【摘要】第四次工業革命推動能源消費從化石能源向清潔能源轉型，引發新能源技術知識體系及能源治理規范的變化。在世界政治博弈中，技術標準與知識產權和技術壁壘緊密關聯在一起，成為國家參與全球競爭、控制產業鏈、占據優勢地位的柔性工具。中國清潔能源產業開發利用規模居世界第一，但在國際標準制定方面的話語權和影響力相對滯后。在國際標準化治理中，ISO和IEC作為全球性國際組織是國際標準的主要制定者，國際清潔能源組織則是國際標準的推動者。積極參與國際標準化治理是提升中國清潔能源治理話語權和主導權的必由之路。中國應加強與全球性和區域性標準組織之間的互動合作，鼓勵一流能源企業將技術創新與標準創制融合發展，推動中國標準對接“一帶一路”沿線國家。
【關鍵詞】能源轉型 能源治理 技術標準 國際標準化 話語權
【中圖分類號】F416.2 【文獻標識碼】A
作為應對氣候變化和能源危機的必由之路，當前全球能源消費結構正處于由傳統化石能源向清潔能源轉型的關鍵時期。一方面，清潔能源發電大規模開發利用已是大勢所趨。根據《BP世界能源統計2021》披露數據顯示，2020年全球一次能源消費中清潔能源的比重為16.9%。另一方面，全球氣候治理推動全球能源消費向清潔能源轉型。目前，全球已有逾120個國家和地區作出“碳中和”承諾。2021年4月習近平主席在領導人氣候峰會上指出，中國將力爭2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和，向全世界莊嚴宣告中國將為全球清潔能源治理、氣候變化作出更大貢獻。國際組織在全球清潔能源治理中扮演了關鍵的角色，是中國建構清潔能源國際話語權的重要場域。當前，中國在清潔能源領域的技術創新飛速發展，但在全球清潔能源標準化治理中的制度性話語權仍相對滯后。2021年10月，中共中央、國務院印發了《國家標準化發展綱要》，要求各部門、各行業建立健全碳達峰、碳中和標準，積極參與國際標準化治理，推動關鍵技術領域的中國技術標準成為國際標準。在技術創新推動全球向清潔能源轉型的大背景下，厘清清潔能源領域國際組織發展現狀及國際標準制定的演變邏輯，有助于提升中國在全球清潔能源治理中的話語權和主導權。
技術變革推動全球清潔能源轉型
能源是人類社會生存和發展的物質基礎，而重大技術變革是推動能源轉型的核心推動力。基于技術變革的不同路徑，哈佛大學教授邁克爾·圖什曼（Michael L. Tushman）將技術變革區分為“能力增強型”和“能力摧毀型”兩類。“能力增強型”是緩慢的、漸進式的技術變遷，表現為對原有技術和用途的擴展，以美國頁巖油氣開發為代表的非常規能源和以清潔燃煤發電技術等為代表的應用型技術屬于“能力增強型”的技術創新。“能力摧毀型”是突破性的、革命性的技術變革，又被稱為“顛覆性技術”，即打破原有的技術軌道，使原有的技術生命周期斷裂，并創建新的技術軌道。在新能源領域，以風能和太陽能等可再生能源和以新材料技術、儲能技術為代表的應用型技術的發展則屬于“能力摧毀型”的顛覆性技術創新。
從能源利用的演進歷史看，人類經歷了三次能源轉型。第一次是19世紀末蒸汽機技術應用推動“薪柴時代”向“煤炭時代”轉型，第二次是20世紀中葉內燃機技術應用推動“煤炭時代”向“石油時代”轉型，第三次是當前第四次工業革命技術應用推動“石油時代”到“清潔能源時代”轉型，即太陽能、風能、生物質能、氫能及可控核聚變等技術與數字化深度融合，帶來清潔能源領域的重大變革。一般而言，能源轉型會引發能源結構和能源系統兩個層面的重大變化。能源結構層面的變化表現為能源消費結構的變化，即新型能源開始逐步取代原有能源的主導性地位；能源系統層面的變化表現為能源生產、儲運、消費相關的物理設施、技術、知識體系以及與能源治理的政策、制度與規則的變化。當前，第三次能源轉型正處于縱深演進之中，“清潔能源時代”的到來決定了清潔能源將逐步取代化石能源在能源消費結構中的主導地位，進而引發新能源技術、知識體系的變遷以及能源治理制度與規范的變化。
應對氣候變化挑戰的壓力正在加速推動全球向清潔能源轉型的進程。《巴黎協定》是《聯合國氣候變化框架公約》197個締約國達成的一項具有法律約束力的國際協定，核心目標是鼓勵使用低碳能源來減少溫室氣體排放，旨在到本世紀末將全球氣溫升幅限制在2℃以內，同時尋求將氣溫升幅進一步限制在1.5℃以內。為了使全球平均氣溫保持在比工業化前水平升高不超過1.5℃的水平，全球必須于2050年實現“碳中和”。所謂“碳中和”，是指在一定時間內直接或間接產生的二氧化碳和溫室氣體排放總量，通過植樹造林、節能減排等形式，以抵消自身產生的二氧化碳或溫室氣體排放量，實現正負抵消，達到相對“凈零排放”。目前，已有120多個國家承諾“碳中和”，中國、美國、歐盟及日本等世界主要經濟體均已作出“凈零排放”政策宣示。據國際能源署（IEA）在2021年9月發布的數據，由于能源部門占當今溫室氣體排放的約四分之三，全球約三分之二的電力仍來自于燃燒化石燃料，因此要在2050年之前達到這些氣候目標，至少需要將80%的電力轉向低碳能源。
當前，全球正處于從高碳向低碳及零碳轉型的關鍵歷史時期，世界大國圍繞“碳中和”將開啟一輪新技術和新產業的競賽。一方面，由傳統化石能源轉向清潔能源，意味著依靠化石能源開采為基礎的能源行業將轉變為一個主要由技術創新驅動的部門。新材料和新技術工藝的突破，可以減少對特定能源資源的依賴。另一方面，各國政府競相出臺鼓勵新能源產業發展的政策，大力推動清潔能源技術創新，在提升自身能源安全的同時，加大對清潔能源治理領域話語權和主導權的爭奪。“碳中和”在推動綠色經濟復蘇的同時，將促進包括能源、制造、科技、消費等眾多行業的價值鏈重構。如何在能源技術創新的基礎上，提升中國技術國際影響力，事關中國能源企業能否實現從“裝備制造走出去”到“技術標準走出去”的提質升級，也是我國從清潔能源大國邁向清潔能源強國的必由之路。
國際標準與全球清潔能源技術話語權
標準即規范，是現代社會人類開展經濟活動和社會活動的準則和依據。對生產性活動而言，技術標準是為遏制低質量、不規范生產而制定的最低規范。在全球化時代，技術標準與知識產權和技術壁壘緊密相關，是跨國公司參與全球競爭、控制產業鏈、獲取高額利潤的重要手段。在世界政治博弈中，技術標準已經成為國家參與全球競爭的核心要素之一，是國家在國際舞臺上占據控制和主導地位的柔性工具。將標準予以規范化的行動即為“標準化”，“標準化”行動一般由國際標準組織完成。國際標準組織是在國際范圍內制定協商一致的標準的組織。國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）和國際電信聯盟（ITU）是全球最具權威和影響力的三大國際標準組織，這三大組織制定的標準對全球經濟一體化和國際貿易的融通發展具有重要的推動作用。
從價值取向上看，技術標準具有兩重性。一方面，技術標準是世界的“通用語言”，促進了全球經濟分工與產業協作，推動了貿易的全球發展和資本的全球配置；另一方面，技術標準又是發達國家控制全球技術輸出與轉讓的重要手段，也是欠發達國家難以逾越的技術壁壘和產業壁壘。一般而言，一國在清潔能源技術領域國際話語權的大小，主要體現在兩個層面：一是能否將國內清潔能源標準轉化為國際標準，二是能否將自身專利納入國際標準中，以獲得國際承認。美國早在1980年就出臺《美國標準化戰略》以推動將本國專利納入國際標準之中，旨在強化美國的技術優勢和產業鏈控制權。在2001年加入WTO后，中國對標準化工作的重視程度日益提高，2010年以來中國積極推動將本國專利納入國際標準，目前已初見成效。
清潔能源領域的國際通行標準一般由ISO和IEC兩個國際標準化組織建立，同時區域性組織、非政府組織也活躍于標準制定過程之中。由于技術標準的參與者眾多、利益取向不同，導致技術標準的形成需要經歷復雜而漫長的博弈過程。以核安全標準ISO 19443的制定過程為例，可以梳理出法國將核能安全標準國際化的實施路徑。2018年5月，國際標準化組織發布的ISO 19443:2018標準，這是法國核工業企業阿海琺集團（AREVA）與法國必維國際檢驗集團（Bureau Veritas）共同推動的結果，該標準的出臺經歷了以下兩個步驟。第一，阿海琺集團和必維集團于2011年共同創建非政府國際標準化組織核能質量標準協會（NQSA），并發布核工業、核設施的行業標準NSQ-100。NSQ-100行業標準主要基于ISO 9001:2008標準，補充融入了國際原子能機構（IAEA）GS-R-3（2006）以及美國機械工程師協會ASME NQA-1（2008）的核行業相關特定要求。第二，2018年，NQSQ組織推動ISO第85技術委員會在NSQ-100的基礎上，基于ISO 9001:2015補充融入了IAEA GSR Part 2 ( 2016)以及ASME NQA-1( 2015)的核行業相關特定要求，最終形成了ISO 19443:2018。由此可見，在能源領域形成國際標準的過程依次是：（1）企業提案；（2）通過非政府組織設立行業標準；（3）ISO/IEC等國際標準化機構吸收清潔能源國際組織意見；（4）最終核準發布國際標準。（如圖1所示）
西方發達國家在國際標準制定中擁有主導權和話語權，而發展中國家大多處于被動的地位。例如，在ISO的165個成員國中，少數發達國家主導制定的標準數占了標準總量的95%，其余國家主導的標準數僅占總量的5%。究其原因，主要有三：一是發達國家的產品和技術具有事實上的壟斷地位，推廣其標準符合市場的需求。歐美與日本等發達國家的企業是國際市場的開拓者，其產品與技術行銷全球的同時，國內標準也輸出至發展中國家市場。二是發達國家企業謀求技術壟斷意愿強烈，以保障自身的競爭優勢。在新興產業中，優勢企業將不遺余力地使自身技術成為標準，從而限制后來競爭者的市場空間。三是發達國家是國際標準組織的主要經費提供者，在秘書處和專業委員會擔任領導職務的人數多，通過非政府組織和游說網絡影響著國際標準的制定過程。相反，高昂的成本、有限的創新能力、不充分的代表性制約了絕大多數發展中國家參與國際標準的制定。
當前，加快推動中國清潔能源標準的國際化進程恰逢其時。從外部環境看，第四次工業革命預示著國際標準格局的新一輪洗牌。隨著清潔能源產業向數字化、網絡化的快速發展，新型專利技術不斷推陳出新，國際清潔能源產業的新標準也會層出不窮。推動中國清潔能源標準上升為國際標準，既能激勵中國能源科技自主創新步伐，打破西方標準的市場壟斷地位，又能推動中國能源企業“一帶一路”產能合作進程，提升中國在國際產業鏈分工中的主導權。從內部因素看，隨著中國清潔能源技術實力進入世界前列，如何將技術等“物質性權力”轉化為“規范性權力”國際影響力，事關中國企業“走出去”的成效。為此，需高度重視標準化國際組織與清潔能源國際組織的作用。
國際組織成為清潔能源標準博弈舞臺
國際組織作為能源治理和多邊合作的重要平臺，對于清潔能源領域國際標準的制定至關重要。清潔能源領域的標準呈現出多元化與碎片化的特征。根據覆蓋范圍的不同，可將清潔能源標準分為全球標準、區域標準、國家標準與行業標準。全球性的標準一般由ISO、IEC及行業性協會制定，而區域性的標準主要由地區性的國際組織制定。
首先，ISO和IEC作為全球性國際組織是國際標準的主要制定者。ISO是獨立的非政府組織，其成員涵蓋165個國家的國內標準化機構，宗旨是設立基于共識、與市場密切相關的全球標準，以推動技術創新。與ISO類似，IEC也是獨立的非政府國際組織，其宗旨是建立統一的國際標準以保證電力設備優質和電力交易通暢。目前，有86個國家的國內標準化機構是IEC的正式會員，另有87個機構是IEC的非正式會員。正式會員有權利派遣專家參加委員會會議和擔任IEC的管理職位，而非正式會員只能參加部分會議，不能參加組織管理事務。IEC的主要職責在于出臺關于電力設備、系統、安裝、服務的標準，供國家與企業使用。目前，可再生能源領域超過半數的標準由IEC制定。在制定標準內容上，IEC主要建立與電力設備相關的標準，而ISO發布的標準范圍更廣，涉及核能、合格性評估等多個方面。
其次，區域性國際組織是國際標準的倡議者和推廣者。標準一體化是區域一體化的重要環節。區域性組織要么向區域內國家引進ISO與IEC標準，要么在此基礎上制定符合本地區發展實際的標準，以保護區域內國家與企業利益。由于國際通行標準是產業的最低標準，歐盟等一體化水平較高的區域一體化組織往往建立更高標準，并強制區域內成員國實施；而非洲等發展程度較低的區域一體化組織往往直接引進國際標準。雖然區域性標準客觀上有利于標準的擴散，但是區域標準林立引發保護主義與南北發展鴻溝。
再次，非政府組織本身也參與清潔能源國際標準的制定和推廣。行業協會等基于自身的專業屬性，常常獨立制定標準并參與質量評估。值得注意的是，非政府組織在標準事務上往往受到外部利益相關方的影響。例如，美國最大的標準化非政府組織美國材料與試驗協會（ASTM）曾多次在加拿大、非洲、拉丁美洲和亞太地區國家舉辦會議，與美國國家標準協會（ANSI）一道推廣ASTM標準。總而言之，與ISO和IEC等國際標準化組織不同，區域性國際組織與非政府組織往往基于自身的利益考量選擇性推廣國際標準。
最后，國際清潔能源組織同樣是國際標準的推動者。國際能源署（IEA）、國際可再生能源署（IRENA）與IEC/ISO合作緊密，意在通過標準一體化推動全球清潔能源產業的發育和清潔能源市場的發展。2016年國際能源署與IEC/ISO通力合作，在經合組織（OECD）國家內部設立清潔能源標準。國際可再生能源署（IRENA）的成立目的在于推動可再生能源技術創新，從而擴大可再生能源市場的規模。促進全球清潔能源的標準化和規范化發展，能夠提升客戶、投資方、金融機構的預期，從而最大程度推廣可再生能源。在核能利用方面，IAEA與標準化組織合作，推廣核安全標準。IAEA文件的報告是ISO和工業標準的重要參考。IEC第45技術委員會與IAEA合作，推出核電站的網絡安全標準。由此可見，國際清潔能源組織在標準制定與普及中間接發揮塑造作用。
中國清潔能源標準化話語權的提升路徑
近年來，中國在清潔能源領域技術標準話語權穩步提升。中國于1957年和1978年先后加入IEC與ISO，并于2008年和2011年先后成為ISO與IEC的常任理事國。據ISO披露的數據，從1947年ISO成立至2000年，中國制定的國際標準數量為13項；而2001年至2015年，中國制定的國際標準數量實現跨越式增長，達到182項。隨著2013年“一帶一路”倡議的提出，中國能源企業“走出去”步伐加快，提升中國技術話語權，打造高層次競爭優勢勢在必行。自2015年開始，在三大標準化組織中都有中國人擔任領導職務，這是歷史性的突破。自2016年起，中國就與IEC緊密合作，積極推動清潔能源并網標準的制定和實施。2020年，中國華能集團董事長舒印彪正式就任IEC主席，這是IEC成立112年來首次由中國專家擔任最高領導職務。在IEC的技術委員會和分委員會中，來自中國政府、企業和科研機構的注冊專家達2000余人，中國在可再生能源和電工領域的影響力和話語權不斷提升。然而，與美國、歐洲和日本等發達國家和地區相比，中國在國際標準制定中的影響力還有較大差距。中國是ISO的六大常任理事國之一，但中國制定的標準數量占ISO標準總數不足1%。ISO的首任中國籍主席張曉剛指出，中國國際標準化參與度不夠、整體水平不高、國際標準化治理的話語權不足。提升中國在清潔能源領域的標準話語權，應著重從以下三個方面發力：
第一，積極參與國際標準化治理，加強與全球性和區域性標準組織之間的互動合作。中國是ISO和IEC常任理事國，截至2020年底，中國已承擔ISO、IEC技術機構主席副主席75個、秘書處75個。基于常任理事國的責任和義務，中國應深入參與《ISO戰略2030》的制定和ISO規則及程序的調整，深度參與IEC治理體系變革和IEC新戰略規劃制定。在全球層面之外，中國還應拓展國際標準化交流合作范圍，加強與區域性標準化組織之間的聯絡溝通。為此，中國應積極參加太平洋地區標準會議（PASC）、亞太經濟合作組織標準與合格評定分委會（SCSC）、泛美標準委員會（COPANT）等區域標準化活動，深化與歐洲、海灣阿拉伯國家等區域標準組織合作。
第二，大力鼓勵一流企業將技術創新與標準創制融合發展，爭奪清潔能源國際標準化制高點。中國清潔能源產業開發利用規模居世界第一，是全球最大的清潔能源市場與設備制造國。以光伏行業為例，中國生產的光伏電池和組件占全球市場的70%以上，產品出口近200個國家或地區。中國每年新增光伏裝機容量超過40GW，累計裝機容量超過200GW，均為全球第一。雖然中國是全球光伏生產和應用大國，但標準創制卻相對滯后。在中美戰略競爭加劇的大背景下，中國當前亟需創制高質量光伏領域標準以在全球光伏行業夯實優勢地位。在清潔能源領域，面對西方跨國公司“技術專利化、專利標準化、標準全球化”的競爭趨勢，中國光伏和其他新能源企業應將技術創新與標準創制結合起來，利用原始創新、集成創新和引進消化吸收再創新中形成的自主技術創新技術，加大對國際標準的研究、培育和創制，從而在全球新能源產業鏈中占據主導地位。
第三，加強中國標準的外文翻譯，推動中國標準對接“一帶一路”沿線國家。由于歷史原因，英語、法語在“一帶一路”國家廣泛引用，有的甚至是官方語言之一。沿線國家大型項目的技術人員普遍接受西方教育，傾向于采納歐美標準。由于中國國內標準還不夠完善，企業標準化水平、質量技術與國際先進水平存在差距。在中國標準“走出去”過程中，標準外文版翻譯的步伐也遠遠趕不上中國企業的標準化需要。日本、德國、韓國的標準英文版率均達到40%以上，中國尚不足5%。因此，在“一帶一路”建設推進中，應注重提升中國標準在“一帶一路”沿線國家的適應性和普及度。通過深化中英、中法、中德、中俄等標準化合作機制，大力推動相關專業領域標準化雙多邊合作，促進中外標準戰略對接。
從能源演進的歷史看，重大技術變革是驅動能源利用形式迭代升級的核心推動力。當前，第四次工業革命推動能源消費從“石油時代”向“清潔能源時代”縱深轉型，清潔能源將逐步取代化石能源在能源消費中的主導地位，引發新能源技術知識體系及能源治理規范的變化。在全球化時代，技術標準與知識產權和技術壁壘緊密相關，成為國家參與全球競爭、控制產業鏈、占據優勢地位的核心要素之一。國際組織作為能源治理和多邊合作的重要平臺，對于清潔能源領域國際標準的制定至關重要。在國際標準化領域，ISO和IEC作為全球性國際組織是國際標準的主要制定者，區域性國際組織是國際標準的倡議者和推廣者，而能源行業性組織和國際清潔能源組織則是國際標準的推動者。中國清潔能源產業開發利用規模居世界第一，但在國際標準制定方面的話語權和影響力仍遠遜于西方發達國家。提升中國在清潔能源領域的話語權，一方面應積極參與國際標準化治理，加強與全球性和區域性標準組織之間的互動合作，另一方面還應鼓勵一流能源企業將技術創新與標準創制融合發展，積極推動中國標準對接“一帶一路”沿線國家。
（作者為中國人民大學國際關系學院教授、博導，國際組織學院副院長）
【參考文獻】
①崔守軍、蔡宇、姜墨騫：《重大技術變革與能源地緣政治轉型》，《自然資源學報》，2020年第11期。
②崔遠超、楊宏：《國際標準中的專利問題分析》，《中國標準化》，2021年第5期。
③潘暑風、蘇寬：《ISO 19443：2018標準的理解與探討》，《標準研究》，2021年第1期。
責編/周小梨 美編/李祥峰
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