國有經濟是我國國民經濟的支柱，在國民經濟中起主導作用，發展和壯大國有經濟具有重要作用。在物質存在方式上，國有經濟主要體現為國有企業；在價值形態上，國有經濟主要表現為國有資本，國有資本和國有企業都是國有經濟的重要組成要素。提高國有資本的流動性可以使國有經濟實現高效配置。調整優化國有經濟布局，不僅對培育市場主體、增強國有企業競爭力、發揮國有企業在經濟社會建設中更大作用具有重要意義，而且對完善國有資產監管體系、促進國有資本保值增值、增強國有經濟控制力、影響力、帶動力也具有積極作用。

國有經濟穩步增長

黨的十八大以來，國有經濟保持高速增長，規模穩步提高；國有資產向第三產業集中，布局進一步優化；“走出去”步伐加快，特別是中央企業在中國企業“走出去”過程中擔負著排頭兵重任；國有企業已經成為建設創新型國家的骨干力量，自主創新能力不斷增強。

第一，國有經濟規模穩步提高。

國有經濟保持高速增長，國有資產規模穩步提高。從資產總量來看，我國國有企業資產總量已由2013年的104.1萬億元增加至2019年的233.9萬億元，年均增長14.4%；從凈資產總額來看，國有企業凈資產總額由2013年37萬億元增加至2019年的84.1萬億元，年均增長14.8%；從資本總量來看，國有資本總量由2013年的29.3萬億元增加至2019年的65.9萬億元，年均增長14.4%；從企業數量來看，國有企業數量由2013年的15.5萬戶增加至2019年的21.7萬戶，年均增長5.7%；從單戶企業資產規模來看，單戶國有企業資產已由2013年的6.7億元，逐年增加至2019年的10.8億元，年均增長8.2%。

第二，國有經濟布局進一步優化。

從國有企業資產在三次產業中的分布來看，第二、第三產業資產占比已經由2013年的43.4%、55.8%轉變為2019年的32.5%、66.7%，國有企業資產進一步向第三產業集中。2019年，第三產業中國有企業資產總額為233.3萬億元，是2013年的2.6倍，年均增長17.5%；第三產業的資產占比由2013年的55.8%上升至2019年的66.7%，增加了近11個百分點。2019年，第二產業中國有企業資產總額為113.6萬億元，是2013年的1.6倍，年均增長8.4%；第二產業的資產占比由2013年的43.4%減少至2019年的32.5%。

從細分行業來看，國有企業資產呈現出向社會服務業和機關社團及其他聚集的態勢，其資產占全部國有資產的比重分別從2013年的13.4%和8.1%，增加至2019年的19.7%和11.3%，占比分別增加6.2%和3.2%；同時，國有資產在電力工業、石油和化工業、冶金工業、煤炭工業等行業的分布趨于減少；2019年，電力工業、石油化工工業、冶金工業、煤炭工業國有資產占全部國有資產比重分別為6.0%、3.4%、2.5%和2.1%，較2013年分別減少2.4個百分點、3.6個百分點、2.4個百分點和1.6個百分點。

第三，國有企業“走出去”步伐加快。

近年來，國有企業“走出去”步伐加快，特別是中央企業在中國企業“走出去”過程中擔負著排頭兵重任。國有企業“走出去”不僅推動了企業自身的發展，而且也促進了當地經濟社會的發展。2018年，中央企業共有11028戶境外單位，遍布185個國家和地區，境外資產總額高達7.6萬億元，實現營業收入和利潤總額分別為5.4萬億元和0.13萬億元。國有企業在“一帶一路”沿線國家和地區承擔了3428個重大工程項目，涉及基礎設施建設、能源資源開發等領域，承擔了一大批具有示范性和帶動性的重大項目和標志性工程。2019年，中國企業500強中有161家國有企業實現了國際化經營，其海外資產達到了18.6萬億元，較2018年增加1.7萬億元；實現海外營業收入5.9萬億元，較2018年增加0.8萬億元；海外員工占比5.5%，較2018年增加0.7個百分點。由于中國企業“走出去”的時間還比較短，中國企業的國際化經營與世界一流的跨國公司相比還有不少差距，仍然需要提高。

第四，國有企業創新能力不斷增強。

國有企業已經成為建設創新型國家的中堅力量，在吸納科技研發人才、增強科技研發投入和提升科技成果質量等方面取得了積極成效。截至2019年底，中央企業擁有733個國家級研發平臺、216名兩院院士，中央企業擁有有效專利總量約77萬項。2020年，我國中央企業研發經費投入同比增長11.3%，研發經費投入強度為2.6%，同比提高0.3個百分點，其中中央工業企業研發經費投入強度達到3%。中央企業在載人航天、深海探測、高速鐵路、高端裝備、能源化工、移動通信、北斗導航、國產航母等領域取得了一批具有世界先進水平的標志性重大成果。

調目標 調方向

我國經濟已經從高速增長轉向高質量發展階段，“十四五”時期乃至未來更長時間，我國國有經濟布局優化和結構調整不僅要服務于企業自身的高質量發展，而且更要服務于整個國民經濟的高質量發展，將更加看重促進國有資本更好實現其功能定位和使命要求的“做優目標”。

第一，調整目標。

自20世紀90年代以來，我國國有經濟的布局和結構處于不斷調整變化之中。從體量上看，國有經濟的資產規模穩步提高，國有資本總量持續增長。國有資產總額已經由2008年的416219.2億元增加至2019年的2338667.2億元，年均增長17%；國有資本總量由2008年134365.5億元增加至2019年的658777.7億元，年均增長15.9%；2019年，國有企業戶均資產為10.8億元，是2008年的2.8倍。但是，國有企業盈利能力尚存不足?？傮w而言，國有經濟調整較好地實現了“做大”目標，但還沒有很好地實現“做優”目標。因此，“十四五”時期，國有經濟首要目標是做強做優做大國有資本，不斷增強國有經濟的創新力、競爭力、控制力、影響力、抗風險能力。

第二，調整方向。

從產業結構來看，國有經濟應向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業集中，向提供公共服務、應急能力建設和公益性等關系國計民生的重要行業集中，向前瞻性戰略性新興產業集中等。國有企業要通過構建重大自主創新的生態系統，發揮技術創新引導作用，實現對關鍵技術和先導技術突破，進而充分發揮國有經濟在推動制造業高質量發展和產業轉型升級方面的引領作用。

從區域結構來看，國有經濟要更好服務于“一帶一路”建設與區域經濟發展戰略。“十四五”時期，國有經濟區域結構布局需要更好服務于國家戰略與民生目標，在“一帶一路”建設和區域協調發展戰略落地實施中發揮積極作用。一是國有經濟要服務于“一帶一路”倡議。“一帶一路”倡議對國有經濟海外布局提出了更高要求，國有企業“走出去”應向“一帶一路”沿線國家和地區重點布局，開展技術、資源和產能合作等。二是國有經濟要服務于區域經濟發展戰略。國有經濟要發揮科技創新的引領作用，推動京津冀、長三角和粵港澳大灣區產業升級、打造全國高質量發展的動力源。加快綠色發展、培育一批先進的制造業集群，推進長江經濟帶和黃河流域生態保護及高質量發展。加大西部開放力度，推進西部大開發形成新格局；加強傳統制造業技術改造，推動東北地區全面振興；提升自主創新水平，加快“中部制造”向“中部智造”轉變，推動中部地區崛起；積極發展海洋經濟，支持東部率先發展。三是推進央地合作。中央企業作為國家經濟的中堅力量，在資金、技術、管理、人才、經營理念及信用等方面具有很強的比較優勢。央地合作，通過資金對接、產業對接、技術對接、智力對接，雙方可以揚優勢、補短板、強弱項，從而帶動一個地區的經濟發展和產業繁榮。“十四五”時期，國有經濟央地合作要提升對接項目的精準性，采用合適的央地合作模式，進一步提高央地合作的效率和效果。同時各地也需要加大協同發展力度。例如，上海、江蘇、浙江、安徽建立了一體化聯合工作機制，共同打造重大問題協調與重大項目對接等平臺，探索國有經濟跨區域合作。

從產業鏈結構來看，國有經濟需要加快向產業鏈中高端躍進。“十四五”時期，國有經濟要加快實現關鍵技術與核心技術突破，實現技術自主、自立，并以技術進步推動產品升級換代，夯實產業發展基礎，推動向全球產業鏈中高端的躍升。一是引導國有資本加快從部分低端傳統產業領域退出，轉而投向先進技術領域，以整體提升國有企業的產業鏈技術水平，增強國有企業對產業鏈發展的影響力與控制力，更好筑牢國有企業邁向全球產業鏈中高端的產業基礎。二是引導國有企業繼續去產能與優化資源配置，做好過剩產能與落后產能的淘汰工作。三是借助技術創新實現產品的升級換代，借助管理創新強化效率優勢，借助商業模式創新創造新體驗、新價值，使那些具備強大競爭優勢卻仍處于傳統產業領域的國有企業能夠在全球產業鏈上占據領先地位。四是鼓勵國有經濟向先進制造業和現代服務業邁進，實現在全球產業鏈中高端的躍升。

從所有制結構來看，應繼續推動混合所有制改革，實現國有產權結構調整和布局結構優化。有必要重塑國有企業的產權模式，繼續深化穩妥推進國有企業混合所有制改革。在電力、石化、通信、煤炭、鋼鐵等國有企業占比較高的行業，鼓勵非公有制經濟投資主體采用多種方式參與國有經濟改制重組，進而優化國有企業的股權結構和資本結構。在人力資本和技術要素貢獻占比較高的信息技術服務業、科學研究和技術服務業的科技型國有企業開展員工持股，支持對企業經營業績和持續發展有直接或較大影響的科研人員、經營管理人員等骨干員工持股。

三條建議助推國有經濟布局優化

第一，完善頂層設計，提高國有經濟布局優化的系統性和協同性。

“十四五”時期，國有經濟布局優化和結構調整一方面需要加強國資國企改革的頂層設計，需要更加注重國資國企內部改革系統性和配套性。結合國有企業的功能定位，推動國有企業分類改革，進而優化國有經濟布局。按照國有企業使命和承擔目標責任性質的不同，國有企業可以分為商業類和公益類兩類，并在此基礎上推進國有企業分類治理和改革。在追求國有經濟的高質量和可持續性發展上體現國有經濟的控制力和影響力，進而實現國有經濟動態優化與平衡。另一方面，國有經濟布局優化和結構調整，需要更加注重與整個經濟體制改革的協同性。需要協同考慮有利于建設市場公平競爭環境，需要協同考慮有利于形成兼有規模經濟和競爭效率的市場結構，需要協同考慮有利于化解產能過剩問題等各方面要求。

第二，發揮國有資本投資運營公司平臺作用，引導國有資本服務國家戰略目標。

黨的十八屆三中全會作出了改革國有資本授權經營體制的戰略部署，首次提出組建若干國有資本投資公司和國有資本運營公司，并明確提出了國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多地向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中的要求。因而服務國有經濟布局結構調整是國有資本投資、運營公司的根本職責使命之一。黨的十九屆四中全會明確提出了有效發揮國有資本投資公司和國有資本運營公司功能作用的要求。國有資本投資公司和國有資本運營公司通過重組整合、改制盤活、混合所有制、基金運作等方式，優化資源配置，不斷提升國有資產流動性，使國有資本進一步向關系國家安全、國民經濟命脈的關鍵領域和重點行業聚集。“十四五”時期要充分發揮國有資本投資公司和國有資本運營公司平臺作用，需要完善考核評價體系，以市場化機制調整國有資本流向，圍繞功能定位和戰略任務進行產業投資、資本運作和股權管理。

第三，完善關鍵核心技術攻關新型舉國體制，提升國有企業創新能力。

現階段我國雖然是制造大國，但應該看到，在于一些關鍵核心技術的供給方面依然有所不足。當前建立健全新型舉國體制，助力關鍵核心技術攻關顯得尤為重要。從短期來看，構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制可以補短板和強弱項，為產業鏈供應鏈穩定運行提供保障；從中長期來看，構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制可以科學統籌、協同攻關，提升國家戰略科技力量，搶占科技創新競爭的制高點。在關鍵核心技術攻關新型舉國體制中，國有企業充分發揮主體作用責無旁貸。

（作者單位：中國社會科學院工業經濟研究所、中國社會科學院大學經濟學院）