【摘要】聯合國和國際社會對氣候問題的持續和深度關注，以及氣候領域國際談判和規制建設的進展，說明包括中美在內的國際社會在氣候治理問題上具有相當程度共識。加上生態轉型和綠色發展業已形成國際發展潮流，這使中美在氣候治理上有著難得的良性互動空間。但氣候正義之爭、美國國內氣候政策的黨派化和不穩定性，以及當前國際能源價格高企和兩國總體政治關系走勢都構成影響中美雙方氣候關系推進的障礙。

【關鍵詞】中美關系 氣候治理 氣候關系 巴黎協定

【中圖分類號】D73 【文獻標識碼】A

由于美國推動大國戰略競爭并將中國視為其首要戰略對手，并致力推行一種對華遏制的持續性戰略，這使得中美關系總體上呈現出較為激烈的戰略博弈局面。然而，中美兩國在氣候治理和綠色發展方面卻有著頗為難得的交流互動空間。究其根本原因，一是氣候變暖及其導致的生態環境問題是包括中美兩國在內的國際社會面臨的一個重大問題，應對氣候變化已成為人類共識和緊要任務；二是生態轉型、綠色發展已經成為一種國際發展潮流，產業發展形態的更新業已成為各國的戰略需求和政策需要。

中美氣候關系的動力

應對全球氣候變化是國際社會共識。2015年12月12日，在法國巴黎召開的聯合國氣候變化大會最終達成《巴黎協定》，為全球應對氣候變化行動作出安排。該協定2016年11月4日正式生效，是繼1997年制定的《京都議定書》之后全球氣候治理領域又一實質性文件，也是一份具有法律約束力的國際條約。《巴黎協定》指出，各締約國要加強對氣候變化威脅的全球應對，把全球平均氣溫較工業化前（1750年前）水平升高控制在2℃之內，并努力把升溫控制在1.5℃之內，要使全球盡快達到溫室氣體排放峰值，本世紀下半葉實現溫室氣體凈零排放目標。目前，人類活動導致全球氣候比工業化前變暖了約1℃左右，如果按照目前的變暖速度繼續上升，預計將在2030年到2052年間升高1.5℃。基于實現《巴黎協定》規定的目標，努力控制全球氣候變化對人類生活環境的危害，國際社會需要大幅度減少碳排放，這已成為各國面臨的刻不容緩的任務。

中美兩國的政策共識。中美兩國對于國際社會控制氣候變化進程具有關鍵影響，甚至有學者認為，《巴黎協定》的達成說明中美兩國形成了氣候國際治理方面的“中美G2”領導模式。10余年來，中國一直是生態環境保護的倡導者，是聯合國主導的全球氣候治理進程的積極參與方，是《巴黎協定》的重要締約方。以政府間氣候變化專門委員會（IPCC）評估報告編寫為例，1990年第一次編寫報告時中國作者僅有9人，2014年參與的中國作者達到43人，位居發展中國家之首，到了第六次IPCC評估報告撰寫（2015-2022），中國氣象專家當選為第一工作組聯合主席，60位中國專家當選報告作者。在國內經濟社會發展中，中國一直是氣候治理的力行者。2007年，國務院頒布《中國應對氣候變化國家方案》。自2008年開始至今，中國政府每年都會發布《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書。2009年8月，全國人大常委會作出《關于積極應對氣候變化的決議》。2013年11月，國家發改委等9部門聯合發布《國家適應氣候變化戰略》，提出到2020年國家適應氣候變化工作的指導思想和原則、目標任務以及具體措施。2014年9月，國家發改委頒布《國家應對氣候變化規劃（2014—2020年）》，將減緩和適應氣候變化要求融入經濟社會發展各方面和全過程。2017年，黨的十九大報告明確提出，要改革生態環境監管體制，解決突出環境問題，加大生態系統保護力度，推進綠色發展。2018年，十三屆全國人大一次會議審議通過《中華人民共和國憲法修正案》，“生態文明”寫入憲法。2022年6月，生態環境部、國家發改委等17部門聯合印發《國家適應氣候變化戰略2035》，這是我國政府發布的第二份應對氣候變化戰略，對2035年前適應氣候變化工作進行統籌謀劃和部署。

氣候問題是美國民主黨人長期關注的政策事項之一，也是拜登政府推進的重要和優先政策領域。拜登競選期間就聲稱“解決環境和氣候正義問題是其氣候計劃的核心信條”，上任總統后立即重新加入前任特朗普政府退出的《巴黎協定》 ，并且正式提出氣候戰略，宣稱要以“全政府”之力在經濟、社會、外交、軍事等全領域構建氣候驅動發展戰略。基于拜登政府推動氣候政策和國際氣候治理合作的決心，氣候領域被認為是中美可以期待的交流互動領域。

氣候治理領域成為中美維系雙邊合作的一個有效路徑。拜登政府基本延續了特朗普政府的對華政策，對抗和競爭仍是其主基調。從強調戰略競爭、持續推行科技封鎖、強化軍事施壓、策動意識形態攻擊，到涉臺涉疆涉港問題上大肆干涉，對抗競爭顯然占據了美國對華政策的主要內容。但是拜登政府對華策略手段又有所變化，策略性、復雜性和博弈性進一步增強，正如美國國務卿布林肯在上任后的首次外交政策演講中所說，其對華政策的基本框架是“應該競爭的時候競爭，可以合作的時候合作，必須對抗的時候對抗”。事實上，受國內政治、經濟和財政制約等方面因素的影響，拜登政府可資用來與中國競爭和對抗的資源顯得捉襟見肘，也并不希望跟中國走向公開的全然對抗。氣候領域則成為拜登政府少有的一個賴以維系對華合作的有效路徑。

2021年1月27日，美國國務卿布林肯表示，希望與中國在氣候變化領域進行合作。即使是在總體對話氛圍緊張的中美安克雷奇高層戰略對話中，雙方仍提出要致力于加強氣候變化領域的對話合作，將建立中美氣候變化聯合工作組。2021年4月18日，中國氣候變化事務特使解振華與來訪的美國總統氣候問題特使約翰·克里在上海舉行會談后，發表《中美應對氣候危機聯合聲明》，承諾致力于相互合作并與其他國家一道解決氣候危機，堅持攜手并與其他各方一道加強《巴黎協定》的實施。2021年11月10日，中美在聯合國氣候變化格拉斯哥大會期間發布《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》，提出雙方致力合作的具體領域和行動，以及建立“21世紀20年代強化氣候行動工作組”，定期舉行會議以應對氣候危機并推動多邊進程，聚焦強化具體行動。

中美氣候關系的障礙

聯合國和國際社會對氣候問題的持續和深度關注，以及氣候領域國際談判和規制建設的進展，說明包括中美雙方在內的國際社會在氣候治理問題上具有相當程度共識。但是氣候變化并不經常呈現出惡性易感的直接表征，這種特點使得氣候治理問題在現實政治層面又總是受制于一些強權國家的利益和成本算計，受制于其政治上的短視政策。

第一，中美氣候關系的首要障礙，體現為發展中國家和發達國家在氣候治理責任分擔方面的根本矛盾，實際上這也是國際政治中長期持續的氣候正義之爭的關鍵方面。所謂氣候正義，是指在應對氣候變化的整個過程和所有方面公平地對待所有實體和個人的價值體系。具體地說，氣候正義之爭涉及的是強調縱向的代際分配還是橫向的當代分配，是強調基于國家的分配還是基于個人生存和發展權利的分配，是要優先討論分配的執行可行性問題還是優先關注分配的正義性問題，等等。但其中的一個焦點問題，就是如何在全球各國間公平地進行溫室氣體減排成本分配。

1992年達成的《聯合國氣候變化框架公約》是應對氣候變化的第一份國際協議，該公約提出了“共同但有區別的責任”，規定發達國家應當率先應對氣候變化及其不利影響，指出“發展中國家締約方能在多大程度上有效履行其在本公約下的承諾，將取決于發達國家締約方對其在本公約下所承擔的有關資金和技術轉讓的承諾的有效履行”。此后1997年通過的《京都議定書》遵循“共同但有區別的責任”原則，要求作為溫室氣體排放大戶的發達國家采取具體措施限制溫室氣體的排放，而發展中國家不承擔有法律約束力的溫室氣體限控義務。但是在實際談判中，發達國家更強調共同責任，發展中國家因自身生存和發展權利而更強調有區別的責任和能力，強調發達國家應承擔歷史責任以及向發展中國家提供資金、技術等方面援助的責任。

發達國家特別是美國的消極態度在20世紀90年代到21世紀初實質性地阻礙了氣候談判的進程。美國不僅沒有完成《京都議定書》規定的硬性減排任務，反而在2001年退出該議定書，其溫室氣體排放量不降反升，出現大幅增長。這種情況使得硬法約束方式形同虛設，也使國際社會在氣候談判方面陷入了僵局。2007年巴厘島會議后，國際社會在重申“共同但有區別的責任”的同時，以一種“國家自主貢獻”的妥協方式，暫時擱置了發達國家與發展中國家有關如何落實該原則的分歧。2013年華沙氣候變化大會提出國家自主減排承諾機制，2014年利馬氣候大會對此予以明確，由各國自主提出應對氣候變化的行動目標。2015年《巴黎協定》將這一方式進一步確立下來。《巴黎協定》第四條第二款規定，“各締約方應編制、通報并保持它計劃實現的連續國家自主貢獻”，從而形成了自下而上、自主調整、具有靈活性和彈性的機制，淡化了對國家的硬性法律約束；其第四條第三款規定，“各締約方的連續國家自主貢獻將比當前的國家自主貢獻有所進步，并反映其盡可能大的力度，同時體現其共同但有區別的責任和各自能力，考慮不同國情”。此外，《巴黎協定》強調了發達國家應該起到帶頭作用以及對發展中國家的援助作用。通過這種方式，國際氣候談判進程得到了暫時推進。

但是，美國往往會以各種理由推托其在國際氣候治理中應該承擔的責任和義務，特別是試圖將成本轉移給以中國為代表的新興經濟體，這必然會加大與中國之間的矛盾。根據《巴黎協定》，發達國家要加強對發展中國家的資金、技術和能力建設支持，幫助后者減緩和適應氣候變化。從2023年開始，每5年將對全球行動總體進展進行一次盤點，以幫助各國提高力度、加強國際合作，實現全球應對氣候變化的長期目標。減排意味著加速綠色低碳能源和技術的應用。對于發展中國家而言，實現的關鍵在于資金。早在2009年的哥本哈根氣候大會上，發達國家就承諾，到2020年，每年提供1000億美元幫助發展中國家應對氣候變化。然而直到現在這一承諾仍未兌現。

第二，中美氣候關系的障礙還在于美國國內政治極化和政治差異導致的氣候政策不穩定。在美國，氣候政策為民主黨人所重視，但卻為共和黨人所排斥，氣候政策越來越成為美國兩黨的重要分歧之一。美國兩黨政治極化的嚴重情勢及其氣候政策的周期性波動，必然對國際氣候談判造成沖擊和消極影響。美國兩黨在氣候政策上的分歧，也反映了美國社會的一種民粹主義心態。在《華盛頓郵報》的一次民調中，五分之四的受訪者接受氣候變化是人為原因造成的，一半的人同意需要采取急迫行動，但只有40%的人愿意為此作出大的犧牲。

氣候政策很大程度上成為美國國內政治斗爭的犧牲品，損害了美國國內氣候治理政策長期穩定的施行，也損害了與中國以及國際社會進行氣候合作的有效動力。事實上，美國各地氣候治理政策具有極大差異。一方面，政府和私人部門使用的技術設備比歷史上任何時期都先進，能夠收集和處理更多的氣候和天氣數據；但另一方面，各個政府機構運營的數據中心相互重疊混雜，在容易出現極端天氣風險的沿海地區，許多急切希望獲得信息支持的小城鎮卻無法獲得這些信息數據。美國國內各州氣候政策實施力度也參差不齊。美國東北各州通過“地方溫室氣體倡議”的限額與交易系統，出售碳排放權籌募了至少26億美元款項，但僅僅特拉華州使用了其款項一部分去建設提升氣候適應能力的設施，其他各州主要投資于減排努力，或者干脆把錢發還給納稅人。

第三，國際能源價格持續走高增加了美國政府應對氣候變化努力的不確定性。烏克蘭危機爆發以及美西方實施對俄多輪嚴厲制裁后，能源市場恐慌情緒蔓延，國際能源價格持續走高，雖然從長期看這使國際社會更加堅定發展可再生能源的決心，但是，短期內有可能促使包括美國在內的各國，為了緩解國內石油供應緊張采取應急措施，釋放部分石油戰略儲備，加大油氣投資，產油國家可能因此增加石油產量，進而增加國際社會在進行能源結構調整及阻止氣候變化努力方面的不確定性。拜登氣候特使、前國務卿約翰·克里在烏克蘭危機發生前曾表示，烏克蘭的戰爭可能會轉移世界對氣候變化的注意力。此話不幸言中。

第四，中美氣候關系當前和今后一段時間的最大障礙，還是美國秉持與中國對抗的基本政策。基于習近平生態文明思想，中國的氣候戰略必然是一項貫通內外政策的大戰略。在“一帶一路”倡議實踐中，一個重要內容就是支持綠色低碳發展，包括落實氣候變化《巴黎協定》和分享綠色發展的最佳實踐。在區域和次區域合作中，氣候治理同樣是一個重要內涵。如在瀾湄合作中強調攜手共促綠色和低碳轉型，提升應對氣候變化能力；在與南太地區國家關系上，成立應對氣候變化合作中心，強調共同推動《巴黎協定》全面有效實施，建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。但美國近年來對中國的對外政策實踐施加各種壓制，中國推行的融入氣候治理的對外政策也遭到來自美國的各種挑剔和指責。不管是在東南亞，還是在南太平洋島嶼國家，中國的一舉一動均被美國置入戰略競爭的框架來看待，美國必然想方設法通過相應的行動來進行破壞或予以取代。總體上戰略競爭氛圍的強化和相互戰略信任的缺失，將使包括氣候領域在內的各種雙邊關系發展因此受挫。

中美氣候關系的可能前景

毋庸置疑，中美各自氣候政策將是國際氣候治理的重要支撐。氣候變化的全球性決定了有效的氣候治理只能訴諸國際合作。從這個意義上說，國際社會對中美氣候政策的期待，使得中美氣候關系有著持續發展的外在推力。盡管美國政治不穩定是影響中美雙方氣候合作的主要消極因素，但美國特朗普政府因退出《巴黎協定》而造成的信譽喪失顯然已構成美國國家形象和對外戰略層面的負資產，這種行為導致的美國國內社會政治反思以及國際社會在氣候治理上越來越大的輿論呼聲，或許將在較大程度上制約美國氣候政策的動蕩反復。

因此，基于某種較好的美國政策情勢設想，中美氣候關系有望呈現出超然于雙邊總體政治關系的一種較好態勢。從《中美格拉斯哥聯合宣言》可以看到，中美雙邊氣候關系也與國際氣候談判中的“國家自主貢獻”方式一致，強調兩國行動的“各自”特點和“多邊”特點。從這一意義上說，中美氣候行動也是雙方各自的內生性需求，雙邊氣候關系發展也因此有望成為雙方內生需求共識的一種外在表現。

中美氣候政策還將成為雙方戰略競爭發力的一個新領域。中國政府認為，氣候變化是環境問題，但歸根到底是發展問題。“兩山”理論的實質就是用生態轉型推動經濟社會發展，真正實現可持續綠色發展，實現人與自然和諧共處、和諧發展。在國際社會，中國也致力于推廣“基于自然的解決方案”（NbS）。2019年聯合國氣候行動峰會期間，中國和新西蘭共同牽頭NbS領域工作，與聯合國及各參與方一道發布《基于自然的氣候解決方案政策主張》和《聯合國氣候行動峰會“基于自然的解決方案”倡議案例匯編》等成果，呼吁更多國家和組織加入NbS聯盟，實現綠色和可持續經濟增長。實際上，美國民主黨政府也希望通過綠色轉型發展，實現自身產業的更新換代。不過，美國的一貫戰略邏輯是，依托美方的技術和智力優勢，通過產業更新和轉型發展，實現更大的相對收益，從而贏得這場與中國的戰略競爭。

而且，一種更重要的戰略競爭在于理念的國際影響力。中國基于自身的氣候治理實踐與全球氣候危機的現實境遇，在國際層面提出推動建設以人類命運共同體為基底的公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，在國內層面提出以新發展理念為導向、以人民為中心，致力于構建“人與自然生命共同體”，這共同夯實了氣候正義的“中國方案”。在全球氣候治理的大背景下，必將產生越來越大的國際影響力，而這正是以世界領導者自居的美國最為擔心的。

（作者為國防科技大學國際關系學院教授）

【參考文獻】

①張肖陽：《后〈巴黎協定〉時代氣候正義基本共識的達成》，《中國人民大學學報》，2018年第６期。

②王瑞彬：《當前美國應對氣候變化的戰略分析》，《人民論壇》，2021年第31期。

③《中美應對氣候危機聯合聲明》，中國政府網，2021年4月18日。

④《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》，生態環境部網站，2021年11月11日。

責編/靳佳 美編/王夢雅

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