中央經濟工作會議提出，要堅持盡力而為、量力而行，完善公共服務政策制度體系，在教育、醫療、養老、住房等人民群眾最關心的領域精準提供基本公共服務。立足新發展階段，貫徹新發展理念，推動高質量發展，2035年基本實現現代化的目標對政府公共服務職能提出新的需求。適應這一發展趨勢，要將強化政府公共服務職能擺在突出位置，深化行政體制改革。

政府公共服務職能的時代需求

2035年基本實現現代化，伴隨著經濟社會結構轉型，對完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等方面的政府職能提出新的時代需求。

1.適應社會主要矛盾變化、強化政府的公共消費職能。

作為全社會最終消費的重要組成部分，公共消費比重的提高既有利于經濟社會穩定發展，也有利于拉動最終消費水平的提升。進入新發展階段，解決人民日益增長的美好生活需要與發展不平衡不充分之間的矛盾，對公共消費的需求日益增大。未來的5-10年，14億人的消費結構將逐步以服務型消費為主。估計到2035年，城鄉居民的服務型消費占比將從2020年的42.6%提升到60%左右，由此帶來數萬億美元的消費增量。

適應城鄉居民消費結構升級趨勢，需要強化政府的公共消費職能。例如，擴大財政在教育、養老、醫療和住房保障等重點民生領域以及新基建領域的支出。與此同時，以城鄉基本公共服務均等化為重點，不斷提升農村公共消費水平，強化政府在全面促進農村消費中的重要作用。

2.完善與新經濟形態相適應的市場監管職能。

未來10-15年，我國的經濟結構性轉型將伴隨消費型經濟、服務型經濟、數字型經濟、綠色型經濟、創新型經濟等新經濟形態的形成與發展。更好發揮政府作用的關鍵，在于完善和創新政府的市場監管職能。與消費型經濟發展相適應，市場監管的重點要兼顧商品與服務兩個方面，把維護消費者權益、形成良好的消費環境作為重大任務。與服務型經濟發展相適應，要打破服務業領域的市場壟斷與行政壟斷，以形成服務業領域公平競爭的發展環境；與數字型經濟發展相適應，要以平臺經濟監管為重點加快建立和完善包容審慎的監管框架；與綠色型經濟發展相適應，要形成符合國情、有效的碳排放監管標準和監管體系；與創新型經濟發展相適應，建立并不斷完善嚴格的知識產權保護監管體系。

3.適應高水平、制度型開放格局，強化對外經濟職能。

我國已由經濟全球化的參與者轉變為重要推動者。適應國際高水平經貿規則變化趨勢，要進一步強化對外經濟職能。一是把推進服務貿易發展和服務業市場開放作為政府職能轉變的重大任務，打破行政壟斷和行政管制，條件成熟時，在全國范圍內實行跨境服務貿易清單制度。二是對標競爭中性原則，以強化競爭政策基礎性地位為重點，推動知識產權保護、政府采購、國有企業等領域管理制度與CPTPP等高水平國際經貿規則相對接。三是充分發揮我國數字經濟應用領域的領先優勢，推進跨境數據流動管理體制創新，提升我國在國際數字經貿規則形成中的制度性話語權。四是以人民幣國際化為重點提供全球性公共產品，在應對國際能源危機、債務危機中加強宏觀政策的國際協調。

4.強化有效應對人口老齡化的公共服務職能。

2020年我國總和生育率是1.3，低于國際社會通常認為1.5的警戒線，也低于日本1.34的水平。未來10-15年是我國應對高齡少子化的“窗口期”。總的看，我國高齡少子化的趨勢尚未完全“固化”。要統籌基本實現現代化與人口結構優化，統籌推進養老育幼公共服務體制創新，努力爭取在2035年前后使總和生育率回升至1.8的水平，以為長期可持續增長提供人力資源保障。一是將生育、養育、教育成本納入基本公共服務均等化范圍，爭取到2025年基本建成以公立機構為主、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護和學前教育公共服務體系。爭取到2025年基本建立起覆蓋城鄉居民的社會生育保險制度。二是加快實施覆蓋城鄉育齡婦女的生育補貼制度，建立生育友好型政策與法律體系，形成支持“三育”的家庭福利體系。三是以家庭為單位統籌推進養老育幼的公共服務供給，將選擇性退休與鼓勵生育統籌考慮，有效整合民政、人保、稅收、衛健等方面的資源，精準提升家庭的抗風險能力和福利輸送能力。

5.強化收入分配調節職能。

黨的十九大提出到本世紀中葉全體人民共同富裕基本實現；黨的十九屆五中全會提出到2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。從現實情況看，實現共同富裕的階段性目標，關鍵在于擴大中等收入群體規模，即到2035年由目前的4億人擴大到8億人。以中等收入群體倍增為重要目標，要強化政府的收入分配調節職能。在初次分配方面，健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，合理提高勞動報酬。在再分配方面，要加快形成以直接稅為主的稅制結構，并以基本公共服務均等化保障不同群體的權利公平、機會公平。在第三次分配方面，要通過稅收等相關制度安排，激勵市場主體、社會組織和個人積極參與到民間捐贈、慈善事業、志愿行動中。

加快形成專業高效的公共服務體制

進入新發展階段，公共服務職能的履行呈現新的時代特征：一方面，走向現代化進程中的公共服務向專業領域延伸是一個大趨勢；一方面，數字經濟時代的技術創新在公共服務領域的廣泛應用，正在重塑現有的行政流程和行政格局。

1.建立專業高效的公共服務執行系統。

未來10-15年將是我國公共服務投入快速增加的重要時期。要強化政府公共服務職能，構建專業、高效的公共服務執行體系，從制度安排上保障公共服務的專業執行力。要著眼于打造一批專業化公共服務執行機構，使其能依法依規履行專業化的公共服務職能。

2.探索在公共服務專業領域設立法定機構。

法定機構作為新型執行機構體現了法治政府原則，又能夠以專業、高效的體制吸引中高級人才創新公共服務。從我國的基本國情出發，要深入研究提出行政系統法定機構建設的行動方案及相關的法律法規。例如，要在數字經濟管理、開發區管理、食品藥品監管等對專業技術要求比較高的公共管理領域設立法定機構；要用改革創新的辦法興辦公共服務機構，支持鼓勵教育、科技、文化等領域的部分行政機構轉制為法定機構，形成以公共服務業績為導向的新體制；要對承擔公共服務職能的國資國企管理組織實行法定機構改造，使其國資國企運營能夠體現CPTPP等高水平國際經貿規則所要求的競爭中性原則。

3.完善公共服務政府采購制度。

形成規范的政府采購制度是公共服務供給環節引入競爭和提升質量的重要手段，是參與高水平國際經貿規則制定的重要條件。2019年，我國政府采購規模為33067億元，較上年減少2794.4億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為10.0%和3.3%，而發達國家政府采購規模占GDP的比重為15%至20%。加快加入世界貿易組織《政府采購協定》進程，創造條件在公共服務采購中實現程序的公開透明，實行非歧視性原則，做到體制內外一視同仁，內外資一視同仁。這樣，既有利于減少政府采購的財政成本，又有利于增強政府采購的公平性。

以強化公共服務為重點推進政府治理現代化

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度　推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，“完善公共服務體系，推進基本公共服務均等化、可及性”。進入新發展階段，有效提升公共服務效能，成為政府治理現代化的重大任務。要借助現代化的理念、手段，以強化公共服務為重點推進政府治理現代化。

1.強化政府公共服務理念。

與過去培育市場、主導經濟增長的政府理念有很大不同，新發展階段要全面確立以公共服務為中心的治理理念。政府以公共服務為中心，一方面，是實現高質量發展、建設高標準市場體系的內在需求。一方面，能有效協調方方面面的利益關系，以應對新發展階段經濟社會結構性轉型需求。此外，政府以公共服務為中心，實行公平競爭的相關制度安排，有利于建立與高水平、制度型開放格局相適應的政府治理架構。

2.以強化公共服務職能為重點優化調整中央地方關系。

進入新發展階段，需要進一步以公共服務為重點調整中央地方的財稅關系，以激勵地方加快經濟社會轉型升級進程。例如，要盡快完成基本公共服務的中央地方職責劃分，形成新基建投資的中央地方成本分擔機制，全面實現責任與財力相匹配；要著眼于釋放人口城鎮化的巨大結構性潛能，由中央財政更多承擔農民工市民化成本。同時，以優化行政區劃設置提高中心城市和城市群的人口承載能力；要在數字經濟、碳達峰碳中和、制度型開放等領域，更多采用中央對地方綜合授權的方式推進改革，賦予自由貿易試驗區（港）在推進制度集成創新上較大的改革權限。

3.以公共服務為重點推進政府治理改革。

要創新公共資源配置方式，使公共服務能夠滿足多元化的公共需求。首先，以數字化賦能公共服務，推動大數據、人工智能、云計算、移動互聯網、物聯網、區塊鏈等在公共服務領域的廣泛運用，推動各部門數據資源共享，通過技術創新和流程再造形成以服務對象為中心的新型管理方式。其次，擴大公共服務的社會參與，以有限的財政資金調動包括市場主體、社會組織等多元主體參與公共服務供給，并形成公共服務的第三方評估機制。第三，推進公共服務制度化、標準化、法定化，形成相關規范，使各類公共服務供給主體有所遵循，在更高層次上確保公共服務的廣泛性、公平性、可及性、持續性。

（作者系中國（海南）改革發展研究院院長）