構建新型工農城鄉關系，實質上是對傳統資源要素配置方式、結構進行系統性調整。從世界經濟發展的一般規律看，一個經濟體邁入中高收入階段后，全要素生產率會逐漸成為經濟增長的動力源泉。當前，城鄉發展不平衡、工農關系不完善，對我國經濟向更高層次、更高質量、更高水平躍升形成重要挑戰。究其根源，在于城鄉要素存在結構性錯配，帶來全要素生產率損失，進而成為城鄉差距難以根本縮小的關鍵原因之一。《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》強調打造統一的要素和資源市場中第一位要統一的就是健全城鄉統一的土地和勞動力市場。此前，國務院印發《“十四五”推進農業農村現代化規劃》也提出要暢通城鄉要素循環，促進要素更多向鄉村集聚。從要素配置角度來認識和求解城鄉發展平衡性問題，觸及了城鄉關系的根本和底層邏輯，不僅是保供固安全、振興暢循環的本質要義，也必將為暢通城鄉經濟循環、構建新發展格局提供基礎支撐。

把握城鄉要素循環的三個關鍵詞

城鄉要素循環，基本表現是生產要素在城鄉發展空間的雙向自主有序流動和平等交換，并通過要素鏈的循環暢通，促進城鄉產業鏈、供應鏈、價值鏈的重構與升級，實現城鄉產業耦合、供需適配和利益均衡分配，最終形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮格局。

“雙向”，即城鄉要素流動不是單向度的，或者說不存在長期單向流動。當然，對不同區域、不同發展階段，要素雙向流動的內涵會有所差別。長期以來，我國農村要素長期凈流出，即單向由鄉到城，導致城市繁榮而農村發展相對遲緩。近年來，為了支持鄉村振興發展，構建了系統性、針對性和實效性更強的強農惠農政策支持體系，積極引導要素向鄉村流動，過去要素單向流出局面已經有了很大改善，但難言根本扭轉。這表明，推動城鄉要素雙向流動，政策調整優化是不可或缺的，但不是必然的。一般而言，生產要素為實現其最高邊際報酬率而流動。只有城鄉各自不可替代的功能能夠有效實現，鄉村價值能夠充分挖掘，城鄉要素流動和交換才能更加充分。

“自主”，即城鄉要素流動是自由的，不存在市場壟斷阻礙和不合理的行政限制，可以自由進入市場。這要求必須首先具備比較順暢的通道或場域，也就是說要素市場是相對健全的；同時，市場也是有效的，要素的供求行為都是充分競爭的，要素價格主要由市場來決定，可以真實靈活地反映市場供求關系、資源稀缺程度，進而引導城鄉要素配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。

“有序”，即推進城鄉要素自由流動是有時序和一定節奏的，安全可控是基本前提。我國的基本國情農情是“大國小農”，不同地區具備的條件不同，不同要素的屬性和市場化程度也存在差異，特別是農村土地要素，一定程度上還承載著就業和社會保障功能，這就決定了實現要素自由流動必然是“有序”的，而非一蹴而就。另外，有序還體現為不同要素市場化配置改革具有整體性和協同性，從而實現更高的組合配置效率。

暢通城鄉要素循環的三個維度

在我國社會主義市場經濟條件下，暢通城鄉要素循環，必然是政府引導和市場機制有效結合的結果。從充分發揮市場在要素配置中的決定性作用看，暢通城鄉要素循環，可以從三個維度來把握。

首先，城鄉要素能否高效循環，關鍵要看市場體系的健全程度與運行效率。在我國社會主義市場經濟體制確立和發展過程中，市場發育存在要素滯后于商品、農村滯后于城市的現象，城鄉統一的要素市場體系還沒有完全建立起來。具體地看，城鄉統一的勞動力市場、土地市場等尚未真正形成，資本要素、技術要素、數據要素等市場發育則更為遲緩，產權保護、市場準入等市場基礎制度也存在短板，市場主體平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護的局面還沒有完全形成。市場體系不健全，整體運行效率不高，影響了要素的流動性和配置效率。

其次，城鄉要素能否高效循環，也要看產業成熟度和回報率。在市場經濟條件下，要素總是向生產率高、回報率高的地區、部門和企業流動。暢通城鄉要素循環，促進要素更多向鄉村集聚，除了政府的合理引導外，很大程度上取決于農業生產率和收益率能不能得到有效提升。目前看，要實現這一目標，至少存在兩個比較突出的制約因素。一方面，農業全產業鏈建設不快。我國農業產業鏈條偏短，多功能性開發不充分，導致農業收益率很難明顯提高。另一方面，城鄉產業轉移不夠順暢。城鄉產業轉移是要素跨區域流動的載體。隨著城市市場擁擠效應和要素成本上漲，部分產業或產業鏈環節向鄉村轉移是可能的，但由于縣域作為城鄉產業協同載體的承載能力不強、農業營商環境不優，導致要素向農村流動集聚受到阻滯。

最后，城鄉要素能否高效循環，還要看消費市場和生產主體能否良性互動。暢通經濟循環的重要目標在于推動供需在更高水平實現動態平衡。目前，城鄉生產與消費對接還不夠暢通，影響到要素跨城鄉、跨業態組合配置。這既表現為農村產品和服務供給與城市居民消費需求匹配性不強。城市居民對安全優質農產品的需求，以及回歸自然、體驗農業、休閑度假的需求日益增長，但綠色優質農產品供給能力不足，品質化、精細化的休閑旅游產品供給也不充分；同時，還表現為城市產品和服務供給與農村居民消費需求匹配性不高。收入水平逐步提高后，農村居民對工業品質量和市場服務有了更高要求，但面向農村市場、適合農村居民消費升級需要的產品和服務開發不足。

促進要素更多向鄉村集聚

暢通城鄉要素循環，難點和關鍵在于促進要素更多向鄉村集聚，增強農業農村發展活力。為此，要加快建立城鄉統一的要素市場，健全要素市場運行機制，分類推進要素市場化配置改革，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，提高要素組合配置效率。

勞動力要素需著力促進城鄉人力資源雙向流動。針對城市下鄉返鄉人才，健全人才入鄉激勵機制和城鄉人才合作交流機制，保障其合法權益，讓下鄉返鄉人才“留得住、有保障、干得好”，真正歸心農村、扎根農村。針對農業轉移人口，完善“人地錢掛鉤”政策，推進城鎮基本公共服務均等化，特別是健全“三權”市場化退出機制和配套政策，讓人口流動與土地權益流轉匹配起來，提高農業轉移人口市民化質量，讓有意愿有能力的轉移人口真正“融入城市、安居城市”。

土地要素需著力優化城鄉土地資源配置。建立城鄉統一的建設用地市場對提高土地資源配置效率至關重要，盡管其復雜性、敏感性強，但必須進一步創新突破。要積極做好存量建設用地盤活文章，完善城鄉建設用地增減掛鉤政策，深化農村宅基地制度改革試點，推動集體經營性建設用地入市，并建立公平合理的增值收益分配制度，把分配做好、激勵搞對。適應鄉村產業振興要求，圍繞解決“用地難”問題，加快探索適合農村新產業新業態特點的供地方式，建立高效的產業用地供給制度，促進休閑農業、鄉村民宿、農產品初加工、農村電商等規范健康發展。

資本要素需著力拓展鄉村建設資金來源渠道。圍繞增強農村金融服務的可得性、便利性和有效性，進一步完善縣域銀行業金融機構服務“三農”的激勵約束機制，充分利用現代技術手段，積極發展農村數字普惠金融，提高金融服務覆蓋寬度和深度。同時，建立完善社會資本投資農業農村指引目錄制度，改善鄉村營商環境，更多利用市場化手段，引導社會資本投向農業農村。這一過程中，注重引導社會資本與村集體、農民建立更加緊密的利益聯結關系，并構建相應的風險防范機制。

縣域經濟連接城市、服務鄉村，是城鄉要素跨域流動、跨界配置的重要載體。縣域經濟的發展壯大，對城鄉資源要素配置、產業協同發展具有重要意義。應將以縣城為載體的新型城鎮化與推進鄉村全面振興有機銜接起來，建立分類推進縣域經濟發展的支持引導機制，賦予縣級更多資源整合使用權，加快縣城公共服務設施、市政公用設施、產業配套設施、環境衛生設施等補短板，增強縣城綜合承載功能和服務能力，推進縣鄉村功能銜接互補和資源統籌配置，輻射帶動農民就近就業增收和鄉村產業發展，引導和服務城市要素入鄉發展、城市人口入鄉消費。