摘 要:老舊城區改造是城市更新行動中的重要組成部分，也是提升居民生活幸福感和滿意度的重要舉措。隨著人們生活質量的不斷提高，老舊城區改造也已進入橫向拓展與縱向深化相交織的高質量發展階段。當前，我國老舊城區改造中仍存在制度、政策供給不足，內生動力激活機制不足，傳統開發模式不適應，公眾參與度不高等問題。對此，可從政策機制供給、參與模式創新、相關平臺搭建等方面入手，更好實現老舊城區的高質量改造。

關鍵詞:城市更新 老舊城區改造 城市建設 功能布局

【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A

老舊城區改造，是指在城市老舊區域進行的優化城市功能布局、改善城市生活設施、整治城市居住環境、保護城市文化風貌等建設活動。推進老舊城區改造，對轉變城市發展方式、適應城市發展新階段、貫徹城市發展新理念、構建城市發展新格局、推進共同富裕、打造以人為本的人民城市有著重要意義。

我國老舊城區改造實踐探索與問題剖析

我國老舊城區改造取得的顯著成效

老舊城區改造進入高質量發展階段。我國老舊城區改造經歷了新中國成立初期補償型的小規模環境修補、改革開放后聚焦形態空間的舊城改造、上世紀九十年代以來快速化的大范圍舊城再開發，現已經進入橫向拓展與縱向深化相交織的高質量發展階段。2019年12月，中央經濟工作會議首次強調“城市更新”這一戰略，并進一步闡述了“存量住房改造提升”和“城鎮老舊小區改造”等具體行動。2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“實施城市更新行動”，標志著城市更新成為一項重大的國家層面的城市發展戰略。一系列政策的發布與實施表明城市更新和舊城改造的價值維度在橫向拓寬，同時實踐尺度也在縱向深化。

老舊城區改造有效保障社會經濟發展。2019年以來，中央財政一共下達了超過2450億元補助資金推動老舊小區改造，完善各類居住配套基礎設施，因地制宜增加醫護養老、文化體育、農貿市場等公共服務設施，消除了大量的安全隱患，改善了老舊小區居民的居住環境。2019—2020年，全國累計改造5.9萬個城鎮老舊小區，惠及1088萬戶居民。2021年，全國計劃改造5.3萬個城鎮老舊小區，擬惠及900多萬戶居民，截至7月底，已改造建設4.22萬個城鎮老舊小區，惠及764萬戶居民，占全年工作目標的78.2%。

我國老舊城區改造高質量發展面臨的主要問題

舊城改造宏觀性制度、政策供給不足。具體而言，一是改造所涉及的多方權責部門的上級統籌力量短缺。更新成本核算、土地用途及指標管控、財政投入等由于分別涉及不同單位、部門，產生巨大的博弈成本。二是基于事權分離和市場激勵的政策短缺。規劃審批、指標激勵往往與產權登記、執照頒布存在事權分離現象，導致在改造談判協商中達成的共識難以依法依規推進。

舊城改造的內生動力機制不夠成熟。老舊城區改造的內生動力直接來自于政府、企業以及市民，各方利益平衡困難導致內生動力不足。具體而言主要包含四方面：一是政府土地收儲與市場主體自主更新的利益平衡困難，二是市民的短期“舊改”紅利與長遠土地資源透支利益平衡困難，三是市場主體短期投入利益與長期運營利益平衡困難，四是高強度開發的利益與社會公共利益平衡困難。

傳統開發模式不再適應新改造要求。一是傳統大拆大建的開發模式，不斷加劇老城區交通、公共服務等設施承載壓力，同時破壞了老舊城區特有的城市風貌和城市文脈。二是傳統大拆大遷的開發模式下，原住居民被迫遷出，破壞了原有的社會結構，瓦解了原有的社區文化，割裂了人、地和文化的關系。

高效的公眾參與模式未能有效搭建。一是缺乏公開公正的信息平臺。政府、開發商和居民之間存在著信息與權利上的不對稱，居民的需求和意愿未能得到有效的反饋和落實。二是居民缺少參與老舊城區改造的意識與方法。市民缺乏成熟的內部組織和缺乏對外部力量的認知與正確使用，對矛盾與不解更傾向于放棄跟進，處于被動。

老舊城區改造高質量發展的要求與目標

明確改造底線，滿足高質量發展的總體要求

2021年8月，《住房和城鄉建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，對老舊城區改造提出了新的指示要求。

第一，明確舊城改造底線。一要控制大規模的拆除，除了違法和危舊建筑，不能大規模、成片集中地拆除現有建筑。二要控制大規模的增建，不突破老舊城區原有密度強度，不增加老舊城區資源環境承載壓力。三要控制大規模的搬遷，要尊重居民意愿，支持就地安置。四要控制住房租金的漲幅，確保住房租賃市場供需平穩。

第二，保留老舊城市記憶。一要保留利用老城既有建筑，尊重老舊建筑的歷史價值和保護價值，不隨意拆除和遷移，反對重視申報疏于維護的管理行為。二要保留老城的尺度格局，不破壞老舊城區的傳統格局和建筑肌理，不隨意更改街巷道路形態。三要保留老城的特色風貌，不隨意破壞地貌、侵改水系、更改地名，保持老城區自然山水環境和傳統文化特征，保護古井、古樹、古橋等歷史遺存。

第三，穩妥推進舊城改造。一要加強統籌謀劃，評估先行，因地制宜、分類施策。二要轉變改造模式，由“開發方式”轉向“經營模式”。三要補足功能短板，以補齊設施短板，惠及具體民生為重點。四要提高城市韌性，開展老舊城區的市政基礎設施摸底調查，排查并整治存在的安全隱患。

改善人居環境，實現高質量發展的目標

老舊城區改造目標的主要內涵是，實現使城市經濟更有活力的經濟目標、社會更加包容和諧的社會目標及城市環境更可持續的環境目標。第一，實現城市經濟轉型升級優化。借助老舊城區改造的契機，構建現代產業體系，提升城市經濟發展活力。第二，改善人居環境。完善公共服務和市政基礎設施布局，綠化美化城市風貌，增強防災抗災能力，塑造宜居宜業的人居環境。第三，傳承歷史文化脈絡。重視城市歷史文化資源的保育，實現城市歷史文化脈絡的傳承與發揚。第四，統籌城鄉實現公平發展。整體統籌城鄉發展，兼顧公平原則，促進社會公平、包容發展、共享發展。第五，提高土地利用效率。通過老舊城區改造，將低效利用的存量建設用地進行合理再開發利用，緩解城市建設用地緊張的矛盾。第六，建立老舊城區改造長效發展機制。通過加快法規體系、行政體系、運作體系的制度機制建設，形成一整套完備的老舊城區改造工作規則，保障未來長期的老舊城區改造工作開展。

推進老舊城區改造高質量發展的政策建議

國外發達城市對老舊城區改造已有一定經驗，不同地區的老舊城區更新各具特色，通過對國外城市老舊城區改造經驗的總結，可以幫助我們進一步明確改造思路。

東京的舊城改造重視政府力量和民間力量的配合。例如具有政府背景的單位率先投入購買種地，繼而吸引市場資金購買其他土地。政府部門通過發行不動產證券籌措市場資金，降低民間企業投資更新項目的資金風險。新加坡的舊城改造強調精細化的管理理念。通過將精細化的城市設計融入老舊城區改造，精雕細琢城市的發展，提升城市品質，保持城市更新多元化的發展，保留歷史建筑和文化特色。倫敦強調社區居民權利的保障。在劃定改造區域、制定改造計劃和統籌改造項目等各個環節，居民的權利都會被要求在改造主體的投標計劃中予以明確，以確保居民參與權得到落實。

總體而言，借助國外老舊城區改造既有案例，我們可以發現，高效的改造計劃是全方面且多維度的，既要充分調動市場力量，也要保障居民權利，同時注重文化保育。

推進老舊城區改造高質量發展應以有機改造為理念，以政策完善與機制健全為保障，以模式創新與平臺搭建為核心手段，使老舊城區改造科學有效、高質量推進。

政策完善：各部門統籌推進，完善政策法規體系

第一，實現部門間統籌，“改造土儲”雙輪驅動。通過開展不同性質的老舊城區改造項目，充分利用土地儲備工作中積累的協調經驗和相關人員共同合作開展土地整理，擴大土地供應總量，平衡土儲與更新效益與其中各方利益，優化城市更新的內生機制。

第二，完善老舊城區改造政策法規體系，提高政策穩定性。一是加快關于我國老舊城區改造條例的立法工作，明確老舊城區改造中各利益相關者的權利和責任。二是加快出臺老舊城區改造工作相關操作細則。加快健全現有老舊城區改造政策，建立健全老舊城區改造工作中所需的改造技術標準和規范體系。

第三，明確職能部門分工，加強項目管控。一是完善老舊城區改造各部門職能分工。結合老舊城區改造的項目類型及改造方式，完善統一規范、明晰高效的項目行政審批流程。二是完善老舊城區改造項目跟蹤監管系統，實現老舊城區改造項目全流程審批跟蹤。

機制健全：推進有機改造，提升城市韌性與活力

老舊城區改造高質量發展需明確堅持以人為本，提升城市功能，促進城市可持續發展，實現高質量發展，使城市更具人性、韌性、文化魅力的改造理念。

第一，建立健全統籌協調機制與項目推進機制。通過加強土地開發中心和舊城改造部門的聯動，建立健全政府統籌，多部門上下聯動、齊抓共管的工作機制，形成老舊城區改造工作合力。政府部門應明確老舊城區改造項目的實施主體，建立健全老舊城區改造項目管理機制，推進改造項目平穩進行，有機結合老舊城區改造同步展開綠色社區建設。

第二，調整利益分配機制，平衡各方利益。老舊城區改造中，探索對失地村民的多種補償機制，進一步調整公開出讓和自行改造兩種模式的收益分配，制定更為嚴格的土地閑置管理制度，探索采取公開出讓模式使企業分享土地增值收益的制度，多方調動企業參與改造的積極性。

第三，提高城市韌性與可持續水平。老舊城區改造強調城市的韌性與可持續發展，在老舊城區改造過程中應全面落實綠色發展的理念，貫徹以人為本、綠色低碳、永續發展的原則，以海綿城市建設促進城區環境和功能的全面提升，實現城市生產、生活、生態空間有機融合。

模式創新：下放部分事權，促進改造模式多樣化

第一，部分事項事權下放，提升改造效率。梳理老舊城區改造項目下放事權，分期分批次下放事權，并加快老舊城區改造項目管理權限相關部門聯系，適當簡化老舊城區改造項目批后實施的行政審批事權下放流程。

第二，進行協商式老舊城區改造，實施社區微更新模式。老舊城區改造規劃的完成需要通過協商來完成，特別是土地增值收益的再分配。應構建項目公眾參與平臺，以公共咨詢委員會等形式，發動市場、業權人、第三方機構參與老舊城區改造的積極性，針對公眾的意見和建議，科學專業地提出應對方案。

平臺搭建：搭建多元主體參與平臺，培育市民公共意識

第一，拓展參與主體，實現改造項目模式多樣化。老舊城區改造涉及的公眾主體應向全年齡段人群與社會各階層縱深拓展，從而促進老舊城區改造項目的類型、模式與工作方法進一步走向多樣化。為此，公共管理部門需要重視基層行政隊伍專業化工作水平的提升，加強基層公共資源的使用效率和調配能力，與正在向“運營商”角色積極轉型的各類市場主體共同應對提升服務效能、滿足潛在市場需求等方面的挑戰。

第二，搭建老舊城區改造多元主體參與平臺。一是建立互動開放的老舊城區改造公眾參與體系。把公眾參與貫徹于老舊城區改造決策及后續管理環節。二是創新輿論宣傳和公眾參與的方法模式。廣泛采用新媒體、自媒體平臺、立體宣傳等方式來傳播老舊城區改造信息，營建優良的城區改造輿論氛圍。三是探索建立老舊城區改造公共平臺。充分利用數據、信息與知識支撐，開發老舊城區改造應用平臺。

第三，培育市民公共意識，形成老舊城區改造的空間價值觀。一是以政府為主導，加強老舊城區改造的普及工作。開展老舊城區改造的宣傳活動與宣傳教育，提高市民支持并參與老舊城區改造的積極性，并達成行動共識。二是以社區為陣地，創造良好的老舊城區改造環境。建設人與自然和諧的生態社區，開展舊城改造文化建設活動，培育市民對美好城市家園的公共意識，逐步形成舊城改造的空間價值觀。

【本文作者為中山大學地理科學與規劃學院教授】

參考文獻

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責編：李 懿

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