【摘要】2021年我國鄉村振興工作取得顯著進展，幫扶政策不斷優化，防止返貧動態監測幫扶機制全面建立，鄉村產業穩步發展，鄉村建設行動全面推進。2022年如何接續全面推進鄉村振興，中央一號文件進行了全面部署。2022年中央一號文件以“穩”字當頭，將不發生規模性返貧作為“兩條底線”之一，同時聚焦做好鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理三項重點工作，是做好鄉村振興工作的政策指引和行動指南。

【關鍵詞】中央一號文件 鄉村振興 規模性返貧 “三農” 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

近日，《關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》（即2022年中央一號文件）發布，這是我國脫貧攻堅戰取得全面勝利后的第一份中央一號文件。2022年中央一號文件以“穩”字當頭，將不發生規模性返貧作為“兩條底線”之一，同時聚焦做好鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理三項重點工作，是做好鄉村振興工作的政策指引和行動指南。

2021年脫貧地區鞏固拓展脫貧攻堅成果取得明顯成效，但仍然存在不足和挑戰

2021年以來，廣大脫貧地區克服新冠肺炎疫情和自然災害等不利影響，堅決貫徹執行《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》（即2021年中央一號文件），鄉村振興各項工作取得了顯著成效。

一是幫扶政策加速調整優化。按照2021年中央一號文件要求，堅持“扶上馬送一程”。在保持脫貧地區主要幫扶政策總體穩定的同時，國家和地方政府合理把握節奏、力度和時限，推動幫扶政策逐項分類優化調整，推動“三農”工作重心歷史性轉移。目前，各部門已出臺銜接政策33項，確定160個國家鄉村振興重點幫扶縣并出臺14個方面傾斜支持政策，確保了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接工作不留空檔、政策不留空白。

二是防止返貧動態監測幫扶機制全面建立。通過建立防止返貧動態監測和幫扶跨部門會商工作機制，明確部門分工，形成工作合力；通過建立完善監測對象主動發現快速響應機制，實現返貧致貧風險點、風險因素、風險群體及時排查、及時發現；通過構建完善考核評估機制，實現防止返貧動態監測和幫扶工作政策執行順暢、資源調度合理有效、人力物力及時動員。

三是脫貧地區鄉村產業加快培育，脫貧人口收入顯著增長。脫貧地區特色主導產業規模穩步增大，產品品質顯著提升，品牌溢價能力明顯增強，聯農帶農能力普遍改善。2021年，脫貧地區特色主導產業產值超過1.5萬億元，累計發展市級以上龍頭企業1.5萬家、農民合作社72萬家、家庭農場80多萬個，輻射帶動脫貧人口近3000萬人，人均實現產業增收2200元以上。同時，脫貧人口發展能力顯著提升，3145萬貧困勞動力實現務工就業，同比增長4.2%。脫貧人口人均純收入達到12550元，同比增長16.9%，顯著高于同期農村全體居民收入增速。

四是鄉村建設行動全面啟動。村莊規劃工作扎實有序推進，縣級國土空間規劃編制工作基本完成，農村危房改造和地震高烈度設防地區農房抗震改造接續實施。鄉村公共基礎設施進村入戶，脫貧地區水、路、電、訊、能源等基礎設施建設水平進一步提升。公共服務短板加快補齊，農村基本公共服務供給縣鄉村統籌得到強化。農村人居環境整治提升五年行動啟動實施，村莊清潔和綠化行動接續推進，美麗宜居村莊和美麗庭院示范創建活動全面開展。第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作穩妥開展，農村宅基地制度改革試點穩慎推進，城鄉融合發展水平不斷提高。

盡管2021年脫貧地區鞏固拓展脫貧攻堅成果取得全面進步，鄉村振興工作穩步推進，沒有出現規模性返貧，但還存在著明顯的不足和問題：一是脫貧地區防止出現規模性返貧的基礎還不牢固。一方面，政策制度的實施效果還需要一段時間來鞏固，以推動持續性目標實現。另一方面，脫貧地區目前的鄉村振興管理體制機制仍處于磨合階段，鄉村振興局、農業農村局等的職責分工在不同地區仍存在差異，體制機制的轉換和有效運行還需要不斷優化調整。二是持續推進鄉村振興仍在不斷探索中，推進的動力仍存在不足。脫貧地區雖然實現了鄉村產業基本全覆蓋，基礎設施和公共服務逐步完善，以基層黨組織為核心的鄉村現代化治理體系逐步建立。但由于經濟社會發展基礎相對薄弱，鄉村產業發展、鄉村建設和鄉村治理問題仍較為突出。鄉村產業發展方面，脫貧地區由于起步較晚，產業體系不健全，產品結構同質化嚴重，加之缺乏龍頭企業帶動，滯銷賣難問題突出。此外，部分脫貧地區生態環境相對脆弱，大量重復性、無序性產業建設導致生態環境進一步惡化，難以為脫貧地區鄉村振興提供產業基礎保障。鄉村建設方面，脫貧地區以通報式參與為主，難以調動廣大農民的參與積極性。此外，脫貧地區基礎設施建設和公共服務改善更多的是解決從無到有的問題。鄉村治理方面，“四議兩公開”制度沒有全面落實，廣大農民的參與權、知情權難以保障。

堅決守住不發生規模性返貧底線，是2022年全面推進鄉村振興的前提和基礎

2022年中央一號文件將守住不發生規模性返貧作為“兩大底線”之一。對于脫貧地區而言，防止規模性返貧是全面推進鄉村振興戰略的基礎和前提，需要突出重點、精密安排，決不可掉以輕心。

首先，繼續完善監測幫扶機制，推動監測幫扶對象精準化、流程簡便化、效果可持續。防止返貧的關鍵是要加快建立完善防止返貧動態監測幫扶機制，對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶以及因疫情或其他原因收入驟減或支出驟增戶加強監測，提前采取針對性的幫扶措施。經過一年多的實踐，我國防止返貧監測幫扶工作取得了一系列成效，也暴露出了一些不足。如監測對象“體外循環”現象凸顯；返貧對象納入監測程序復雜、時間冗長；消除風險與納入監測持續反復；等等。為此，一要推動監測幫扶對象精準化，完善監測標準動態調整機制，精準確定監測對象。二要推動監測流程簡便化，在保證精準性的前提下最大程度縮短識別時間。三要實現幫扶效果可持續，依據監測對象風險類別、發展需求精準施策，同時做好“扶智”“扶志”。

其次，做強產業、擴大就業，促進脫貧人口持續增收。統計數據顯示，目前80%以上的脫貧人口主要通過發展產業和外出務工來實現增收致富。脫貧地區的鄉村振興要始終將產業發展和擴大就業作為著力點，促進脫貧人口持續增收。針對脫貧地區當前產業發展難題，要將鄉村振興戰略的思想和原則融入產業發展，牢牢把握產業選擇、資金籌措、技術服務、農民培訓等方面的內容；鼓勵多元產業發展，在原有產業的基礎上，推動三產融合。針對脫貧人口文化水平較低、勞動技能培訓不足、收入渠道相對單一難題，要用好資金獎補政策，對吸納脫貧人口就業的企業和單位按照規定及時給予培訓補貼、一次性資金獎補；通過提供生活費補貼、求職創業補貼，鼓勵脫貧人口參與就業創業培訓活動；統籌用好鄉村公益崗位，實行動態管理、優化調整。

再次，持續加大對鄉村振興重點幫扶縣和易地搬遷集中安置區支持力度。2021年確定的160個國家鄉村振興重點幫扶縣大多是原深度貧困縣，自然條件相對惡劣，環境承載能力低，基礎設施和公共服務存在短板，產業發展起步晚，同質化問題嚴重。在重點監測的易返貧致貧人口中，重點幫扶縣占比最大，防止返貧任務十分艱巨。此外，由于一些遷入地產業基礎相對薄弱，脫貧戶在“洗腳上樓”后并未獲得穩定就業；部分地區只重搬遷、不重配套，導致與脫貧戶生活息息相關的基礎設施和公共服務建設滯后；還有一些遷入地社區管理服務滯后、社會保障政策銜接不暢，導致搬遷脫貧戶生活融入緩慢。因此，要不斷加強對易地搬遷集中安置區基礎設施、公共服務和產業就業的支持力度。

最后，完善幫扶政策體系，推動脫貧地區幫扶政策落地見效。推動幫扶政策落地見效是脫貧地區鄉村振興工作需要關注的重點內容。一方面，鞏固拓展脫貧攻堅成果是脫貧地區鄉村振興的首要任務，要求在五年過渡期內保持主要幫扶政策總體穩定，做到“四個不摘”，推動各種資源要素繼續向脫貧人口傾斜，做到政策投入不降低、項目安排不脫鉤。另一方面，鄉村振興戰略任務的長期性要求脫貧地區要不斷細化、優化過渡期內各項幫扶政策，逐步實現幫扶政策由特惠性、臨時性、超常規性向普惠性、長期性的轉變，實現對脫貧成效的全方位提升。因此，要繼續發揮好新型舉國體制優勢，根據脫貧地區經濟社會現實對東西部協作、對口支援和定點幫扶等社會幫扶舉措進行優化拓展，匯聚起推動脫貧地區鄉村振興的強大合力。

努力做好三項重點工作，為全面推進鄉村振興創造不竭動力

聚焦產業促進鄉村發展，重點在于“穩”和“可持續”。脫貧地區鄉村產業發展的關鍵是穩步培育，要重點做好農村三產融合，推動縣域富民產業、縣域商業體系建設，推進農業農村綠色發展。

一是持續推進農村三產融合。對于脫貧地區而言，要聚焦比較優勢，在三產融合上下功夫，深度拓展和發揮脫貧地區農業的食品保障、生態涵養、休閑體驗、科普教育、文化傳承等多種功能和經濟、社會、生態、文化等多元價值。推動脫貧地區“一產”轉型升級，開展“三品一標”提升行動，完善全產業鏈質量安全追溯體系，推動農業可持續化發展。推動脫貧地區“二產”做大做強，重點推進現代農業產業園和農業產業強鎮建設，構建區域性產業集群，形成規模效益和品牌效益。做活“三產”，以鄉村為單位開發旅游資源，做好旅游基礎設施建設，完善鄉村旅游市場秩序，確保游客愿意來、能夠來、還想來。

二是發展縣域富民產業，加強縣域商業體系建設。相比發達地區，脫貧地區農村產業基礎薄弱，“單打獨斗”難以獲得長遠、持久的發展，需要以縣域為單位建設產業體系，組團取暖，發揮好縣城、中心鎮產業的輻射帶動作用。同時，脫貧地區商業體系尚不健全，需要通過商業體系建設打通生產和消費的“最后一公里”，盤活縣域經濟活力。脫貧地區鄉村振興要以縣域為單位，以縣城為中心節點，大力發展比較優勢明顯、帶動能力強、就業容量大的產業，加快形成縣城、中心鎮、鄉村三級梯度的縣域產業發展體系。

三是推進農業農村綠色發展，破解脫貧地區生態環境難題。生態環境問題與鄉村貧困問題相互交織、緊密相連，生態環境脆弱引發貧困，貧困又加速生態環境惡化，最終形成“生態環境脆弱—貧困—生態環境惡化”的惡性循環。因此，對于脫貧地區而言，要在“兩山”理念的指導下，通過加強農業面源污染綜合治理、實施生態保護修復重大工程等方式實現產業綠色化、綠色產業化，破解脫貧地區生態保護與發展難題，同步實現鄉村環境優美和脫貧家庭生活富裕。

扎實穩妥推進鄉村建設，關鍵在于“實”和“有效化”。建設宜居宜業美麗鄉村，能夠讓脫貧地區廣大農民在鄉村振興中得到更多的獲得感、幸福感，激發農民參與鄉村振興的熱情。

一是健全鄉村建設實施機制，確保鄉村建設科學化、精細化、規范化開展，在“實”上下功夫。農民是鄉村建設的直接受益者，也是鄉村建設的主力軍。脫貧地區鄉村建設要堅持為農民而建，尊重農民的意愿，為農民參與鄉村建設創造途徑，確保農民愿意持續參與，出智出力。同時，立足經濟社會發展水平和實際需要，尊重鄉村發展自身規律，既避免超前建設造成資源浪費，又避免建設滯后、不作為。

二是接續實施農村人居環境整治提升五年行動，推動脫貧地區農村環境持續向好，重在“有效化”。生態環境的全方位治理，是實現生產生活綠色化，進而實現農村經濟社會發展轉型的必由之路。接續實施農村人居環境整治提升五年行動，要聚焦農村改廁、污水處理和生活垃圾處理三大工作，從農民實際需求出發推進農村改廁，分區分類推進農村生活污水治理，推進生活垃圾源頭分類減量。

三是開展重點領域農村基礎設施建設，加強基本公共服務縣域統籌。基礎設施和基本公共服務建設是滿足脫貧地區廣大農民群眾基本生產生活需要的必需品。基礎設施建設方面，脫貧地區要將加強農村普惠性、基礎性、兜底性民生建設作為工作重點，按照缺什么補什么的原則，重點做好農村水、路、電、能源和住房建設與升級，打牢脫貧地區鄉村振興的“硬件”基礎。基本公共服務建設方面，以縣域為單位，推動基本公共服務縣域一體化，重點推動教育、醫療和養老等公共服務縣域內統籌，構筑脫貧地區鄉村振興的“軟件”體系。

四是大力推進數字鄉村建設，縮小城鄉數字鴻溝。數字鄉村是鄉村振興的戰略方向，能夠為鄉村發展帶來無限美好期待。脫貧地區要以數字化促“智”，重點推動智慧農業發展，提升農民數字素養；要以數字化賦“能”，推動“互聯網+政務服務”向鄉村地區延伸覆蓋，提升鄉村治理能力；要以數字化強“基”，加強農村信息基礎設施建設，拓展農業農村大數據應用場景。

突出實效改進鄉村治理，核心是“善治”和“現代化”。改進鄉村治理不僅能夠增強脫貧地區廣大農民的獲得感、幸福感、安全感，更有助于實現國家治理體系和治理能力現代化。沒有鄉村治理體系和治理能力現代化，就沒有國家治理體系和治理能力現代化，而脫貧地區的鄉村治理體系和治理能力現代化是重中之重。

一是加強農村基層組織建設，完善鄉村治理體系，穩步提升基層治理綜合能力。農村基層組織作為農村政治中心、組織中心、資源中心和治理中心，在脫貧地區鄉村振興中具有巨大的組織性優勢和制度性優勢。加強農村基層組織建設，是發揮其組織性優勢和制度性優勢的重要保證，是推動鄉村振興的固本之策。加強農村基層組織建設，要重點加強基層黨組織工作隊伍建設，全面落實“四議兩公開”制度，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，以網格化管理、數字化賦能、精細化服務提升鄉村治理水平。

二是創新農村精神文明建設有效平臺載體，推進善治鄉村建設，體現中國特色社會主義鄉村文明。農村精神文明建設是提振農民精氣神、增強農民凝聚力、培育鄉村文明的重要途徑，是改變脫貧地區農村面貌、促進農民致富、推動農業發展的有效手段。推動脫貧地區鄉村振興，要全力做好“農民精神富足”大文章。可以通過依托新時代文明實踐中心、縣級融媒體中心開展對象化分眾化宣傳教育等方式，弘揚和踐行社會主義核心價值觀；通過舉辦具有農耕農趣農味的文化體育活動、開展農耕文化傳承保護、推進農村婚俗改革試點和殯葬習俗改革等方式，推動脫貧地區優秀文化建設。

三是切實維護農村社會平安穩定，確保脫貧地區長治久安。農村社會平安穩定事關廣大農民的切身利益，事關脫貧地區的發展前途。要將解決影響農村社會平安穩定問題作為提升脫貧地區鄉村治理水平的重中之重，對重要問題持續強調，對取得的成果鞏固拓展。如推進更高水平的平安法治鄉村建設，常態化開展掃黑除惡斗爭，開展農村交通、消防等領域風險隱患排查和專項治理等。同時，針對農村社會出現的新問題、新情況要及時做出部署，如要求防范黑惡勢力、家族宗族勢力等對農村基層政權的侵蝕和影響等。

鄉村振興東風勁，農村大地萬木春。鄉村振興的美麗畫卷正徐徐展開，我們要充分認識到脫貧地區全面推進鄉村振興的難度與挑戰，守住“兩條底線”，做好“三項重點”，乘勢而上、埋頭苦干，奮力譜寫“農業強、農村美、農民富”的新篇章。

（作者為北京師范大學中國扶貧研究院教授；北京師范大學中國鄉村振興與發展研究中心研究員薛亞碩對此文亦有貢獻）

【注：本文系中國國際扶貧中心“共同富裕目標下的鄉村振興戰略”階段性成果】

【參考文獻】

①《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》，中國政府網，2022年2月22日。

責編/孫渴 美編/陳琳

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