【摘要】加強行政區劃的戰略性研究，需緊跟不同時期的國家發展戰略，厘清行政區劃設置與調整的內在邏輯；加強行政區劃的系統性研究，既要重點關注當下的改革實踐，也不能忽視縱向的歷史梳理和橫向的比較借鑒；加強行政區劃的前瞻性研究，關鍵在于協調好總體穩定與適時調整、擴張與收縮、發展與治理、事前論證與事后評估四組主要關系。

【關鍵詞】行政區劃 國家戰略 國家治理現代化

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

2022年6月22日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十六次會議，審議通過了《關于加強和改進行政區劃工作的意見》，會議強調，要加強戰略性、系統性、前瞻性研究，組織研究擬定行政區劃總體規劃思路，提升行政區劃設置的科學性、規范性、有效性，確保行政區劃設置和調整同國家發展戰略、經濟社會發展、國防建設需要相適應。黨的十八大以來，黨中央始終高度重視行政區劃工作。早在2014年，習近平總書記就指出：“行政區劃本身也是一種重要資源”。

加強行政區劃的戰略性研究：厘清行政區劃設置與調整的內在邏輯

行政區劃工作首先是“政”，其設置與調整的初衷是為了搭建和持續優化國家治理的空間基礎，進而更好地服從、服務于國家重大發展戰略、經濟社會發展和國防建設。因此，強化行政區劃的戰略性研究，首先應該緊跟不同時期的國家發展戰略，厘清行政區劃設置與調整的內在推動邏輯。

從時間線索來看，新中國成立初期，為了迅速恢復和重建秩序、鞏固新生的人民政權，主要圍繞省級政區，進行了大規模的行政區劃重組，最終奠定了新中國行政區劃的基本框架，夯實了國家結構的空間基礎。改革開放至黨的十八大之前，無論是早期的撤地設市、海南設省，還是從上世紀90年代以來占據主導地位的撤縣設市、撤縣（市）設區，調整的主要目標顯然都是為了服務于國家的經濟發展和現代化建設。黨的十八大以來，行政區劃工作在繼續將服務于國家和區域經濟發展作為主要目標的同時，開始更加重視其在推進國家治理體系和治理能力現代化中的基礎性作用，公共服務和社會治理的影響愈加受到關注。例如，從筆者近年來參與行政區劃調整專家論證的觀察來看，各地撤縣（市）設區的可行性論證報告已經不再單純強調撤縣（市）設區對于推動區域經濟發展的作用，也更加關注對于提升公共服務供給效能的積極影響。

歸納新中國成立以來的改革實踐，行政區劃工作的戰略意義得到了充分體現：科學的行政區劃設置與適時調整不僅是國家政權建設、維護民族團結的基礎載體，也是優化區域發展空間、提升綜合承載力和資源配置能力的重要手段，亦是推動國家治理現代化尤其是基層治理現代化的有力抓手。需要指出的是，雖然不同時期行政區劃工作的主要目標會隨著國家戰略重心的調整而相應變化，但并非一個單向度的演化過程。例如，雖然新中國成立初期的行政區劃重組主要為了鞏固人民政權，但期間也設置了大量諸如礦區、林區、墾區等主要旨在發展國民經濟的特殊型政區。改革開放至黨的十八大之前，行政區劃調整雖然主要服務于經濟發展，但地級三沙市的設立，顯然是維護領土主權完整、推動國防建設的重大舉措。黨的十八大以來，行政區劃兼顧發展與治理的色彩日漸突出。

作為一項被頻繁使用的基礎性政策工具，行政區劃工作是強化國家發展戰略、經濟社會發展、國防建設的前提性條件。嚴格來講，我國系統的行政區劃研究始于改革開放之后，尤其是上世紀90年代劉君德先生提出“行政區經濟”范疇后，研究漸入高潮，相關論著大量出現。客觀來說，“行政區經濟”范式適應了改革開放早期的特殊區域經濟形態。隨著市場經濟的日趨完善、全國統一大市場的成熟，行政區劃調整對于經濟發展的影響，開始主要體現為通過科學、適時的調整提升區域資源承載力、推動新型城鎮化等間接層面。特別是考慮到黨的十八大以來黨中央多次強調“不再簡單以國內生產總值增長率論英雄”的時代背景，如果依然主要基于經濟區與行政區的剛性矛盾，解釋行政區劃的設置與調整，顯然是不夠周全的。雖然近年來也有部分研究者開始著重從公共服務和社會治理的視角展開探索，但力度和廣度依然明顯不足，而行政區劃與政權建設、國防安全的聯系更是鮮有關注。可見，學術研究與國家發展戰略的契合度仍有待提升。

加強行政區劃的系統性研究：從更廣闊的視角審視行政區劃設置與調整

加強行政區劃的系統性研究，主要是指在準確把握不同時空條件下行政區劃設置內在推動邏輯的前提下，著力擴展研究的視域，從更廣闊的視角審視新時代的行政區劃設置與調整。這就要求既要重點關注當下的改革實踐，也不能忽視縱向的歷史梳理和橫向的比較借鑒，尤其是系統總結新中國行政區劃工作的歷史成功經驗。

第一，強化行政區劃的系統性研究，首先應在厘清行政區劃時空分布特點的前提下，把握好新時代行政區劃設置與調整的內在邏輯和基本導向，并充分考慮不同類型和層級政區的共性與特殊性。時代分布特點方面，結合黨的十八大以來黨中央對新發展理念的強調和推動國家治理體系和治理能力現代化的時代背景，既要更多地從兼顧發展與治理的視角審視行政區劃工作，也不能忽視國家政權建設、國防安全等因素對行政區劃設置的深刻影響。

除了時代分布，行政區劃同樣存在一定的空間分異。其中，省級政區對于維護中央權威有著根本性的影響，任何時期針對省級政區的系統性行政區劃調整都會慎之又慎，嚴格遵循“非必要的不調、拿不準的不動、時機條件不成熟的不改”。市、縣等中層政區是推動區域經濟均衡發展的主要落實者，也是公共服務和社會治理的主要承載者，是新時代兼顧發展與治理雙重調整邏輯的主要承載層級。而鄉鎮等基層政區作為公共服務的一線提供者和優化社會治理的直接承擔者，其行政區劃設置與調整主要從提升公共服務供給效能和優化基層治理的視角統籌考慮。此外，邊疆和民族地區，相關設置與調整都需統籌考慮社會經濟發展與國土安全、民族團結、國防建設的現實需求。

第二，強化行政區劃的系統性研究，需加強縱向的歷史研究，尤其是對新中國行政區劃成功經驗的總結。新中國成立以來，我國的行政區劃無論是在層級分布，還是涉及區域方面，均經歷了持續的調整完善。根據國家戰略的需要，適時調整行政區劃設置，也正是中國特色社會主義制度優勢的重要體現。顯然，新中國70余年以來的行政區劃成功經驗，值得進行系統的總結。然而，由于行政區劃本身是一個實踐性很強的工作領域，已有研究整體上趨向于“只觀當下”，主要聚焦于正在發生的改革實踐，對歷史經驗的梳理還不夠系統、充分。實際上，如果缺乏對新中國成立早期行政區劃調整實踐，尤其是省級政區重組等重要歷史事件的清晰把握，就很難理解行政區劃工作本身所蘊含的戰略意義，尤其是其對政權建設和國防安全的重要影響。

第三，強化行政區劃的系統性研究，也不能忽略“他山之石”。相較我國，很多西方國家的行政區劃設置普遍存在更為突出的問題，成為統籌區域經濟發展、推動公共服務均等化，乃至于維護國土安全的明顯障礙，但囿于歷史傳統、制度設計等因素，卻很難進行系統的適應性調整。對此，西方學界進行了持續的反思和探討。特別是關于行政區劃設置與政府施政成本、地方財政、公共服務供給效率等問題的研究，頗為系統，值得給予關注與借鑒。

需要注意的是，對西方實踐經驗和學術研究的梳理借鑒，需要密切結合國情，避免生搬硬套。例如，新國家空間框架作為一個內涵寬泛、龐雜的分析范式，起初源于西方的政治地理學界，并非指向行政區劃問題。然而，近年來卻被廣泛應用于我國的行政區劃研究。實際上，考慮到中西之間在制度環境、歷史文化、政府施政策略等方面的巨大差異，新國家空間框架并不是非常適合于解讀我國的行政區劃實踐，強行套用，很容易出現簡單問題復雜化、瑣碎化等弊病，甚至陷入脫離現實、自說自話的境地。

強化行政區劃的前瞻性研究：著力協調處理好四組主要關系

社會科學研究的基本使命，就是對實踐進行理論化歸納和提升，進而反哺實踐。作為中國特色社會主義制度優勢的重要體現，行政區劃制度比較優勢的發揮，同樣離不開學界的持續深入研究。近年來，學界無論是對行政區劃內在邏輯的理論建構還是改革實踐的成效分析，都進行了大量的有益探索，不僅推動了理論進步，也為相關決策提供了重要參考。進一步發揮行政區劃研究的實踐價值，關鍵在于提升前瞻性。然而，如前所述，當前相關研究存在的一個“通病”是“只觀當下”，前瞻性不高。隨著我國經濟發展步入新常態、城鎮化邁入新階段，特別是長期作為主導模式的撤縣設市和撤縣（市）設區受到嚴控的背景下，探討新時代行政區劃助推國家治理現代化的新路徑，已成為強化前瞻性研究的必然選擇。對此，本文認為應著力協調處理好以下四組主要關系。

第一，處理好穩定與調整的關系。近期召開的中央全面深化改革委員會第二十六次會議專門強調了行政區劃保持總體穩定的重要性。穩定性在實踐中的一個基本反映，就是作為維護中央權威和國家政治秩序“壓艙石”的省級行政區劃的總體穩定：雖然自新中國成立以來，我國的行政區劃始終處于較大規模的調整變動之中，但自20世紀50年代大行政區撤銷和省級政區重組之后，除了海南設省和重慶直轄，省級行政區劃再沒有進行較大規模的調整。在當前社會經濟發展總體平穩的形勢下，顯然應繼續堅持“保持總體穩定”。只要省級政區保持足夠的穩定性，我國行政區劃的基本框架就不會發生根本性變化，國家的空間基礎就不會受到實質性影響。實際上，在任何一個幅員遼闊的國家，一級政區的設置與調整都是一個重大的政治課題，普遍十分謹慎。

之所以說我國的行政區劃在過去的70余年里始終處于較大范圍的調整之中，主要是因為縣級政區的變動較大。改革開放以來，特別是過去十余年里，城市型政區的快速擴張對于發揮中心城市的輻射帶動作用、推動新型城鎮化進程等戰略任務，發揮了積極的影響。雖然2022年的國務院政府工作報告和之后頒布的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》均明確提出要提升新型城鎮化質量，嚴控撤縣建市設區，這一決定也確實與撤縣設市和撤縣（市）設區誘發的“假性城鎮化”、城市無序擴張等問題有關，但也與我國的城鎮化進程已經步入新階段，存在直接的關聯。這正如2022年政府工作報告所指出的：“提升新型城鎮化質量”“嚴控撤縣建市設區”。具體而言，城市型政區經過多年來的持續擴張，空間問題對城市發展的制約已經明顯減輕，尤其是大中城市發展空間不足的問題已基本解決。可以預見的是，結合改革開放以來，尤其是近十余年來人口在城鄉和不同區域之間持續非均衡流動的背景，未來適時調整行政區劃的主戰場依然在縣級政區。這就涉及到了另一組關系，即處理好城市型政區擴張與收縮的關系。

第二，處理好擴張與收縮的關系。習近平總書記指出：“產業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律”。一定程度上可以說，無論是改革開放初期的撤地設市、地市合并，還是近年來的撤縣設市、撤縣（市）設區，本質上都是為了適應人口和資源向城市聚集的空間演化過程。這里的問題是，在人口總體穩定的格局下，有擴張就會有收縮：經過40余年的擴張，我國大中小城市共同快速發展的格局正在悄然改變，開始步入以區域性大城市為中心的現代都市圈擴張階段。近年來國內大城市紛紛上演的“搶人”大潮與中小城市普遍面臨的“收縮”局面，正是其生動反映。實際上，“收縮”問題在行政區劃工作中已經有所反映。當前，國內的行政區劃研究主要聚焦于城市空間擴張問題，對于收縮問題關注還不夠。相較于我國，很多發達國家在進入后城鎮化階段后，早已經歷了擴張與收縮并存的局面：無論是歐美還是日本都曾出現過范圍、廣度各異的地方政區合并現象，相關實踐和研究成果值得借鑒。鑒于此，為了適應我國進入城鎮化發展新階段的時代背景，應秉持擴張與收縮并舉的基本思路，繼續優化城市型政區設置。

第三，處理好發展與治理的關系。長期以來，受“以經濟發展為中心”的發展觀和“行政區經濟”范式的深刻影響，學界的行政區劃研究始終帶有濃厚的“強發展”色彩。如前所述，黨的十八大以來，行政區劃調整的內在推動邏輯已經開始呈現出明顯的發展與治理并重態勢，且在基層表現尤為明顯。由于國內的行政區劃研究始終具有明顯的“強發展”色彩且主要聚焦于縣級以上層級，相關研究不僅治理色彩不足，也缺乏對基層行政區劃問題的系統探討。與學術研究的相對滯后形成對比的是，近年來很多地方本著行政區劃設置優化基層治理的政策初衷，進行了大量的有益探索，典型如“飛地”治理、鄉鎮重組等。為了提升研究工作的前瞻性，應總結各地的創新經驗，系統歸納行政區劃與基層治理的雙向互動關系。此外，需要注意的是，街道辦作為法律意義上的政府派出機構，隨著近年來治理重心不斷下沉，其在基層治理中的地位變得十分關鍵。與之相適應，2019年施行的《行政區劃管理條例》規定了街道的設置需進行專家論證。而且，近年來街道辦的人員編制也開始從所屬市轄區脫離，成為一級獨立的人員編制層級。以上種種變化，都在從側面反映街道已經初步具有類似一般行政區的建制屬性。對于街道辦這一準行政區劃層級，值得學界更多的關注。

第四，處理好論證與評估的關系。科學的“事前”可行性論證與“事后”績效評估，是持續優化行政區劃設置的基礎保障。近年來先后頒布實施的《行政區劃管理條例》和《行政區劃管理條例實施辦法》均明確將專家論證和風險評估作為行政區劃調整可行性論證的重要內容，從而夯實了科學優化行政區劃設置的法治基礎。然而，與實務界主要關注“事前”論證不同，學界則長期熱衷于“事后”的績效評估。一方面，結合筆者近年參與行政區劃調整論證工作的觀察和思考來看，地方政府在調整可行性論證的指標設置方面比較寬泛，方法也有待優化，導致“事后”的績效評估往往難以精準展開。另一方面，部分研究者由于對不同時空條件下行政區劃調整的內在推動邏輯缺乏清晰的把握，強行將不同時代、層級、類型的調整都聚焦于對“發展”的影響，甚至陷入統計學意義上的相關性迷信。在今后的研究中，為了推動研究工作的真正“落地”，學界應緊密結合實踐，致力于打破論證與評估的“兩張皮”現象，努力構建適應新時代要求的行政區劃調整論證與評估體系。

（作者為南開大學中國政府發展聯合研究中心研究員，南開大學周恩來政府管理學院教授）

【注：本文系國家社科基金重點項目“特大城市基層治理中的社會整合與管理體制優化研究”（項目編號：19AZZ008）和國家社科基金重大項目“中國政府職責體系建設研究”（項目編號：17ZDA101）的階段性成果】

【參考文獻】

①習近平：《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》，《求是》，2020年第21期。

②匡貞勝、孫斌棟：《新國家空間框架解讀中國空間轉型現象的再審視》，《地理科學進展》，2021年第3期。

③趙聚軍：《中國行政區劃改革研究——政府發展模式轉型與研究范式轉換》，天津：天津人民出版社，2012年。

④朱光磊主編：《現代政府理論》，北京：高等教育出版社，2006年。

責編/趙橙涔 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。