重要發現:

·廣東省57縣市中，發展質量綜合得分最高的前5個縣市分別為：四會市（81.03）、博羅縣（80.73）、鶴山市（80.65）、普寧市（80.16）、惠東縣（79.10）。

·對比分析57縣市各維度的得分差異可以發現，廣東省各縣市在人民幸福維度的得分差異不大，發展愿景、結構優化、效率提升三個維度的差異性更為顯著。發展愿景維度在解釋57個縣市發展質量差異中顯著性最明顯，且和結構優化、效率提升兩個維度密切相關。

·從一級指標得分來看，四會市、普寧市、鶴山市在發展愿景指標上得分最高；博羅縣、惠東縣、鶴山市在結構優化指標上得分最高；鶴山市、四會市、普寧市在效率提升指標上得分最高；蕉嶺縣、高州市、信宜市在人民幸福指標上得分最高。

·廣東省縣域經濟總體態勢良好，但發展不平衡不充分的現象比較突出。在未來的發展過程中，廣東省各縣市要完整準確全面貫徹新發展理念，為“十四五”時期謀劃和推動粵港澳大灣區高質量協同發展奠定基礎。

廣東省是我國改革開放的排頭兵、先行地、實驗區，在經濟發展、改革創新、開放水平等方面走在全國前列。近年來，廣東省以全面深化改革開放為強大動力，抓好粵港澳大灣區建設、科技創新強省建設、現代化經濟體系建設等重點任務，弘揚敢闖敢試、敢為人先的改革精神，有效防范化解重大風險挑戰，推動各項事業取得新進展新成效。與此同時，實現全省高質量發展仍面臨著區域和城鄉發展不協調、粵東粵西粵北地區經濟基礎相對薄弱等難題。提高發展平衡性和協調性、加快形成區域協調發展新格局，仍然是當前廣東省高質量發展的迫切任務。

縣域高質量發展是廣東省抓住粵港澳大灣區建設重大歷史機遇，實現粵東粵西粵北融入大灣區、追趕珠三角的關鍵所在。對廣東省57個縣市發展質量進行測評，不僅有助于推動珠三角核心區、沿海經濟帶、北部生態發展區建設邁上新臺階，也對廣東省各縣市更好融入粵港澳大灣區高質量一體化發展大局提供助力。

縣域發展質量的分析框架與指標體系構建

分析框架

實現縣域高質量發展，是保持經濟社會持續健康發展的必然要求，是適應我國社會主要矛盾變化和全面建設社會主義現代化國家的必然要求。縣域在行政層級中處于中間位置，這決定了縣域是上情下達和下情上傳的樞紐。縣域高質量發展應該包含發展的基礎前提、實現路徑和最終落腳點三個部分。縣域發展質量既是縣域內部推動高質量發展的各要素經過長期的發展和積淀而形成的綜合形態反映，也是縣域經濟基于自身可持續發展的實際需求和經濟發展階段跨越的內在要求。

首先，高質量發展的前提是該區域的經濟要持續穩定增長，這也是縣域發展的基礎優勢，只有經濟持續增長的量變才能引起經濟發展質量提高的質變。其次，高質量發展的實現路徑，就是要建設充分發揮市場作用、更好發揮政府作用的經濟體制，實現市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度。要將“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念全面貫徹到城鄉發展和社會治理的各個環節、各個方面，走出一條具有縣域特色、符合縣域自身實際、順應人民意愿的經濟結構優化之路，一條治理有效、社會和諧、宜居宜游的城鄉振興發展之路。最后，高質量發展的落腳點是人民幸福，其內涵包括發展成果由人民共享，人民群眾物質生活質量和精神生活質量的不斷提升。

縣域發展質量評價指標的構建方法

本測評依據新發展理念和經濟高質量發展的要求，立足于縣域高質量發展的分析框架，結合專家學者的相關研究成果，充分考慮縣域發展的特點，遵循系統性、比較性、動態性和可操作性等基本原則，以用最適宜的指標進行盡可能客觀的評價為導向。為了增強測評結果的可比性，用指數功效函數對指標數據分別進行無量綱化和標準化處理，采取變異系數法與主觀賦權法相結合設定指標權重，經過綜合賦權后得到各指標的權重系數。

本測評從發展愿景、結構優化、效率提升、人民幸福四個方面對廣東省縣域發展質量進行評價。發展愿景指標涵蓋經濟實力、發展水平兩個二級指標，結構優化主要從人力資源集聚、創新與開放、轉型升級三個方面考察，效率提升包括發展效率、治理效率兩個二級指標，人民幸福體現在物質生活質量、生態涵養質量、基礎設施質量、社會保障和服務四個方面。由此，構建出涵蓋4個一級指標、11個二級指標和29個三級指標的評價體系（見表1）。

廣東省57縣市發展質量總體情況概覽

縣域高質量發展是一個內涵豐富的有機整體，美好的發展愿景為新階段的發展指明了方向，結構優化開創了新發展局面，效率提升為高質量發展提供了基本保證，提升人民的幸福感凝聚了共識和力量。縣域發展質量指數對標新發展階段的新要求，通過對各指標進行計算加總，最終得出廣東省57個縣市的發展質量得分及其排名（見表2）。

廣東省57縣市發展質量的特征

通過對比分析57縣市各維度的得分，發現廣東縣域發展質量的各維度中，人民幸福維度的得分差異不大，發展愿景、結構優化、效率提升三個維度的差異性更為顯著。在這三個評價維度中，發展愿景維度在解釋57個縣市發展質量差異中顯著性最明顯，且和結構優化、效率提升兩個維度密切相關。

人民幸福指數得分相差不大，城鄉發展相對均衡。數據顯示，在“十三五”規劃主要目標任務順利完成的同時，廣東省的鄉村振興戰略加速推進，農村居民人均可支配收入與城鎮居民人均可支配收入的差距在不斷縮小，廣大農村呈現出良好發展態勢，城鄉發展相對均衡，各縣市人民幸福維度的得分相差不大。高質量發展追求的是更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。其中，更加公平的要義是發展機會平等、市場競爭公平、發展成果全民共享。廣東省各縣市立足資源優勢，推動各項工作不斷取得新成效，把實施鄉村振興戰略作為推進高質量發展的新引擎與硬任務：落實五級書記抓鄉村振興，實施“頭雁”工程，加大投入力度，“3年取得重大進展”目標全面實現；大力開展“千村示范、萬村整治”，人居環境明顯改善；加快補齊基礎設施短板，村級公共服務中心、集中供水、無害化戶廁、垃圾收運處理體系實現全覆蓋，新建改建“四好農村路”6.3萬公里，率先實現20戶以上自然村全部通百兆光纖；加快發展富民興村產業，形成一批具有嶺南特色優勢的農產品基地，各類農業新型經營主體蓬勃發展。富民與強縣并舉，農村呈現出良好發展態勢。

各縣市在發展愿景維度上差異明顯，主要增長動力仍為外貿加工。2020年，廣東省委省政府堅持穩中求進工作總基調，統籌疫情防控和經濟社會發展工作，全年經濟穩步恢復，供需關系明顯改善，質量效益提升，新動能發展壯大，就業民生保障有力，經濟社會發展主要目標任務完成情況好于預期。2020年，廣東省外貿進出口7.08萬億元人民幣，占全國22%，規模繼續穩居全國第一。出口規模創歷史新高，達4.35萬億元，同比增長0.2%，實現連續4年增長。作為外貿大省，廣東外貿總量大、加工貿易占比重。因此，以外貿加工為代表的產業仍是縣域發展的強勁引擎。以2020年廣東省分區域經濟指標增速為例，廣東省規模以上的工業增加值西翼地區增速5.2%、北部生態發展區增速3.5%，不僅高于全省平均水平1.5%，也高于珠三角核心區的增速1.6%，高質量工業對于推動高質量發展意義重大。強化縣域高質量發展能力建設是一項必須完成的功課，出路在于尊重各地實際、發揮各地比較優勢，只有培育好各具特色的優勢產業，才能弘揚各地獨特的地域文化。推動新發展階段的縣域高質量發展，要求縣域在產業振興的基礎上走差異化、特色化發展道路。

廣東省57個縣級市發展質量綜合排名

四會市（81.03）排名高居榜首，博羅縣（80.73）緊隨其后；鶴山市（80.65）、普寧市（80.16）、惠東縣（79.10）、開平市（78.59）、臺山市（76.04）、高州市（75.92）、龍門縣（75.43）、信宜市（75.28）排名前列；得分在均分（73.27）以上的有24個縣市，多分布在惠州市、江門市、茂名市等地，湛江市、汕尾市、云浮市的大多數縣市發展質量位于均分以下。本測評的縣市主要為集中在沿海經濟帶（東西兩翼）及北部生態發展區的縣及縣級市，這些地區的經濟發展水平和珠三角存在一些差距，且內部的發展水平也不均衡。這種不平衡是全省整體高質量均衡發展的制約因素，但也是廣東省高質量發展的巨大潛力所在。從廣東省整體水平來看，珠三角地區發揮核心引領作用，縣域發展質量相對較高，正輻射帶動東西兩翼地區和北部生態發展區加快發展。珠三角地區在加速城市群建設的同時加快推進舊城改造，不但能增加直接投資，還將產生更大的乘數效應。粵東西和北部地區新型城鎮化要迎頭趕上，同時要把產業園區投資作為推動經濟增長的重要抓手，進一步帶動投資。

本次測評還對廣東省57個縣市縣域發展質量的分項指標進行了比較分析。從一級指標得分來看，四會市、普寧市、鶴山市在發展愿景指標上得分最高；博羅縣、惠東縣、鶴山市在結構優化指標上得分最高；鶴山市、四會市、普寧市在效率提升指標上得分最高；蕉嶺縣、高州市、信宜市在人民幸福指標上得分最高。發展愿景直接反映縣域的經濟基礎和發展潛力，要保持持續的高質量發展，必須要進行結構優化、提升發展效率、不斷回應人民的美好生活需要。

廣東省縣域經濟總體態勢良好，但發展不平衡不充分的現象比較突出。從GDP總量、人均GDP等指標來看，此次測評的57個縣市中，雖然近八成的縣市GDP超過100億元，但GDP最高值（高州市）是最低值（南澳縣）的21.5倍，人均GDP最高值（四會市）是最低值（五華縣）的6.9倍，縣市間的發展差異較為顯著。

進一步提升廣東省57縣市發展質量的對策建議

整體謀劃協同推進，保持宏觀政策的可持續性。“十四五”時期，我國發展仍然處于重要戰略機遇期，經濟穩中向好、長期向好的趨勢沒有改變，粵港澳大灣區建設是我國打造高質量發展典范、推動形成全面開放新格局的國家戰略，也是新時期推動“一國兩制”事業發展新實踐、支持港澳融入國家發展大局的創新實踐。進一步推動廣東全省的縣域高質量發展，有利于為“十四五”時期謀劃和推動粵港澳大灣區高質量協同發展奠定基礎。經濟實力是縣域高質量發展的核心競爭力，提升縣域經濟實力應立足于資源稟賦，利用當地優勢條件，整體謀劃協同推進，培育特色發展模式，推動縣域之間協同發展，形成良性競爭的格局。要認真分析各縣域的發展優勢，延伸資源較為豐富縣域周邊的產業鏈，帶動周邊地區協同發展，同時還應加快各縣之間的交通設施建設，不僅可以解決當地人口的就業問題，也可促進縣域之間的交流，為提升經濟實力提供必要的支持。

強化創新驅動能力建設，加快縣域創新發展。新時代推動縣域高質量發展要突破固有的傳統觀念，打破體制機制的束縛，推動創新發展。為進一步推動縣域高質量創新發展，要貫徹落實國家有關創新的政策，例如“大眾創業，萬眾創新”“科教興國”，政府做好創新理念的宣傳工作，使得創新理念深入民心，激發各類主體的創新熱情；堅持提升科技發展水平，加大研發投入，提高科技成果轉換效率，優化稟賦配置，推動縣域從高投入低產出向低投入高產出的發展模式轉變；培育具有發展潛力的縣域，拓寬發展空間，充分激發市場創新潛能，釋放市場需求，推動市場通過創新滿足大眾的需求。

發揮自身資源優勢，促進縣域協調發展。協調發展是推動縣域高質量發展的必經之路，推動縣域協調發展要在薄弱領域中增強發展后勁，尤其是要注重產業發展協調、城鄉發展協調、人民生活水平發展協調，依托周邊大城市的產業轉移、人口轉移，發揮自身土地、勞動力等資源的優勢，培育核心競爭力，推動跨區域協調發展，多渠道實現鄉村振興。充分運用好政策逆周期調節的功能，把財政資金“四兩撥千斤”的作用發揮出來，通過加強政府投資進一步帶動民間投資、企業投資、居民消費和就業。注重優化發展環境以增強發展內生動力，以“雙區”建設為契機優化經濟發展環境。積極打造吸附全球要素資源的引力場、融入全球產業鏈的橋頭堡、參與全球治理的試驗田，完善項目招商引資政策，引進更多高端外資項目，吸引更多項目、資金、人才等高端資源要素集聚廣東。

低碳高效節能減排，共創縣域綠色發展。與城市相比，縣域有著更加脆弱的生態環境，稍有不慎就容易造成生態失衡。綠色發展以人與自然和諧為價值取向，以綠色低碳循環為主要原則，以生態文明建設為基本抓手，強調經濟與生態的良性循環。堅持綠色發展理念，推動產業轉型升級，形成綠色發展方式和生活方式，才能實現經濟社會發展和生態環境保護協同共進。推動縣域綠色發展首先就是要注重保護生態環境，合理開發鄉村旅游業，因地制宜地發揮各個縣域的優勢條件；推動工業化進程要走低碳環保的道路，減少二氧化碳、二氧化硫等氣體排放量，避免工業污水直接向河流湖泊排放，做好固體廢棄物處理工作。推進美麗縣域建設，努力為居民生活、工業發展、社會進步創造一個環境優美、資源充分利用的生態格局，建成人與自然和諧共處的文明社會。

堅持全面開放政策，推進數字經濟和實體經濟深度融合。2020年廣東以數字經濟、新一代信息技術等為代表的新經濟不斷發展壯大，全年新經濟增加值同比增長3.0%，占廣東省全年生產總值的25.2%。數字經濟發展潛力巨大，推動縣域高質量發展，要推動數字經濟、人工智能和實體經濟深度融合，以工業互聯網創新帶動傳統制造業轉型升級。對標國家《工業互聯網創新發展行動計劃（2021—2023年）》制定發展目標和重點任務，實施工業互聯網創新發展戰略，重點培育建設一批工業互聯網平臺，推行普惠性“上云用數賦智”服務，支持工業互聯網實現新技術融合以及產業生態推進。以美的、格力等傳統制造業龍頭企業打造的平臺型經濟為依托，創建國家級制造業創新中心，推動傳統制造業數字化轉型。打造具有國際競爭力的數字經濟，推動高端制造成為引領經濟發展的主引擎。以推進廣東省20大戰略性產業集群發展為抓手，立足未來，發展戰略性新興產業，培育一批“引領型”產業，打造一批空間上高度集聚、上下游緊密協同、供應鏈集約高效的國家級高端制造產業集群，打造產業創新發展增長極。

繼續做好穩企穩崗穩就業工作，強化縣域共享發展。堅持共享發展就是要堅持社會發展成果由全民所共享，提高人均GDP、人均存款余額、居民人均可支配收入等，同時也要提升人民生活保障水平，提高萬人擁有醫療機構床位數、萬人衛生技術人員數。有效發揮惠企政策工具“精準滴灌”作用，引導更多資金直達實體經濟；強化普惠金融服務，鼓勵銀行加大對小微企業的信貸支持。要高度關注大學生、低技能人員和生活困難群體的就業問題，實施好就業優先政策，增加高校畢業生就業崗位供給，及時建立就業預警機制和應對計劃，著力保障低收入群體收入平穩，防止困難人群因失業而返貧。各級黨組織要聚焦基層困難事、群眾煩心事，拿出實招硬招，深入推進“我為群眾辦實事”實踐活動，切實解決群眾急難愁盼問題，讓廣大群眾切身感受到活動效果，共享改革發展成果。

*注：本次研究對廣東省37個縣和20個縣級市進行了測評，市轄區不列入研究。

【執筆：于飛】

專家評議

對廣東省57縣市的發展質量進行測評, 總結縣域地區在高質量發展方面的成功經驗,發現其中存在的主要問題, 對于了解和改善廣東省縣域經濟社會發展程度, 以及推進全國縣域高質量發展,有著非常重要的現實意義。《國家治理》周刊特邀華東政法大學政治學與公共管理學院姚尚建教授、北京師范大學政府管理研究院唐任伍教授，對本次測評進行評議。

華東政法大學政治學與公共管理學院教授    姚尚建

“郡縣治，天下安。”縣域是我國國家治理的基本單元，也是國民經濟和社會發展的重要基礎。《對廣東省57縣市發展質量測評（2021）》（下文簡稱《測評》）通過對全省37個縣和20個縣級市的發展指標分析，揭示了不同縣市發展的主要經驗和存在短板。

從指標設計上，《測評》把經濟增長、有效治理與人民幸福作為主要的測量標準，應該說，這一設計既符合改革開放以來我國經濟社會發展的基本規律，又符合新時代“人民至上”的價值設定。在這一指標體系下，一些經濟發達縣市與生態保持縣市得到同等尊重，一些公共服務水平較高的縣市也被高度肯定，從這一意義上看，指標設計有其積極價值。

在上個世紀70年代，以羅馬俱樂部《增長的極限》為標志，人們對經濟增長方式進行了徹底的反思。1990年，聯合國開發計劃署以“預期壽命、教育水平和生活質量”三項基礎變量，創立了人類發展指數（HDI）；2012年起，聯合國發布《全球幸福指數報告》，其衡量標準涉及人均GDP、社會自由度、信任寬容度、預期健康壽命、社會支持度以及腐敗程度等。因此不難看出，近半個世紀以來，謀求經濟增長、社會發展與幸福感知，已經成為世界性的政策議題。

在世界開始反思人類發展新路徑的上個世紀70年代，作為后發國家的中國剛剛打開國門。改革開放40多年的經濟高速增長給中國人民帶來了物質的豐裕，也使中國直面西方經濟增長與幸福生活之間的發展悖論。作為中國改革開放前沿區域，廣東省積累了經濟增長、產業轉型的經驗，也同樣直面全國性的地區差距、城鄉融合等問題，也就是說，在廣東省的縣域經濟增長與幸福感知之間，同樣存在一定的政策空間，而這一切，都需要通過提升縣域治理能力方能實現。在這一思考上，《測評》選取的指標并不囿于經濟增長等單一指標，更把高質量的物質生活與精神生活提升到同等地位，從而實現對傳統增長方式的價值性糾偏，具有創新擴散的典型意義。

因此，基于政府職能、社會角色及市場定位的綜合思考，治理效能的提升可以強化經濟增長與人民幸福的內在聯系。從這一邏輯出發，我們認為高質量的發展必須是可持續的發展，因此《測評》的指標設計還可以優化，需要調整甚至提取一些糾偏性指標：首先，在“發展愿景”模塊中，可提取單位GDP的能耗作為經濟增長評價的補充；其次，為保持邏輯一致性，建議把中小學生在校生率合并到“結構優化”模塊；再次，由于生育意愿是衡量幸福感知的重要指標，建議在“人民幸福”模塊補充新生兒出生率；最后，建議把“人民幸福”模塊中的“社會保障和服務”內容轉移到“效率提升”模塊，并把后者更名為“效能提升”。

北京師范大學政府管理研究院教授    唐任伍

廣東是我國經濟社會最發達的地區之一，縣域經濟比較發達，但同時發展也不平衡。如何觀察、測度和檢驗縣域經濟的高質量發展，并找到薄弱環節，提出解決方案，構建一個科學、可量化的指標體系十分重要。人民日報社《國家治理》周刊和人民智庫，從高質量發展前提、發展途徑、發展落腳點的維度出發，遵循系統性、比較性、動態性和可操作性原則，建立了一個包括發展愿景、結構優化、效率提升、人民幸福在內的4個一級指標、11個二級指標、29個三級指標的縣域發展質量評價指標體系，并對指標數據進行無量綱化和標準化處理，用以測度廣東縣域高質量發展的狀況。通過分析，得出廣東57個縣市總體發展良好，但發展差異比較明顯的結論，并提出未來需要進一步加強協調，根據各自的資源稟賦，以更加開放的姿態融入粵港澳大灣區，實現更高質量的發展的建議。

該成果體系完整，構建的指標體系科學合理，針對性強，測度的結果符合廣東縣域發展的實際，對廣東縣域高質量發展有很好的參照和指導價值。稍顯不足的是，對測度后的分析顯得比較零散，沒有提煉出具有普遍意義可復制、可推廣的經驗性結論；對策建議也需要進一步概括。

責編：程靜靜／美編：王嘉騏

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