作者：國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員 張俊偉
編者按：習近平經濟思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是做好新時代經濟工作、推動實現第二個百年奮斗目標的行動指南。為了推動習近平經濟思想的學習和宣傳，人民論壇網將連續刊發國務院發展研究中心張俊偉研究員撰寫的系列解讀文章，從多個側面解讀和闡釋習近平經濟思想。今天，我們推出第七篇——《以供給側結構性改革為主線完善宏觀經濟治理》。
2017年12月，習近平總書記在回顧黨的十八大以來的經濟工作時明確指出：“我們提出，宏觀調控必須適應發展階段性特征和經濟形勢變化，該擴大需求時要擴大需求，該調整供給時要調整供給，相機抉擇，開準藥方。……我們抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，及時調整宏觀調控思路，把推進供給側結構性改革作為經濟工作的主線，為保持我國經濟持續健康發展開出治本良藥。”回顧黨的十八大以來我國宏觀經濟治理，最突出特征就是把供給側結構性改革作為主線。
一、“以供給側結構性改革為主線”的實質
黨的十一屆三中全會以來，我國經濟社會發展日新月異，創造了世人矚目的“中國奇跡”。伴隨著持續快速的發展，我國經濟社會結構在2010年前后出現了明顯的階段性變化。主要表現在：我國開始步入工業化后期發展階段，居民消費快速升級，主導產業快速轉換，城市人口占比超過50%，社會管理加快向現代社會管理轉型。上述階段性變化映射到經濟運行上，就表現為“勞動力短缺”成為常態、“雙位數”經濟增長難以為繼、持續的高強度投資帶來產能過剩、傳統產業發展遭遇市場瓶頸、環境保護壓力增大等。這就使得我國的經濟運行面臨錯綜復雜的局面。
早在2013年，習近平總書記就把我國經濟運行的基本特征歸納為增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”。2014年12月，習近平總書記在中央經濟工作會議上全面分析我國經濟出現的階段性變化，系統闡述了“新常態”理論。總書記明確指出：“認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。”總書記還指出要“更加自覺地堅持以提高經濟發展質量和效益為中心，大力推進經濟結構戰略性調整。”在探索有效應對“三期疊加”、引領經濟“新常態”的過程中，在回應全黨全國人民對“新常態怎么看、怎么干”的熱切期盼中，習近平總書記逐漸形成了“供給側結構性改革”的理論。2015年11月10日，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上就“落實發展理念推進經濟結構性改革”做了系統闡述。隨后不久，中央經濟工作會議正式做出推進“供給側結構性改革”的重大決策，并明確了相應的政策體系架構：“明年及今后一個時期，要在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，實施相互配合的五大政策支柱”。
對于供給側結構性改革，習近平總書記明確指出：“當前和今后一個時期，我國經濟發展面臨的問題，供給和需求兩側都有，但矛盾的主要方面在供給側。”“事實證明，我國不是需求不足，或沒有需求，而是需求變了，供給的產品卻沒有變，質量、服務跟不上。……解決這些結構性問題，必須推進供給側改革。”“供給側和需求側是管理和調控宏觀經濟的兩個基本手段。需求側管理，重在解決總量性問題，注重短期調控，主要是通過調節稅收、財政支出、貨幣信貸等來刺激或抑制需求，進而推動經濟增長。供給側管理，重在解決結構性問題，注重激發經濟增長動力，主要通過優化要素配置和調整生產結構來提高供給體系質量和效率，進而推動經濟增長。”“供給側結構性改革，重點是解放和發展社會生產力，用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率。”“從政治經濟學的角度看，供給側結構性改革的根本，是使我國供給能力更好滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要，從而實現社會主義生產目的。”
而在上述宏觀政策要穩、產業政策要準、微觀政策要活、改革政策要實、社會政策要托底的“五大政策支柱”中，所謂“宏觀政策要穩”，就是要為結構性改革營造穩定的宏觀經濟環境；所謂“產業政策要準”，就是要準確定位結構性改革方向；所謂“微觀政策要活”，就是要完善市場環境、激發企業活力和消費者潛力；所謂“改革政策要實”，就是要加大力度推動改革落地；所謂“社會政策要托底”，則是要守住民生底線。在上述政策框架中，宏觀政策、社會政策主要是聚焦“外圍條件”，著眼于創造良好的經濟社會環境；而產業政策、微觀政策和改革政策則是政策體系的核心，通過掃清相關制度障礙，正確發揮“有形之手”的引導作用，借助“無形之手”激發全社會的活力，充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，以加快產業結構優化與升級步伐。
由此我們知道：以供給側結構性改革為主線，就是以產業結構優化與升級為主要方向，兼顧供給側改革與需求側管理。其政策著眼點就是推動我國經濟實現“雙中高”，即“經濟增長實現中高速，產業分工邁上中高端”；推動我國經濟“由低水平供需平衡向高水平供需平衡躍升”，顯著提高經濟運行質量。
二、以供給側結構性改革為主線實施宏觀調控
回顧黨的十八大以來的宏觀調控，做法主要有如下幾方面：
(一) 對經濟增長實行“區間管理”，堅持就業優先
以供給側結構性改革為主線，把改善供給明確為主攻方向，使宏觀調控跳出了“穩增長”的窠臼。這一方面順應了經濟增速換擋的客觀趨勢，另一方面也超越了依托政府投資“強刺激”、貨幣投放“大水灌漫”追求短期經濟增長的傳統調控模式。在新的宏觀調控框架下，政府對經濟增長實施“區間管理”，當經濟運行保持在合理增長區間時，政府就保持財政貨幣政策的穩定，不主動干預經濟運行。這樣，政府就得以把精力放在推進“三去一降一補”、推動產業結構優化和升級上，通過激發經濟增長的內在潛力，為經濟的可持續增長奠定堅實基礎。在適當降低對經濟增速關注度的同時，政府更加重視“充分就業”。就業與居民收入、改善民生緊密相連。實施“就業優先”的宏觀調控政策，體現了“以人民為中心”的發展思想。通過改善營商環境、鼓勵創新創業、多渠道增加就業機會，中國每年新創造上千萬個工作崗位，有效地增加了居民收入、提高了人民在經濟發展中的獲得感。
(二) 財政貨幣政策靈活高效，有效維持供需總量平衡
面對主要矛盾和矛盾主要方面快速轉換給經濟運行帶來的持續挑戰，我國貨幣政策和財政政策操作都表現出了高度的靈活性和適應性。
在貨幣政策操作方面，中央銀行引入了宏觀審慎的貨幣政策框架，在普遍的總量調節、價格調節的基礎上更多引入結構性調節因素，強調貨幣政策操作要“精準滴灌”、支持實體經濟發展；要把緊貨幣供給的總閘門，杜絕“大水灌漫”。通過引入MLF、PSL、結構性降準等政策工具，通過完善績效考核、細化風險指標考核等監管措施，大力發展普惠金融，引導信貸資金支持實體經濟發展，遏制信貸資金“脫實向虛”；同時，積極發揮政策性金融的作用，支持地方政府“棚戶區”改造和“舊城改造”，推動新型城市化健康發展。
在財政政策操作方面，為了對沖地方政府債務管理改革對政府投資乃至經濟運行的負面沖擊，支持由國家政策性銀行發起設立專項建設基金，用于納入國家投資計劃的中長期投資項目建設（如城市地鐵、大型水利、農村電網改造、棚戶區改造等項目）。專項建設基金由中央財政按照發行債券利率的90%提供貼息。專項建設基金下撥地方政府后，視同項目資本金使用，其實質就是一般性赤字。在專項債管理方面，政府也采取了高度靈活的態度。一方面，根據新增債務限額發放新的專項債，穩定了地方政府投資的增量；另一方面，對于到期的地方政府專項債普遍實行債務置換和債務展期，減輕了地方政府的短期償債壓力。
(三) 加快產業升級步伐，以優質供給創造市場需求
為了加快制造業轉型升級步伐，國務院及有關部門先后發布了《關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》、《工業綠色發展規劃（2016－2020年）》、《綠色制造工程實施指南（2016－2020年）》、《高端智能再制造行動計劃（2018－2020年）》、《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》、《新一代人工智能發展規劃》、《促進新一代人工智能產業發展三年行動計劃（2018-2020年）》等指導性文件。上述文件的發布實施，為各級地方政府、企業、大學、科研院所指明了努力的方向。此外，各級政府還普遍設立了產業引導基金，重點用于扶持當地先進產業的發展。產業引導基金由政府倡議設立，出資比例通常為政府占20%、社會資本占80%。基金設立后，產業基金采用商業化運作模式，由基金聘請專業人士開展運營，主要用于配合政府產業政策的實施，如培育戰略性新興產業發展、扶持地方優勢產業發展、推進高新技術園區建設等。
在強化政府引導作用的同時，充分發揮市場在優化資源配置中的決定性作用。一方面，依托“放管服”改革加快轉變政府職能，努力打造市場化、法治化、國際化的營商環境，為創新創業活動創造更加便利的條件；另一方面，持續推動“減稅降費”、降低企業經營成本，最大程度地激發市場活力。具體如：把減稅與“營改增”結合起來，持續降低企業稅負；針對小微企業，提高所得稅納稅義務門檻，擴大減半征收企業所得稅的適用范圍；針對企業研發活動，持續提高所得稅抵扣比例；持續降低企業用電成本和網絡通訊成本；以及針對新冠肺炎疫情沖擊，階段性減免企業所得稅、企業社保費用等。
(四) 引領消費升級，充分挖掘消費潛力
隨著經濟“新常態”的到來，我國居民消費呈現出分層化、多樣化、個性化等特點，消費升級趨勢明顯。為了充分發掘消費增長的潛力，中共中央、國務院發布了《關于完善促進消費體制機制，進一步激發居民消費潛力的若干意見》（以下簡稱《意見》），從吃穿用消費、住行消費、信息消費、綠色消費四方面入手，明確了文化旅游體育消費、健康養老家政消費、教育培訓托幼消費等發展重點，為服務消費持續提質擴容指明了方向?！兑庖姟愤€明確提出，要適應平臺型消費、共享經濟快速發展的發展趨勢，加快孕育消費新模式；推動農村居民消費梯次升級?！兑庖姟愤€從建立健全高層次、廣覆蓋、強約束的質量標準和消費后評價體系，強化消費領域企業和個人信用體系建設，提高消費者主體意識和維權能力等方面入手，就營造安全放心的消費環境做了部署?！兑庖姟返陌l布，為各級政府、社會各界人士指明了努力的方向。
在各級政府的大力推動下，消費促進月、云上中國品牌活動、消費試點城市建設蓬勃開展，互聯網+旅游，夜間文旅消費、假日經濟、主播帶貨、網紅消費、沉浸式體驗型消費蓬勃發展，成為新的經濟增長點。
(五) 完善社會保障、增加公共服務，兜底社會消費增長
黨的十八大以來，中央推動建立統一的城鄉居民基本養老保險制度和統一的城鄉居民基本醫療保險制度，推動建立企業養老保險基金中央調劑制度，劃撥部分國有資本用于補充社?；?，財政用于社會保障的資金投入持續增加。社會保障“碎片化”的局面逐步達到扭轉，退休職工養老金發放標準逐年提高，城鄉居民醫療報銷比例也大幅提高。城鄉居民最低生活費標準持續提高，社會保障對最低收入群體的保兜底作用不斷加強。與此同時，政府采取措施不斷改進公共服務，增加居民的公共消費。具體如：完善城鄉義務教育經費保障機制，進一步推進城鄉義務教育均等化發展；推進分級診療制度、完善藥品集中采購制度、完善大病統籌，緩解“看病難”、“看病貴”問題；優化健康服務體系，建設健康中國；加快環境整治，改善城鄉居民居住環境；加快發展保障性住房體系，構建房地產市場價格穩定長效機制等。
消滅貧困既是縮小收入差距、實現社會公平正義的內在要求，也是擴大內需、全面建成小康社會的現實需要。黨的十八大以來，黨和政府以強烈的歷史責任感和巨大的政治勇氣，強力推動“精準扶貧”，取得了脫貧攻堅戰的全面勝利。到2020年底，我國現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決。在“精準扶貧”過程中，“產業扶貧”是重要途徑。在有條件的地區發展特色種植、養殖業，增加了優質蔬菜、水果和糧食的供給，更好地滿足了城市居民消費升級、健康生活的需要；發展休閑旅游、民俗康養、觀光農業，更好地滿足了城市居民貼近自然、享受生活的需要。“產業扶貧”在顯著增加農民收入的同時，也促進了城鄉經濟良性循環，為城鄉融合發展做出了有益探索。
(六) 有效化解和處置風險，消除重大隱患
“三期疊加”意味著矛盾多發易發。有效化解和處置各類風險，對于保持社會穩定、做好各項工作至關重要。為此，黨中央確立了堅持底線思維，“穩中求進”的工作總基調，成立了由習近平總書記擔任主席的中央國家安全委員會。中央國家安全委員會成立以后，定期對經濟社會領域開展風險評估、制定相關工作預案，統籌協調各部門的工作，顯著提高了中央處置風險事件的主動性和有效性。在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上，習近平總書記明確指出：“我們必須積極主動、未雨綢繆，見微知著、防微杜漸，下好先手棋，打好主動仗，做好應對任何形式的矛盾風險挑戰的準備，做好經濟上、政治上、文化上、社會上、外交上、軍事上各種斗爭的準備，層層負責、人人擔當。”黨的十八大以來，黨中央、國務院以傳統制造業、房地產業、財政、金融等領域為重點出臺了一系列防范和化解重大風險的舉措：
在產業領域，聚焦鋼鐵、煤炭、水泥、平板玻璃等傳統產業，推動淘汰落后生產工藝、化解過剩產能、優化產業組織結構，提高產業國際競爭力；在財政領域，以修訂《預算法》為起點，構建起涵蓋借-用-還-風險處置全過程的地方政府債務管理框架；剝離地方融資平臺舉債功能，加快地方融資平臺市場化轉型；規范PPP健康發展，防范或有債務；采取措施化解地方政府隱性負債；等等。在金融領域，解決擔保公司違規經營、資金鏈斷裂的問題；規范整頓影子銀行野蠻生長；在股市風險爆發時，國家隊強力干預市場；規范、清退P2P業務；對資不抵債銀行進行救助；對可能引發系統性風險的金融控股公司或企業集團實施行政接管和處置；以及加強對企業海外投資的監管，打擊資本外逃；等等。在房地產市場領域，加大舊城改造力度，推廣貨幣化安置，有效化解房地產庫存；強調“房子是用來住的，不是用來炒的”，構建房地產市場價格穩定長效機制；通過強化限購、限售等行政管理措施，遏制房地產投機；規范住房交易市場秩序，嚴厲打擊哄抬房價等行為；增加土地供應，增加保障性住房供給，遏制房價上漲的勢頭；引導信貸資金更多流向實體經濟，避免“脫實向虛”；設置房地產融資“三條紅線”，對房地產企業實施分級分類監管；等等。
三、從實施“宏觀調控”到完善“宏觀經濟治理”
以供給側結構性改革為主線，契合了我國經濟社會發展的階段性特征，抓住了我國經濟運行的主要矛盾和矛盾的主要方面。近年來，我國以供給側結構性改革為主線實施宏觀調控，實現了經濟平穩增長、結構持續優化、產業快速升級、民生持續改善、風險逐步化解、社會安定有序，中國綜合國力又躍上新的臺階。在復雜的國內外局勢下，我國如期實現了全面建成小康社會的發展目標，踏上了全面建設社會主義現代化國家新征程。
在全面總結宏觀調控實踐經驗的基礎上，2020年5月，中共中央、國務院聯合下發《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，就“構建有效協調的宏觀調控新機制”提出明確要求，指出：要“加快建立與高質量發展要求相適應、體現新發展理念的宏觀調控目標體系、政策體系、決策協調體系、監督考評體系和保障體系”；要“健全以國家發展規劃為戰略導向，以財政政策、貨幣政策和就業優先政策為主要手段，投資、消費、產業、區域等政策協同發力的宏觀調控制度體系，增強宏觀調控前瞻性、針對性、協同性”。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》又就“完善宏觀經濟治理”做出系統闡述：“健全以國家發展規劃為戰略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業、產業、投資、消費、環保、區域等政策緊密配合，目標優化、分工合理、高效協同的宏觀經濟治理體系。完善宏觀經濟政策制定和執行機制，重視預期管理，提高調控的科學性。加強國際宏觀經濟政策協調，搞好跨周期政策設計，提高逆周期調節能力，促進經濟總量平衡、結構優化、內外均衡。加強宏觀經濟治理數據庫等建設，提升大數據等現代技術手段輔助治理能力。推進統計現代化改革。”
由此我們知道，今后一段時期我國完善“宏觀經濟治理”的重點方向，將至少包括以下五個方面：一是確立以國家發展規劃為引領，以財政、貨幣政策為主要政策工具，相關專業性政策緊密配合、協同實施宏觀經濟管理的制度框架；二是從單項政策工具看，都要提高政策設計水平、提高政策執行力。特別是在市場經濟條件下，政策的制定和實施要充分考慮政策的作用機理，通過加強預期引導增加不同社會主體行為之間的協同性，不斷提高政策效果；三是要注意做好國內經濟政策和世界其他主要經濟體經濟政策之間的協調，平衡好國內經濟調控和世界經濟政策變動的關系；要注意做好逆周期調節和跨周期調節協調，平衡好短期增長與中長期可持續發展之間的關系；四是完善宏觀經濟治理的目標（或者宏觀經濟治理的評價標準）是總量平衡、結構優化、內外均衡、長短結合；五是要完善經濟統計、充分利用現代信息技術，為宏觀經濟治理提供技術支撐。
習近平經濟思想系列談
