“規范和引導資本健康發展”系列專家解讀之九
作者：南開大學競爭法研究中心主任、法學院教授 陳兵
2021年12月召開的中央經濟工作會議明確指出：“要正確認識和把握資本的特性和行為規律。社會主義市場經濟是一個偉大創造，社會主義市場經濟中必然會有各種形態的資本，要發揮資本作為生產要素的積極作用，同時有效控制其消極作用。要為資本設置‘紅綠燈’，依法加強對資本的有效監管，防止資本野蠻生長。”
為資本設置“紅綠燈”對于規范和引導資本健康發展具有重要作用，然而，這并不意味著只要為資本設置了明確的正面清單和負面清單即可達到預期效果。市場經濟特別是資本市場瞬息萬變，加之平臺經濟領域蘊含不斷涌現的新業態、新技術、新模式，資本行為在平臺經濟領域中的變數和實際效果很難準確評估。面對資本行為特別其行為涉及高度動態的平臺競爭時，正面清單和負面清單的設置必須科學合理、全面客觀，必須符合資本運行的規律以及平臺經濟領域具體相關市場的實際情況。為此，需從多方面著手，科學合理、適時適度、依法依規地為資本行為設置“紅綠燈”，讓資本“紅綠燈”在法治框架下有序亮起來。
不斷創新與完善法律制度和治理機制
在法律制度層面，需要進一步建立健全相關法律法規，加快修訂與完善《反壟斷法》以應對動態變化的數字經濟，特別是平臺經濟市場競爭，科學準確識別資本無序擴張導致的非法壟斷、不公正交易等行為。同時，還需要根據具體市場和行業的發展需求，建立健全資本運行規則體系。以平臺經濟領域為例，由于平臺企業資本運作與數據要素密切相關，故在《反壟斷法》《反不正當競爭法》的基礎上，還需要不斷推進完善《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》《互聯網信息服務算法推薦管理規定》等相關法律法規，為平臺經濟領域的資本運作及相關行為設置全面、系統、立體的“紅綠燈”規則，特別要做好多部門、多層次、多領域內的“紅綠燈”銜接與協調制度的設置。
在治理機制層面，需要進一步創新高效能的監管治理理念、模式、規則及方法，提高監管工具的適用性和靈活性。2021年10月，國家市場監督管理總局發布了《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》，提出了分類分級治理機制，優化且豐富了平臺經濟領域的監管治理理念、方法及工具。其中對超大型平臺的認定基準以及相應義務與責任的設定，將平臺主體對資本掌握、動員以及使用能力作為重要的參考指標，體現了平臺經濟治理與資本行為規范之間的密切關聯。由此可見，若在設置資本“紅綠燈”時，依據科學合理界定的平臺類型與客觀適度劃分的平臺等級，來制定相應的正面清單和負面清單，將有助于實現對平臺經濟領域資本行為、競爭行為更加科學合理的監管，增強監管的科學性、針對性及有效性。
基于不同經濟領域中資本的特性和行為規律制定相應的“紅綠燈”規則
資本要素在不同經濟領域中，其特性和行為規律可能會存在一定差異，需充分考慮資本要素在具體相關市場和行業中實際運行的情況，制定彈性和剛性相融合的亮燈規則，必要時還可以引入“黃燈”規則，給予資本行為一定的時效性。
以平臺經濟領域為例，隨著大數據和人工智能算法等數字數據技術的廣泛應用和創新發展，平臺企業聚焦消費者用戶數據，對數據的采集、分析、加工、挖掘能夠使平臺企業萃取可用于提供優質商品或服務、進行交易撮合的極具價值的信息。正所謂平臺經濟“數據為王”，數據已經成為平臺企業展開優勢競爭的關鍵要素。故在平臺經濟領域，數據要素與資本要素之間具有天然的一體性，數據與資本構成了平臺企業激烈爭奪的關鍵要素，數據行為與資本行為交織在一起，成為平臺經濟發展不可或缺的兩大要素。特別是對于頭部平臺企業而言，其控制和處理數據的能力往往能直接決定其獲取資本的能力，同時，伴隨其資本行為的擴張，其獲取數據的能力亦在不斷增強，數據能力與資本能力相互支撐，夯實了平臺企業不斷擴張的生態系統底座。
實踐中，在強大的網絡效應和傳導效應的作用下，頭部平臺企業獲取數據和資本的效率會得到進一步提升，無可避免地會導致海量數據和巨量資本都集中于該企業。由此可見，在認識平臺經濟領域資本運行特征與資本行為規律時，要充分關注資本要素與數據要素之間的密切關聯；只有高度重視與數據相關行為的治理，打通多部門、多層次、多領域數據信息的互聯互通互認，打好“組合拳”，才能為平臺經濟領域資本運行設好“紅綠燈”。
完善合力監管機制，從個案監管走向深層次制度連接與協同
企業在不斷發展壯大的過程中，會向相關或相鄰市場擴張，走跨行業、跨市場、跨區域發展之路，此時企業所實施的各類行為，可能對多個經濟領域下的多市場、多層級以及多群體產生顯性或隱性的影響，加之在這一過程中資本數字化與數字資本化得到融合發展，資本行為與其他的市場競爭行為的邊界愈發模糊，也對政府相關監管部門提出了巨大挑戰。
在制定具體市場或行業的正面清單和負面清單時，要通過建立多部門的會商機制，實現數據信息的互聯互通互認，推動監管規則設定的共商共研，制定符合市場特征、行業特點且可操作的規則；要考慮到我國具有超大市場規模優勢，同時也具有十分復雜的區域市場特征、行業市場特性等現實，提升跨區域、跨部門、跨市場協同監管的行動力；針對資本的逐利性及資本行為的強滲透性，做好事前事中事后全周期、全鏈條的智能監管機制的研發設計及實施，加快以個案監管執法合作為主的協調機制向深層次制度連接方式的轉向；圍繞資本實際運行的全周期、全場景、全價值，打破條塊分割，打通準入、生產、流通、消費等與資本密切相關的各個環節，不斷健全和完善跨部門、跨區域的系統化、立體化監管聯動響應與協作機制，以實現對資本“闖紅燈”行為的及時高效精準的識別和響應。
隨著我國社會主義市場經濟法治化建設的不斷縱深發展，市場經濟法治化治理的能力與水平不斷提高，對各類市場要素及彼此間關系的認知得以不斷深化，特別是對平臺經濟領域資本要素、數據要素及技術要素等之間的關系的認識越來越全面，分析技術越來越成熟，這就要求政府在實際的監管過程中通過為資本設置“紅綠燈”的方式，在依法加強監管、防止資本野蠻生長的同時，支持和引導資本規范健康發展，充分激發資本的積極作用，推動我國經濟高質量發展。
“規范和引導資本健康發展”系列專家解讀
