摘 要:黨的十八大以來，我國不斷深入推進行政體制改革，各地向基層放權賦能取得一定進展。然而，基層政府普遍認為上級放權存在一些問題，對放權和減負的獲得感不夠充分。向基層放權賦能，需要堅持辯證法和分類方法論，明確法律地位、經濟定位、權力功能定位等的區別，在放權內容上要抓住財權、人事權和政府職能側重點，放權方式關鍵要區分行政授權和行政委托的權責關系，同時，要厘清放權之后監督考核的必要“形式”與“形式主義”。

關鍵詞:基層減負 放權賦能 權責關系 方法論

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

近年來向基層放權賦能的改革取得一定進展

基層治理是國家治理的基石。鄉鎮政府作為我國最基層一級政府，是政府治理和社會治理最前線，是各項政策執行落地的最后一環。統籌推進鄉鎮（街道）治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。特別是黨的十八大以來，黨中央多次要求賦予地方更多自主權、給基層減負和放權賦能。黨的十八屆三中全會提出，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理”。此后，中央出臺多個專項文件對此進行部署：2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》；2019年《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》主要側重審批服務事項和執法力量向基層賦權；2021年的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，要求更加全面地給基層放權賦能，加強基層治理。

從全國范圍觀察，很多地方向鄉鎮（街道）的放權改革以不同方式途徑推進著。舉幾例說明：北京市把由市、區有關部門承擔的部分行政處罰權等權力事項下放至街道辦事處和鄉鎮人民政府，下放職權目錄共431項；河南濮陽縣2019年下放至鄉鎮104項縣級經濟社會管理權限，包括行政許可權和行政處罰權在內，涵蓋城市管理、市場監管、生態環境保護等9個領域；2019年《湖南省賦予鄉鎮（街道）經濟社會管理權限指導目錄》，進一步優化完善賦權事項，通過直接賦權、委托下放、服務前移三種方式賦權；江西德興市（縣級市）在2020年向鄉鎮（街道）賦權，要求各鄉鎮（街道）主動承擔省政府賦予鄉鎮（街道）首批縣級審批服務執法方面98項權限以及德興市賦權部門的41項權限，共計139項權限，要求必須承接到位，涉及到公安、民政、人社、環境管理、城管交通、文化衛生教育、應急管理、農業農村等多個領域。

不同地方向基層放權賦能的改革和進展是客觀存在的。幾乎各省市都按照中央要求制定了本省向基層放權賦能和減負的文件政策，縣級政府對所轄鄉鎮、街道的放權賦能改革呈現出多種差異化的樣態，下放權力涉及的部門和領域、內容和方式、縣級政府與鄉鎮街道的權責關系等方面表現出多樣性。但也不容否認，當前的改革中存在著一些問題，基層政府認為上級放權不夠、獲得感不充分。這與省級、縣級和基層政府之間的信息不對稱和不同部門間的利益博弈、爭權避責博弈有關聯，也與對基層政府與上級政府的權責法律法規不完善有關。向基層放權賦能需要堅持黨對基層治理的全面領導，統籌規劃上級政府下放給鄉鎮街道的權力，增強鄉鎮街道履行職能的針對性和自主性。

“國家治理效能得到新提升”是“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一。與此相應，基層治理效能提升成為一項重要工作，而向基層放權賦能是提升基層治理效能的重要路徑。在當前關于向基層放權賦能的政策規劃和制度基礎上，如何抓住關鍵問題獲得放權改革的實效，值得深思和探討。

向基層放權要堅持辯證法和分類方法論

向基層放權需要堅持辯證法和分類方法論，這是要重點解決的問題。向基層放權賦能不是一味地“放”，而是必須分清主要矛盾和矛盾的主要方面，充分考慮縣級與鄉鎮權力的結構性配置，“放”的有針對性、真管用。向基層放權的“一刀切”實際上是懶政的表現，是地方治理能力不足、不想擔責、治理缺乏精準化的表現。因此，在堅持黨對基層治理全面領導的基本原則和全面統籌的原則前提下，不同的縣級政府要做到具體問題具體分析、一把鑰匙開一把鎖。比如，《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》中就規定了堅持統籌兼顧、實施分類指導的一項基本原則，不搞一刀切。要意識到，不是所有涉及基層管理事務的權限都能下放，畢竟基層的權力范圍有一定邊界，而且與行使權力相匹配的各種資源要素也有限，對那些涉及公共安全、人民群眾生命財產安全、環境保護重大事項、社會潛在風險高的領域事項，需要縣級甚至是上級政府統籌權責分配。

向基層放權的分類方法論包括三方面內容：

首先是法律地位上的區分，鄉鎮和街道的法律地位有區別。這意味著上級給基層放權后，接權的對象和主體有較大差別。按照我國政府行政層級的設置與劃分，除了中央政府、省自治區直轄市的省級地方政府，下一層級的區縣政府以及鄉鎮政府，就是我國基層政府的范圍。就基層政權而言，按規定是指設在最低一級行政區域的國家機關。此外，還要區分鄉鎮和街道，鄉、鎮在憲法中是獨立的一級行政區劃和政府，而街道則是縣級（包括縣級市、區）政府的派出機構，不是完整的一級政權。同時，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第53條和第68條分別規定，“市轄區、不設區的市的人民代表大會常務委員會可以在街道設立工作機構”，“市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關”?？梢?，鄉鎮和街道同為基層政府，在法律地位上不同，會影響到省級和縣級政府放權的權力事項內容和方式，因此對鄉鎮和街道進行區分、分類放權有其現實必要性。

其次，經濟狀況定位上，鄉鎮和街道在縣市級轄區范圍內的功能定位有區別。例如，不同鄉鎮、街道在產業結構、經濟發展等方面存在差異，是以農業為主還是工業為主、屬于發達地區還是欠發達地區，這些問題省級和縣級在放權時必須有針對性的權衡，制定一套分類標準。這個分類最直接影響到財權分配和上級對基層的財政自主權下放問題。需要綜合分析不同鄉鎮的經濟社會和產業狀況、稅源基礎和財政收入、人口規模、區域特點等各種資源條件，進行分類和差別化放權，充分調動基層政府的主動性和積極性。

第三，權力功能定位上，不同類型的權力和不同領域的職能，是向基層放權時應堅持的又一分類依據。不同的權力事項和功能不一樣，下放權力及其接受主體也有區別。對于行政服務類事項，這類事權的下放不會額外增加基層工作負擔，而且方便群眾辦事，符合基層治理需求。而行政執法類事項主要與政府監管職能和行政處罰相關聯，執行權力事項必須依據相關法律規范，同時鄉鎮和街道未必有完備的承接條件，如果基層行使這些權力所需資源不完備，就會出現執法受阻的情況，影響基層治理實效。因此，這也要求省縣對下放的權力進行分類，做到條件匹配和精準化。

放權內容上抓住財權、人事權和政府職能側重點

行政管理權力的關鍵是財權、人權和事權。賦予基層更多權力和增強基層治理能力，中央已有多項政策部署，《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確要求，“增強鄉鎮（街道）行政執行能力”，“依法賦予鄉鎮（街道）綜合管理權、統籌協調權和應急處置權，強化其對涉及本區域重大決策、重大規劃、重大項目的參與權和建議權”。這些原則性規定的具體落地會涉及到一些關鍵權力的分配與下放。

依法統籌和分類增強基層的財政自主權。財權和財力是每級政府履行職能的重要基礎，鄉鎮和街道的財權是國家財政體系“最后一公里”。如何給基層政府財政賦予自主權，《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》規定，“完善鄉鎮財政管理體制。合理劃分縣鄉財政事權和支出責任，建立財政事權和支出責任相適應的制度。結合鄉鎮經濟發展水平、稅源基礎、財政收支等因素，實行差別化的鄉鎮財政管理體制。”結合近年來給基層放權實踐和構建簡約高效基層行政管理體制的目標，需系統重構鄉鎮財政管理體系，全面強化和規范鄉鎮財政管理，建立健全現代財政制度。在財權下放層面，要健全和完善鄉鎮（街道）履行職能的財力保障機制，縣級或區級政府要擴大給鄉鎮、街道的自主預算經費的比例，增強基層的財政自主權，可以統籌安排使用更大范圍的財政資金。進一步解決鄉鎮和縣級政府之間財政分成沒有明確法律和制度層面保障的問題。對財權分配中“鄉財鄉管”“縣?；?rdquo;“鄉財縣管”的財政管理方式如何選擇，需要省級依法統籌，要形成可操作化的標準和依據，實行分類放權。

適度增強基層政府的人事統籌權。人事權力不足是導致基層政府人少事多的一個重要影響因素，也是基層政府特別期待解決的問題。按照屬地管理原則，對于鄉鎮轄區范圍內的行政人員管理、考核、調配，鄉鎮政府應有一定考核權、建議權和一定范圍內的統籌權，包括對部門事項和人員的統籌協同和指揮調度權力。一些地方開始進行人事權領域向基層賦權的探索：成都市天府新區對鄉鎮和街道放權賦能的改革，實行一支隊伍統管，賦權鄉鎮街道統籌下沉的公安、執法、城管、社區等不同的管理隊伍，把這支隊伍的考核權、調度權、使用權下放到鎮街，進一步增強了基層治理能力；江西省一些地方也向基層下放了一定范圍的人事考核權，實施鄉鎮干部績效考核改革，考評組成員擴大至全鄉行政村的兩委干部，鄉鎮自主權更大了，可根據本地實際對考核方案進行調整；還有的地方增強鄉鎮統籌協調能力和鄉鎮黨委對調整鄉鎮領導班子的建議權?；鶎诱懈蟪潭群皖I域的人事權力，是統籌調配人力資源、提升治理效能的關鍵配套條件。

結合政府職能側重點下放決策權和執法權。對地方政府職能，黨的十八屆三中全會《決定》明確規定，“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。”按照這些職能類型，明確基層政府職能側重點，做到精準化權力下放。對基本公共服務職能，鄉鎮（街道）政府基本是執行和落實好上級財政撥付，確保相應公共服務供給到位。這一領域向基層放權，就應該增加基層在公共服務供給決策上的權力或者公共服務決策參與權、建議權和需求表達權，這也是為了實現基本公共服務供給與百姓需求精準對接的目的。對社會管理職能，基層政府重點是維護社會秩序，解決社會糾紛。這個領域已有比較完善的運行機制，有自治委員會、各類矛盾調解委員會，充分發揮自治、法治和德治相結合的機制功能。對市場監管和環境保護職能，基層政府重點是進行監管，對違法違規損害群眾利益、市場秩序、公共安全、生態環境等行為的監管，主要涉及行政執法權和處罰權，這一部分是向基層放權的重要內容，也是問題較多的領域。因為執法權和處罰權有相關法律法規規定，涉及不同層級之間權限劃分，以及行政授權與被授權、放權與接權等不同主體之間的權責劃分，要嚴格依法推進放權的改革實踐。

按照綜合統籌視角和治理的協同性、系統性要求，鄉鎮和街道還應該有對全縣（縣級市、區）范圍內重大事項的建議權和決策參與權，這對地方更好執行中央決策部署、加強精準化的政策落地，具有重要參考價值。

放權方式要區分行政授權和行政委托的權責關系

向基本放權賦能有不同方式，其中主要是行政授權和行政委托的方式，涉及不同主體權責、后續責任追究也有區分。多數法律的執行主體基本上是縣級及以上政府或政府部門，因此在向鄉鎮（街道）下放行政審批、行政處罰等權力事項時，就需要采取一定的方式。

行政授權是指，法律、法規或者規章直接規定將某項或者某一方面的行政職權的一部分或者全部授予某個組織，或者法律、法規規定由特定的行政主體，通過法定方式，將某項或者某一方面的行政職權的一部分或者全部授予某個組織的法律行為。而行政委托，則是行政主體將其職權的一部分，依法委托給其他組織的法律行為。行政授權必須有嚴格的法律、法規的明文授權為依據，通過行政授權的方式讓鄉鎮、街道具備做出某種行政行為的權力，那么鄉鎮街道就成了相應的行政主體，由此，鄉鎮街道就真正擴大了其權力事項和范圍。而行政委托則不一樣，如果把某些行政權力以委托形式賦予鄉鎮街道行使，被委托主體的鄉鎮街道不會獲得行政主體資格，被委托的權力也不會發生實質性轉移，鄉鎮街道的權力不會實質性增加。

上述權力下放的不同形式，會影響到上級政府與鄉鎮、街道之間的權力結構和執法協作機制。所以，上級政府必須明確哪些權力事項采取哪種放權方式，才能做到合法合理。當然，不論哪種方式，根本的原則是權責一致，這是必然要保證的。權力同時意味著責任?；仡櫣补芾硭枷胧钒l展，早在泰勒《科學管理原理》和法約爾的科學管理思想中，就把權力與責任的一致性作為一項基本管理原則。向基層政府放權，也不能導致權責分離。這里責任并不只是那些違法違規行使權力之后應受到的懲罰和被追究的責任，還包括與這個權力本身相配套的應該履行的職責，這就是一種責任。向基層放權導致權責錯位是無效的放權，會挫傷基層治理能力。

要厘清放權之后監督考核的必要“形式”與“形式主義”

放權意味著給鄉鎮街道下放更多事權，還有一定范圍內統籌管理權、監管與處罰權。本質上講，行使這些權力就要履行好這些權力所賦予的、配套的、相應的職責，從所需時間、精力、資源上，并不一定是給基層“減負”。上級放權后也不是放任自流，還須有配套的依法監督權，確保這些權力在基層依法依規行使，有對應的考核確保公共治理效能。

因此上級政府要特別處理好對基層放權的結果管理與過程管理的平衡關系。雖然一直被詬病的“管理留痕”被基層認為是很大負擔，是要“減負”的，但必要的留痕是不能少的。這就類似于“形式主義”與“形式”之間的關系，我們反對和批判的是“形式主義”，而不是完全否定“形式”；必要的為內容服務的“形式”是必不可少的。內容和形式是哲學上辯證法的一對范疇，任何事物都是內容和形式的辯證統一，沒有無形式的內容，也沒有無內容的形式。由此，對基層放權賦能之后的監督考核有現實必要，關鍵是要規范上級對基層考核評估的內容、形式和途徑。同時，還要切實阻斷省級、縣級政府部門以放權的名義向鄉鎮街道轉嫁工作任務和責任，實質上是限制上級政府對鄉鎮、街道下派法律法規之外的職責和事項。

總之，按照全面依法治國和建設法治政府的目標，向基層放權賦能要逐步走上法治軌道。以憲法和法律法規為依據，配置給鄉鎮和街道行政權力與責任，同時給予相應范圍統籌人員配備自主權、轄區發展決策的參與權和建議權?？h級向基層下放權力，不能只來自于上級行政文件，還要有來自基層政府自下而上的訴求表達，這些訴求應被考慮和吸納到放權的決策之中。通過進一步優化基層政府權責配置，提升基層治理效能，推進國家治理現代化。

[本文作者為中國社會科學院政治學研究所研究員】

參考文獻

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[3]孫彩紅：《向鄉鎮政府下放權力的治理邏輯分析》，《西南交通大學學報（社會科學版）》，2020年第6期。

責編：董惠敏／美編：石 玉

Key Issues in Urgent Need of Clarification in Devolution of Powers and Empowerment

Sun Caihong

Abstract: Since the 18th NCCPC, China has continued to further the reform of the administrative system, and various regions have made progress in devolving powers. Nonetheless, there is a general perception among local governments that there are some problems in devolving powers from higher levels, and that they do not feel sufficiently empowered by the devolution of powers and the alleviation of burden. The devolution of powers requires dialectics and methodology and highlights the difference between legal status, economic positioning and power function positioning. In respect of its components, the devolution should focus on financial power, personnel power and government functions. Regarding the methods to devolving powers, it is critical to distinguish between the powers and responsibilities of administrative authorization and delegation, and to clarify the necessary forms of supervision and evaluation and formalism.

Keywords: burden alleviation at the local level; devolving powers; the powers and responsibilities; methodology

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