摘 要:縣域作為我國整體經濟、社會、文化、生態發展的基本支撐點，振興縣域生態，補齊農村生態治理短板，既是實現鄉村全面振興的必要條件，也是推進實現“雙碳”目標的重要切入點。當前，我國農村環境保護面臨著底子薄、基礎差、欠賬多等一系列問題，主體配合、行業協調、利益連結等多方面的矛盾與沖突也進一步限制著縣域生態環境治理效能提升。對此，基于“雙碳”賦予的新機遇、新內涵，考慮從法治體系建設、多元治理模式創新，鼓勵綠色產業發展等方面構建縣域生態治理的多維機制。
關鍵詞:縣域 生態環境治理 “雙碳” 目標
【中圖分類號】X2 【文獻標識碼】A
生態環境治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。黨的十八大以來，我國大力推動生態文明建設，貫徹綠色發展理念，堅定不移走生態優先、綠色低碳的發展道路，不斷推進經濟社會發展實現綠色轉型。
2020年9月22日，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上提出：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。”在全球氣候變化的大環境下，我國積極擔負大國責任，在樹立起大國風范的同時，也為自身制定了更為艱巨的重大任務。
縣域作為我國政治生活、經濟生活、社會生活、文化生活的基本支撐點，同時也擁有較豐富的生態資源，可謂是生態產品和服務的強大“供應商”，在新的發展目標之下如何更科學有效的推進縣域生態環境治理，完善其體制機制，進而實現縣域生態環境治理現代化，是當前需要研究的重點內容。
“雙碳”目標下縣域生態環境治理的重要性
改革開放后，隨著經濟發展，加上新型城鎮化進程的快速推進，生態環境問題逐漸凸顯。實際上，中國城鄉發展不平衡、不充分現象也同樣體現在了生態上，城鄉間生態環境的失衡問題成為影響城鄉資源合理配置、城鄉環境整治、城鄉生態系統構建的主要因素。[1]以縣域為單位推進生態環境治理，補齊農村生態環境治理短板，是“十四五”時期我國經濟社會發展的一項重要任務。
很多學者從不同角度對縣域生態環境問題提出解析，包括生態治理方式的單一化、法律制度缺位以及配套基礎設施不足等問題，[2][3]也包括政府在治理過程中的唯經濟論導向和短期行為造成的治理缺位現象。[4]
在當前“生態化”“綠色化”的發展大趨勢下，多行業、多領域的互相配合成為區域綜合發展的重要指向標。縣域作為新型城鎮化和鄉村振興的關鍵連結點，在生態環境治理上同樣面臨新的轉型。
縣域生態環境治理是全面實施鄉村振興戰略的先決條件
鄉村振興，生態宜居是關鍵，生態宜業是支撐。從目前看，我國農村環境保護底子薄、基礎差、欠賬多，現階段農村環境治理仍是經濟社會發展的突出“短板”和顯著“弱項”，也是實施鄉村建設行動的重要內容之一。同時，鄉村資源環境的承載能力、基礎條件及產業要素集聚不足等現實狀況，難以承接大規模的產業轉移，也不可能進行大規模的集中開發；且發展現代農業也離不開縣域配套產業鏈的完善，注定了鄉村產業振興必須依托縣域大產業來支撐、來配套、來帶動。中央農村工作會議明確提出，新階段“三農”工作關鍵節點在縣域。為此，“十四五”時期，要以縣域為單位，進一步強化農村生態環境治理，提升農村生態環境、農業生產環境、農村人居環境質量，為全面實施鄉村振興提供強有力保障。
縣域生態環境治理是促進高質量發展的有效疏通點
現階段，新型城鎮化仍處于高速發展階段，尤其是對于一些中小城市而言，城鄉間經濟、社會、文化的交融度越來越高，一系列環境問題隨即出現，植被覆蓋的高低、水的豐富程度、遭受的脅迫強度、承載的污染物壓力等都成為影響群眾生活幸福感和滿意感的重要因子，也直接影響著縣域高質量發展。
習近平總書記指出：“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。”堅決守護山清水秀的生態環境是縣域高質量發展的題中應有之義。要實現縣域高質量發展，就要首先從生態環境入手，營造良好的生活和生產環境，在發展中保護，在保護中發展，使綠水青山產生巨大生態效益、經濟效益、社會效益，進而促進高質量發展。
縣域生態環境治理是推進“雙碳”目標的關鍵發力點
隨著綠色發展理念的不斷深入，縣域在新一輪的發展建設中，逐漸擺脫“大城市夢”影響，根據自身的現實情況與地理環境，探索建設與自然融為一體、低碳和諧發展的新型縣城。充分利用原有地形地貌，不挖山、不填湖，不破壞原有的山水環境，保持山水脈絡和自然風貌。充分利用縣城自然環境，推進生態綠道和綠色游憩空間等建設的有序規劃，實現縣城風貌與周邊農林牧業景觀有機融合。這不僅有利于提升到居民生活環境質量，也有利于進一步規范促進縣域經濟健康、綠色、低碳發展，不僅符合現階段新型城鎮化與鄉村振興協同發展的需求和趨勢，也是“雙碳”目標推行下的縣域發展有效模式。
縣域生態環境治理現狀
現階段，在鄉村振興與新型城鎮化協同發展的雙輪驅動期，縣域生態環境治理既面臨宏觀層面的制度、法律、機制不完善等方面問題，同時還面臨主體配合、行業協調、利益連結等多方面的矛盾，以往縣域扁平化的治理模式亟待轉型。
對綠色發展理念認識太片面
十八大以來，以習近平生態文明思想為指導，我國進入了生態系統和經濟系統相互適應協調的新時期，縣域經濟也隨之向可持續、內生發展的方向轉型，生態環境治理肩負“保護”與“發展”的雙重任務。然而，基層在實踐過程中，往往對綠色發展理念的認識不夠深入，對保護和發展間的關系把握不準確，容易陷入要么治理不到位、要么“一刀切”的兩極化現象；同時，對于農村地區，受經濟、傳統觀念和生活習慣影響，農業農村污染治理任務艱巨，工作基礎薄弱，在農村人居環境整治和農業面源污染防治方面還存在突出短板，農民在廁所改造、農業綠色生產、人居環境改善等方面的參與積極性有限，雖然近年來各地通過黨建引領、村規民約、網格化管理、積分制管理等多種方式加強監督管理，但是從根本上仍舊存在民眾參與度不高等問題。
縣域經濟發展與生態文明建設接軌難度大
習近平總書記說過“綠水青山就是金山銀山”，從根本上指明了生態環境資源內在的經濟利益轉化邏輯，即：保護是為了更好的發展，發展也必須源于保護。但是在實踐中，二者往往難以達到接軌。主要體現在兩方面，一是縣域經濟支撐薄弱，生態經濟內驅動力不足。尤其對于中西部地區縣域而言，經濟發展水平低、基礎設施薄弱、且大量的勞動力資源流失，造成生態環境治理面臨較大的經濟、技術和人才壓力。二是縣域發展定位轉型慢。對于大多數中西部地區而言，縣域經濟主要集中在民營經濟、中小企業，產品也主要表現為傳統產品，對此，在當前轉變方式、調整結構、優化升級的發展要求與產業結構偏重、人才資源缺乏的現實情況下，縣域發展綠色經濟顯得“力不從心”。
部門條塊分割，知行合一阻力大
縣級各個部門是作為條塊系統中的一環，扮演著雙重角色，一方面承擔國家政策和基層需求上傳下達的溝通作用；另一方面是構成縣域政府完整結構的重要板塊，承擔縣域范圍內資源分配、政策執行以及問題解決反饋等工作。不同部門之間的關系雖然同處于一個版塊中，但是由于受到“條條治”的影響，具有相對獨立性，主要負責所在部門專業性的主職工作，部門之間的溝通交流相對較少，甚至還存在一定程度的部門壁壘。[5]尤其在生態環境治理方面，由于資金投入成本大、牽扯領域廣，加上縣級政府管理方式固化、部門間側重點不同，因此多元主體合作治理的生態善治理念并未完全形成，縣域生態環境治理能力受到限制和阻礙。
缺人才、缺經驗，制約治理效能提升
受縣域經濟、基礎設施和信息技術等多因素限制，縣域生態環境治理面臨硬件技術等制約。“不會管、不會治”已經成為生態環境治理面臨的新的急迫問題。地方在治理上，對專業技術人員的高需求與人才不匹配之間形成斷層，缺方案、缺指導、缺技術等問題常常使地方不敢放開手腳。
縣域生態環境法律模糊
近年來，我國不斷加強生態環境保護相關法律保障制度，從地方到企業到民眾對于環境保護的法律意識有了一定提升。但是從縣域整體來看，生態環境保護的相關法律制度仍不健全。如在生態補償制度方面，雖然在現有法律中部分含有生態補償的規定，但是統領性的法律尚未出現，因此在具體操作中，由于部門間難以協調配合，產生利益沖突，影響了法規的實效。此外，法律內容也不全面，對于生態補償的內容、程序、標準以及權利義務等方面并未作出詳細規定，缺乏下位法的具體實施指導，難以落實。[6]
縣域生態環境治理機制的多維度構建與完善
縣域生態環境治理包含踐行“綠水青山就是金山銀山”、推進縣域經濟高質量發展、實現“雙碳”目標的基本環節。現階段，需要統籌考慮、精準定位、動態實施，打破傳統縣域生態環境扁平化治理“盲區”，構建多維立體的現代化治理格局。
增強縣域生態環境治理普法宣傳
要進一步完善縣域生態環境法律補位，強化法治審核，保障生態環境整治制度供給，針對全縣年度生態環境整治工作，特別是文明城市創建、城鄉人居環境整治、城鄉生態環境基礎設施建設、“三五共治”、生態環境突出問題治理、管線專項整治等出現的涉法事項，開展法律咨詢，提出法律意見。要深化法治宣傳，激發生態環境整治共同參與度。可以借助以案釋法等形式開展《環保法》宣傳，注重向重點行業、社會公眾開展普法宣傳；依托地方微信公眾號、微博號等新媒體，推送生態環境保護相關法律及案例，鼓勵廣大民眾、社會團體參與生態環境整治活動，引導人們崇尚節約、低碳生活。
暢通縣域生態環境多元治理途徑
一是要強化縣域各部門協作配合，建立良好的合作機制。可以構建分工型合作模式，針對生態環境治理的具體任務或項目，統籌兼顧各方利益,形成多級治理合力，組織多個部門相互配合，細化分工、落實責任，以生態環境問題解決和生態文明建設為主旨，通過組成生態環境專項整治小組等形式，確保治理質量。[7]也可以構建多部門的協調型合作，在完成一項任務時，由某個部門承擔主體責任，其他部門配合完成。由于只有唯一的主體責任部門，其他相關部門在配合和不配合之間存在一定的彈性空間，部門關系就需要依靠主體責任部門領導甚至上級領導的政治智慧協調處理。二是要積極發揮市場和社會力量，構建以政府為主導、市場為中介、企業和公民為主體的多元主體參與的生態合作治理模式。要撬動金融創新力量，帶動社會資本進入生態環境治理環節，充分發揮綠色金融資源配置作用，利用綠色信貸、綠色債券、環境污染責任保險、綠色發展基金、綠色股票指數和相關產品等金融工具帶動市場生態治理參與度；要加大對縣域龍頭企業、專業合作社、綠色產業融合發展示范園區等主體的金融支撐，推動形成綠色農業產業鏈；還要加強資源要素向農業綠色技術創新領域傾斜，激活農業農村綠色發展內在動力。
構建縣域綠色產業鏈
在綠色發展理念和“雙碳”目標驅動下，我國縣域發展必須探索新的發展思路，一要把縣域作為解決“三農”問題，實施鄉村振興戰略的主要載體，作為對接城市與農村的“中介”渠道和橋梁，要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，賦予縣級更多資源整合使用的自主權，強化縣城綜合服務能力；二要堅持破舊與立新并舉，以縣域為區域單位，強化縣域經濟，做好在大力培育新興產業的同時適時根據實際情況堅決淘汰落后產能的“減法”，著力打造高質量發展的產業體系；三要在生態環境改善治理基礎上，進一步加強經濟發展和生態系統的融合互促、互相支撐，牢固樹立綠色、低碳、循環發展理念，引導縣域經濟將生態環境優勢轉化為產業優勢、經濟優勢、后發優勢，發展綠色產業、生態產業、循環產業。四要根據縣域產業特色，因地制宜打造縣域生態工業鏈、生態農業鏈和生態旅游鏈，通過鄉鎮產業園、龍頭企業、合作社等組織形式，建立起與鄉村產業的緊密聯系和帶動能力，夯實縣域發展的可持續動力和帶動力；五要聚焦農村生態資源的保護和利用，深入推進農村環境整治，增強縣域生態環境治理整體水平，以農村生活污水治理、黑臭水體整治、飲用水水源地保護為重點，加快補齊農村環境基礎設施短板，同時要促進生態公共產品價值的轉化，推動農村生產生活方式綠色轉型和鄉村生態振興。
完善縣域生態環境考核監督機制
監督考核是生態環境治理體系的重點之一，也是縣域治理能力的重要體現。一是要完善考核機制。因地制宜，針對縣域生態環境質量進行量化考核，建立可靠嚴謹的考核工作機制和技術支持體系，服務于考核培訓、數據填報、數據審核、綜合評價、質量控制與現場核查。圍繞“雙碳”目標，縣域政府需制定當地“雙碳”目標下路線方針，建立縣域內碳排放管理制度，通過及時、公開、準確發布行業排放信息，提高環境公開監督效率。二是要根據縣域發展特色制定碳排放權交易制度，通過縣域制定碳排放標準，強化監測監控，推進環境監測和污染調查。
【本文作者 張琦，北京師范大學中國鄉村振興與發展研究中心教授；馮丹萌，農業農村部農村經濟研究中心副研究員】
注釋
[1]張遠航：《實踐困境與應然向度:縣域生態環境治理機制研究》，《河北農業大學學報（社會科學版）》，2019年第3期，第6頁。
[2]王芳、黃軍：《小城鎮生態環境治理的困境及其現代化轉型》，《南京工業大學學報（社會科學版）》，2018年第3期，第10—21頁。
[3]陶紅茹、蔡志軍：《小城鎮生態治理困境及其現代化轉型——以長江經濟帶為例》，《湖北社會科學》，2018第10期，第8頁。
[4]高啟達、畢于建：《城鎮化進程中生態治理困境之破解》，《人民論壇》，2014年第5期，第37—39頁。
[5]周立、羅建章：《“上下來去”：縣域生態治理政策的議程設置——基于山西大寧購買式造林的多源流分析》，《中國行政管理》，2021年第11期，第58—66頁。
[6]方世南：《生態合作治理制度建設:價值，困境與對策》，《南京林業大學學報（人文社會科學版）》，2014年第4期，第6頁。
[7]俞海波：《生態補償法律制度的現狀與完善策略》，《人民論壇》，2010年第2期，第60—61頁。
責編：李 懿／美編：王嘉騏
Constructing a Multi-Dimensional Mechanism for County-Level
Ecological Governance under the “Dual Carbon” Goals
Zhang Qi & Feng Danmeng
Abstract: The counties play a fundamentally supporting role in China’s overall economic, social, cultural, and ecological development. Therefore, to improve county-level ecological and environmental governance is not only necessary for all-round rural vitalization but also critical for advancing towards the “dual carbon” goals (carbon peaking and carbon neutrality). The current issues facing the rural environmental protection include weak foundation, poor basis, and heavy debt. Worse still, the contradictions and conflicts in individual cooperation, industrial coordination, interest linkage, and other aspects further limit the efficiency of county-level eco-environmental governance. To resolve these issues, this study, building on the new opportunities created by the “dual carbon” goals and their new implications, proposes to construct a multi-dimensional mechanism for county-level ecological governance by constructing the legal system, innovating the multi-stakeholder governance model, and boosting the green industrial development.
Keywords: county-level; eco-environmental governance; “dual carbon” goals
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