍。“有為政府”應當通過適度超前布局新型基礎設施建設，為市場主體發展新經濟提供良好的基礎設施條件。此外，各級政府還可在城市基礎設施更新領域努力作為，使得傳統基礎設施更有效地服務整體經濟的發展。

促進經濟社會發展全面綠色轉型。經濟活動對于生態環境的外部性影響是導致市場失靈的一個重要原因。“有為政府”應著力通過產權明晰、環境稅、外部影響內部化等市場手段去尋求解決生態環境外部性的有效路徑，切實推動整體經濟向綠色低碳方向轉型。在此背景下，碳排放權、污染排放權等成為政府許可資源，各級政府應當通過公平的初始配置方式和提升配置效率的市場交易制度，使得排放權這一新的稀缺資源獲得最大效用。

（作者為全國政協委員、南開大學經濟研究所教授)

【參考文獻】

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責編/賈娜 美編/李智

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