摘 要:縣域不僅是統籌地方經濟社會發展、統籌城鄉發展和區域發展的基本單元，也是消除城鄉差別、實現城鄉居民共同富裕的重點和難點地區。當前，我國發展不平衡不充分問題仍然突出，農業和農村發展滯后，城鄉居民收入分配差距依然較大，要素市場化配置改革是構建和完善城鄉一體、區域協調發展體制機制的必由之路，是充分挖掘、利用和發揮全域要素資源在物質生產中的積極作用，實現縣域高質量發展并在發展基礎上實現共同富裕的基礎性工程。這項改革任務復雜、艱巨，難以一步到位，將是一個不斷探索和深化的過程，各縣必須立足本地實際探索改革的有效路徑和策略。

關鍵詞:縣域共同富裕 城鄉融合 要素市場化配置

【中圖分類號】F32 【文獻標識碼】A

縣域城鄉協調發展和共同富裕是全國經濟發展和共同富裕的基礎

2021年8月17日，習近平總書記在主持召開中央財經委員會第十次會議時強調，“共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征”。“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”也是2035年基本實現社會主義現代化的重要目標。實現共同富裕不僅是經濟問題，也是關系黨的執政基礎的重大政治問題，以及能否實現現代化建設目標的戰略性和實踐性的重大問題。

在中國共產黨的領導下，經過百年奮斗，中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍。改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，我國城鄉經濟社會快速發展，城鄉人民共同富裕的水平不斷提高。不過，迄今為止，我國發展不平衡不充分問題仍然突出，農業和農村發展滯后，城鄉居民收入分配差距依然較大。根據2021年國家統計年鑒，城鄉基尼系數為0.468，主要體現在城鄉收入的差距上。城鎮居民平均年收入43834元，農村居民平均年收入17131元，城鄉居民收入差距比例為2.558：1[1]。全體人民共同富裕的重點難點在于實現城鄉融合、協調發展和城鄉居民的共同富裕。

在推進城鄉融合、實現共同富裕的過程中，縣域具有特殊的地位。自古從來，“郡縣治，天下安”。當前我國的縣依然是組織功能比較完善的一級地方政府，農村和城鄉結合部是縣域的主體。數據顯示，2021年底我國1472個縣和394個縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%，全國一半左右人口居住在縣域，5億農村人口中的大部分居住在縣域內的鄉村地區[2]。縣域不僅是統籌地方經濟社會發展、統籌城鄉發展和區域發展的基本單元，也是消除城鄉差別、實現城鄉居民共同富裕的重點和難點地區。縣域城鄉協調發展和共同富裕不僅是區域城鄉發展和共同富裕的客觀要求，也是全國經濟發展和共同富裕的基礎。正因如此，習近平總書記強調：“要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌，把城鄉關系擺布好處理好，一體設計、一并推進。要強化基礎設施和公共事業縣鄉村統籌，加快形成縣鄉村功能銜接互補的建管格局，推動公共資源在縣域內實現優化配置。要賦予縣級更多資源整合使用的自主權，強化縣城綜合服務能力，把鄉鎮建設成為服務農民的區域中心。”[3]

要素市場化配置是縣域共同富裕的基礎性工程

城鄉發展失衡及居民收入的差距雖然與城鄉工商業與農業不同的產業結構、經營方式的比較效益差別相關，但是，實踐表明，我國長期形成且迄今沒有完全消除的城鄉二元化的體制和政策也是制約并造成城鄉發展失衡的制度性障礙。盡管改革開放以來黨和政府不斷深化改革，打破城鄉二元結構，加大農村公共服務的投入，不斷推進城鄉土地、勞動力和資金等資源要素的城鄉流動，但是總體來看，重城輕鄉的財政投入結構仍沒有根本性改變，農村公共服務及經濟社會發展明顯滯后于城市。一些制約城鄉經濟社會協調發展的深層次體制機制性障礙嚴重阻礙城鄉人口、資源自由流動和社會融合，農村各種資源依然單向城市聚集，農村經濟社會發展的活力不足，這一切嚴重制約縣域城鄉經濟發展和城鄉居民的共同富裕。

共同富裕不是“平均主義”或“均貧富”，更不是“劫富濟貧”，而是以高質量高效益的經濟發展創造更多可以共享的社會財富和成果基礎上的“共同富裕”。沒有城鄉社會物質和精神財富的不斷發展，就無法實現城鄉居民的共同富裕。生產要素是人類社會物質生產所必備的基本因素或條件，生產要素的優化組合、高效利用是高效率高質量物質文化生產的前提和基礎。然而長期以來我國城鄉二元化體制和政策造成要素配置城鄉分割、價格扭曲、流通不暢、供需錯位、效率不高。縣域作為城鄉結合地，城鄉二元化體制和政策影響與城鄉失衡的矛盾更加集中和突出。

進入新世紀以來，中央將破除城鄉二元化體制、大力推進鄉村振興、促進城鄉一體化和城鄉融合作為改革和城鄉發展的重點。2002年黨的十六大明確提出統籌城鄉、改革城鄉二元結構的要求，強調深化改革，創造各類市場主體平等使用生產要素的環境；2013年黨的十八屆三中全會進一步要求“健全城鄉發展一體化體制機制”“賦予農民更多財產權利”“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”，改革和完善教育、醫療、社保以及戶籍制度等，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。

這些政策舉措取得了一定效果，但是迄今縣域農村土地、勞動力、資本等的市場流動仍有諸多障礙和限制，特別是經營性建設用地仍難以自由流轉、平等入市；宅基地的流轉限于本村范圍，城市市民不得購買；集體股份實行集體內部靜態管理、封閉運行；進城農民仍難以享有平等的公共服務，市民下鄉和資本下鄉仍存在諸多阻力。由此造成城鄉土地低效甚至無效利用，農村大量的土地資源閑置、浪費，城鄉之間土地、勞動力、資本等要素難以充分流動、合理配置，也難以充分實現與有效保障農民和集體的財產性權利，使其共同分享改革開放和現代化發展的成果。正因如此，如何進一步深化綜合改革，破除城鄉二元化的體制和不合理的政策，讓城鄉土地、勞動力和資本等生產要素有序流動、合理配置也成為縣域城鄉協調發展、共同富裕必須切實解決的制度性和基礎性的問題。

為了促進城鄉要素市場化配置，2020年，中共中央、國務院先后頒發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（2020年3月30日）和《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》（2020年5月11日），大力推進土地、勞動力、資本、技術以及數據等要素市場化配置改革，強調“以完善產權制度和要素市場化配置為重點，全面深化經濟體制改革”“構建更加系統完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制”“促進更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展”。2021年12月21日，國務院下發了《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，對要素市場化配置改革及試點工作進行具體部署。

要素市場化配置改革不僅是打破城鄉二元化結構，進一步激發全社會創造力和市場活力，引導各類要素協同向先進生產力集聚，推動經濟高質量發展，構建更高水平的社會主義市場經濟體制的基礎性、全局性和戰略性的重大改革，也是構建和完善城鄉一體、區域協調發展體制機制的必由之路，是充分挖掘、利用和發揮全域要素資源在物質生產中的積極作用，實現縣域高質量發展并在發展基礎上實現共同富裕的基礎性工程。為此，各縣必須立足本縣實際，堅決破除阻礙城鄉要素自由流動的傳統觀念和體制機制障礙，構建和完善全域城鄉一體化的體制機制，努力探索出城鄉要素雙向流動、高效合理配置的有效實現形式，提高全要素生產率，為全域高質量發展和城鄉共同富裕奠定基礎。

促進要素市場化配置需要破解的重點難點問題

從現有的調查看來，當前促進要素市場化配置，推動縣域共同富裕，必須抓緊在如下幾個方面取得突破：

首先，構建全域“多規合一”的城鄉一體化建設和發展規劃。立足本縣區位條件地域環境、資源稟賦、產業基礎、人口流向及上位規劃的要求，確定全域城鄉一體化的發展戰略，對城鄉建設和發展的空間格局、土地利用、產業發展、人口布局、基礎設施、生態保護、城鎮村居及社會管理等進行科學規劃、“多規合一”，制訂統一的城鄉一體化建設和發展的全域規劃。嚴格規范生態保護、基本農田、建設開發等空間管控邊界，引導土地、勞動力、資本等要素有序流動、合理配置，推進工業向園區集中，土地向適度規模經營集中，人口向城鎮和新型社區集中，充分挖掘、利用和發揮區域資源產業優勢、激發經濟和社會活力，提升全要素效率，實現縣域經濟社會高質量快速發展；推動城鎮基礎設施向農村延伸、實現城鄉交通、供水、電網、通信、燃氣等基礎設施同規同網；大力推進公共服務全域廣覆蓋、均等化，實現城鄉區域基本公共服務更加普惠均等可及，穩步提高保障標準和服務水平；鼓勵和支持農村人口向城鎮和新型社區轉移，根據社會經濟發展、就業和人口流動趨勢，合理規劃布局城鎮鄉村人居體系和基層組織與治理體系，實現城鄉社會組織管理的一體化，提升組織與治理能力。

其次，進一步完善農村產權制度改革，真正構建歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，為土地流轉奠定基礎。要素的市場交易并不是單純的物品市場交換，其實質是資源要素的產權權能的交易或要素產權及其權能的市場化。正因如此，明晰產權是交易的前提和基礎。十八大以來，黨和政府進一步全面深化農村改革，尤其是大力推進農村集體產權制度改革及城鄉要素自由流動和合理配置。2020年我國基本完成農村集體經營性資產折股量化到本集體經濟組織成員的工作。到2020年4月，全國基本完成299.2萬個擁有農村集體經營性、非經營性和資源性資產的單位的清產核資工作。但是，不少縣域的集體產權改革并不平衡，有的縣域的產權改革并沒有完全完成，有的縣域仍存在集體和農民的土地和資產產權主體和邊界不明晰的情況，阻礙了土地和資源的市場化交易。因此，完成農村產權制度改革是保障農民財產權益和農村土地、資產等要素流動的首要工作。

第三，推進集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，有序流動，高效利用 。健康完善的市場經濟不僅要求要素產權明晰、保護嚴格，也要求要素自由流動、市場配置，或者說不僅要“確權”還要能“流動”。這也是黨中央大力推進要素市場化配置改革，加快構建更加系統完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制的內在要求和基礎性、戰略性重大舉措。黨的十八屆三中全會明確強調，“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”,“推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。但是迄今農村集體經營性建設用的交易依然面臨諸多的障礙，難以實現與國有土地同等入市，同權同價。為此必須構建全域統一的建設用地市場和公平合理的集體經營性建設用地增值收益分配制度。此外，積極探索通過建設用地節約集約利用狀況評價等方式，細化完善縣域城鎮低效用地認定標準，鼓勵通過依法協商收回、協議置換、費用獎懲等措施，推動城鎮低效用地騰退出清；推進國有企事業單位存量用地盤活利用，鼓勵市場主體通過建設用地整理等方式促進城鎮低效用地再開發，實現建設用地的市場流動、集約高效利用。

第四，切實消除農民市民化的制度性和政策性的障礙，實現縣域城鄉居民雙向自由流動。黨的十八大以來，我國大力推進農民市民化工作。2022年3月17日，國家發改委印發《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，其中包括：持續深化戶籍制度改革，城區常住人口300萬以下的城市落實全面取消落戶限制政策；推進城鎮基本公共服務均等化，具體包括推進農民工隨遷子女平等接受義務教育、重點推動農民工參保擴面、推進異地就醫跨省直接結算擴面；加強農民工就業服務和技能培訓；等等。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，進一步明確發揮縣城在我國城鎮化及城鄉融合中的關鍵支撐作用。2021年我國縣級單位戶籍人口最多的為248萬，縣城常居人口均不及300萬。為此，全國各縣城都應堅決取消落戶的限制政策，鼓勵和支持農民進城落戶工作生活，并切實消除戶籍、地域、身份、性別等影響就業、創業和置業的制度障礙，賦予并保證進城農民享有與城鎮居民平等的公共服務的權益；勞動力的流動并非單向的市民化，也要進一步改革農村土地和宅基地的相關政策，鼓勵和支持有志愿回鄉生活的城鎮人員順利進入鄉村安家落戶，開發創業，傳播現代技能和文化。城鄉居民自由流動不僅減輕大城市新進人口的壓力，也有助于新的觀念、技術在農村傳播，并提升鄉村治理的能力和水平。

第五，進一步破除城鄉資本雙向流動的觀念上和制度上的障礙，鼓勵和支持城市資本在合規的前提下進入農業和農村，投資農業，建設鄉村。黨的十八大以來，黨和政府加大了農村公共財政的投入，但是僅僅靠政府投入遠遠不夠，特別目前各地財政困難，難以充分滿足人民群眾廣泛的需求，迫切需要調動社會資本的參與。城鎮工商資本進入農業農村，不僅可以為農業農村輸入資金、技術、人才、信息以及先進的管理經驗，還能激活農業農村生產要素，促進農業生產方式發生深刻變革。不僅有利于推進農業適度規模經營，而且通過土地流轉的方式，有效集中利用土地資源，將資本、土地、勞動力進行優化配置，實現土地的集中連片化經營和規模化種養，較好地解決當前農業面臨的供求不匹配、勞動力成本過高、農產品質量水平不高等問題，提高勞動生產率、土地產出效率和資源利用率。工商資本下鄉，有利于農村一二三產業融合發展，有助于改變傳統農業生產和經營方式，為鄉村振興提供發展的動力和方式。目前有一股強烈的擔憂和反對城市資本下鄉的思潮，主要認為資本具有逐利性，資本下鄉可能侵犯農民利益，甚至導致農地的非農化，損害農業發展和破壞生態環境。從全國調查來看，這種現象確實存在。但是，嚴格來說，這些現象的發生與農村國土空間規劃、產業發展規劃、用途管制及基本良田保護等相關制度不完善、執行不力有關。因此，在鼓勵和支持資本下鄉的同時必須制訂并嚴格執行鄉村產業發展規劃和基本農田保護，明確資本投資領域并嚴格維護基本良田保護的紅線。由此可以為資本下鄉指明投資的方向并嚴格懲處違規違法的資本逐利、侵犯農民利益、浪費和破壞良田、破壞生態環境等行為。

第六，大力引進新技術進入縣域，提升城鄉生產、經營、組織和管理的技術水平。技術的進步和變革是推動現代經濟社會發展的決定性力量，也極大地提高了人們的生活水平和生活質量。城鎮不僅是工商企業和資本的聚集地，也是現代技術的聚集地。縣域經濟社會發展不僅要大力引進新技術，也必須科學規劃，根據本地產業布局和發展需求積極承接產業轉移，引進高新技術企業和專業人才進入縣域經濟建設，不斷提升縣域生產和經營的技術水平。優化農業品種質量，引進高產優質品種，并推進相關種源等農業關鍵核心技術攻關，選育并提供更多產量更高、品質更優、抗性更好的農產品新品種，提升種源的技術水平和農產品品質和產量。大力推動農業設施化、機械化、綠色化和數字化，提升農業技術裝備水平，為農業的規模化、產業化和技術化生產創造條件；大力鼓勵和支持現代農業企業進入農村開展農業生產和經營，提升和傳播農業生產、管理、經營和技術水平；進一步改革和完善農技推廣體制機制，鼓勵、支持和吸引農業院校科研究人員和師生及農業技術人員進入本地農村進行農業基地開發、農技推廣、技能培訓，提升農業生產、管理和經營的技術水平，加快構建產教訓融合、政企社協同、育選用貫通的技術技能人才培養培訓體系，培育懂技術、會管理的新型技術農民；通過技術改造和引進，提升城鄉技術水平，提升縣域生產經營的競爭力，加快全域經濟的發展，讓城鄉居民共享技術成果。

最后，構建縣域信息化平臺，為全域要素有序流動提供精準支持。數據是現代社會生產、交易和分配及社會管理和服務中的關鍵要素。在縣域要素流動和經濟發展中要建立縣域信息化平臺，尤其是根據縣域發展規劃及全域土地流動構建土地流動數據庫和交易平臺，為縣域發展和土地流轉交易提供支持；另一方面，要建立大數據匹配機制，在區域規劃、產業層面推動數字城鄉落地，建立鄉村與企業供需關系精準匹配的信息平臺，及時發布各個地區精確到村的土地流轉、可開發資源、開發方案、開發條件等“菜單式”信息，基于村情推出產業指南，構建一個龐大的供需關系數據庫，形成一個靈敏的市場和社會關系網絡，從而為城鄉產業發展、資本投入、城鄉管理提供精準的支持。在縣域信息化平臺的基礎上，最終建立全國統一的鄉村產業供需平臺，推動縣域要素的全國市場流動；努力消除城鄉之間、不同人群之間的“數字鴻溝”，加強農民數字素養與技能培訓，確保不同群體更好共享數字紅利；整合完善城鄉信息化組織、管理和服務的機制，以數字技術賦能鄉村公共服務,實現“互聯網+政務服務”全域覆蓋，推進“互聯網+放管服”，全面推行“掌上辦事”“掌上辦公”“一網辦理”集成改革，探索和構建智慧治理新平臺、新機制、新模式，以數字化改革提升信息化治理效能。

結語

總之，理論和實踐都證明，市場配置資源是最有效率的形式。要素市場化配置改革要求著力破除制約城鄉區域要素平等交換、雙向流動的體制機制障礙，暢通城鄉區域經濟循環，構建城鄉一體融合、雙向有序流動、市場優化配置的體制機制，讓城鄉土地、勞動力、技術、資本和信息等生產要素流動起來，從而讓一切生產要素的活力競相迸發，在市場化流動中創造財富，提升全要素生產率，實現城鄉協調高質量發展，為共同富裕奠定堅實的物質基礎。毫無疑問，這項改革任務復雜、艱巨，難以一步到位，將是一個不斷探索和深化的過程。因此，各縣必須立足本地實際，探索改革的有效路徑和策略，不斷拓展和深化改革，進一步完善城鄉一體化、要素市場化和城鄉共同富裕的體制機制。

隨著要素市場化配置改革的深化和構建更高水平社會主義市場經濟體制的需要，未來還需著力構建城鄉平等的產權制度，賦予和保障農民和農民集體更多的土地財產權，實現城鄉資源的平等自由交換。隨著集體土地和勞動力的流動，還應創新集體股份合作的有效實現形式，進一步推進集體股權的流動，探索股權流轉、抵押和跨社參股等農村集體資產股份權能實現新形式，切實保障農民的財產權，讓集體經濟走向市場，獨立自主經營。此外，還需構建適應更加開放流動、城鄉一體的基層組織和治理體系，建設開放包容、城鄉一體化的城鄉社區基層治理體系。

【本文作者為華中師范大學政治與國際關系學院教授】

注釋

[1]中華人民共和國國家統計局：《中國統計年鑒2021》，北京：中國統計出版社，2021年，第5、15頁。

[2]國家發展改革委有關負責人就《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見〉的通知》答記者問，中國政府網，2022年5月7日。

[3]習近平：《堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重 舉全黨全社會之力推動鄉村振興》，《求是》，2022年第7期。

責編：周素麗／美編：王嘉騏

Market-based Allocation of Factors of Production: Foundation of

County-level Common Prosperity

Xiang Jiquan

Abstract: Counties are not only the basic unit for coordinating local economic and social development, urban and rural development, and regional development, but also the key and challenging areas for eliminating the differences between urban and rural areas and for realizing common prosperity of urban and rural residents. At present, unbalanced and insufficient development in China remains a pressing problem. Development of agriculture and the rural areas still lags, and the income gaps between urban and rural residents are still significant. Therefore, the reform of the market-based allocation of factors of production is crucial for building and improving the institutional mechanism for integrated urban-rural development and balanced development among regions. It is also a fundamental task to fully explore and exert the positive role of factors and resources in the whole region’s material production and achieve high-quality development and common prosperity at the county level. This reform is complex, arduous, and challenging to implement in one step. Thus, it will be a continuous and deepening exploration of effective paths and strategies for reform based on their local realities.

Keywords: county-level common prosperity; urban-rural integration; market-based allocation of factors of production

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