摘 要:國家創新型城市試點對推進相關授牌城市的創新驅動發展和創新治理發揮了積極作用。可根據實際情況將國家創新型城市分為兩大部分。第一部分包括北京、上海、天津、重慶四個“特別國家創新型城市”，加上深圳、杭州等排名前十強，共計14個城市，第二部分包括眾多地級市國家創新型城市，共計68個城市。推進“4+10”國家創新型城市的高水平發展，應將國家創新型城市發展與國家科技創新中心建設或區域科技創新中心建設進行深度融合，應大力培育、發展創新集群。推進64個國家創新型城市的高水平發展，應實施智慧專業化戰略，堅持創新驅動發展，大力構建良好的創新生態。

關鍵詞:創新型城市 高水平發展 科技強國

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

根據中國科技信息研究所發布的《國家創新型城市創新能力評價報告2021》顯示，目前，科技部、國家發展改革委共支持78個城市創建國家創新型城市試點。新時代，推進國家創新型城市高水平發展，對建設科技強國，實現高水平科技自立自強，具有重要的戰略意義。

國家創新型城市、“政府授牌”與高水平發展

2008年，國家發改委批準將深圳列為全國第一個創建國家創新型城市試點，經過不斷布局試點進行探索；2016年12月，科技部、國家發改委正式發布《建設創新型城市工作指引》，引導全國開展創新型城市建設。

在公共管理學看來，政府部門批準特定城市成為國家創新型城市，本質上是一種“政府授牌”，是一種政府城市治理的政策工具。

近幾十年來，“政府授牌”在推動地方發展中普遍應用。如“國家中心城市”“國家區域中心城市”“國家高新技術產業開發區”“國家綜合改革配套試驗區”“國家大數據綜合試驗區”“國家生態文明試驗區”“國家重點開發開放試驗區”“國家城鄉融合試驗區”“國家數字經濟創新發展試驗區”“國家農業開放發展綜合研究區”等。“政府授牌”的政策效用表現為：對“授牌”區域發展業績的認可，對“授牌”區域未來發展目標的期望，對未“授牌”同類區域的鞭策。“政府授牌”者希望通過構建“爭授牌”機制，調動區域發展積極性；“被授牌”者則希望通過“授牌”獲得上級政府的優惠政策，享受更多的資源配置利益，同時區域發展業績得到彰顯，得到主管部門肯定。

從開始授牌國家創新型城市到現在已18年，政府部門共批準了78個創新型城市，并定期對所有創新型城市進行排名。國家創新型城市對推進授牌城市的創新驅動發展和創新治理發揮了積極作用。如：在國家創新型城市排名中位于前列的深圳、杭州、廣州、南京、蘇州、武漢等城市，已成為我國創新成果涌現區和著名的人才高地。

需要注意的是，國家創新型城市授牌應控制數量。“政府授牌”的象征價值、榮譽價值和導向價值取決于稀缺性。過多地授牌必然會稀釋國家創新型城市的象征價值、榮譽價值和導向價值，實際上，已有這方面端倪。如中西部一個普通的地級市，與深圳、杭州同為國家創新型城市，這樣就模糊了辨識標準，弱化了“政府授牌”的政策效用。

國家創新型城市是我國戰略科技力量的空間存在方式。推進國家創新型城市高水平發展，是新時代實施“創新驅動發展”國家戰略的客觀需要。國家創新型城市高水平發展，就是要凝聚創新資源，增加科技投入，構建高效的創新治理體系；就是要推動城市與國內外著名高校、科研院所和大型企業的合作與交流，在城市形成新型產學研創新聯合體；就是要強化城市戰略科技力量，形成具有區域乃至國際競爭力的開放創新生態，為國家高水平科技自立自強，為建設科技強國做出城市的貢獻。

國家創新型城市高水平發展，應根據我國科技領域重點發展方向，針對美國的科技遏制，推進在關鍵領域進行重大科技創新。可從人工智能、大數據、量子信息、半導體、集成電路、5G、先進核技術、航空航天技術、基因與生物技術、基礎材料等領域發力；可根據不同專題中需要解決的重要科學問題和技術問題，發揮城市創新優勢，通過規劃設計和科研生態構建相結合，融合前沿的專業知識和技術，采用“揭榜掛帥”，按專項進行科技攻關、成果轉化和產業化。

國家創新型城市高水平發展，應堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力；應完善人才戰略布局，將城市建設成為區域乃至世界重要人才中心和創新高地，形成人才競爭的比較優勢；應推進科研管理體制改革，積極為人才松綁，進一步完善人才管理制度，做到人才為本、信任人才、尊重人才、善待人才、包容人才；應推進人才評價體制改革，鼓勵人才在不同領域、不同崗位作出貢獻，追求卓越；應推進科技獎勵體制改革，突出價值導向，鼓勵科技人才圍繞“四個面向”進行深入研究，取得創新成果，服務社會；應推進收入分配體制改革，激發科技人才創新創業積極性。

推進“4+10”國家創新型城市的高水平發展

在政府部門批準的78個國家創新型城市中，有的行政級別是副省級，但多數是地級市。若按創新能力和創新治理水平，北京、上海、天津、重慶四個中央直轄市完全達到國家創新型城市標準。而如果以行政級別“一刀切”確定國家創新型城市范圍，而不考慮城市體量、實力和完整性，有些不合理。如北京、上海僅僅因為行政級別是省級，而不符合國家創新型城市標準；又如重慶，因為是中央直轄市，則失去了被評為國家創新型城市的機會。至于在四個中央直轄市中分別選一個區來參評國家創新型城市，這一做法顯然割離了城市的整體性，也與社會對城市的一般認知不符。

顯然，在國家創新型城市建設中，不能因為行政級別而排除北京、上海、天津和重慶，否則，就不符合實際，也有悖于社會認知。因此，可以“特別國家創新型城市”名義納入北京、上海、天津、重慶，整體謀劃國家創新型城市建設。

根據中國科技信息研究所的國家創新型城市評價報告顯示，2021年國家創新型城市前十強依次為深圳、杭州、廣州、南京、蘇州、武漢、西安、長沙、合肥、青島。北京、上海、天津、重慶四個“特別國家創新型城市”加上“前十強”，共計14個城市。“4+10”代表了我國國家創新型城市的精華，是名副其實的“國之重城”。

這里以“中國十大科技進展”和國家高等級科技獎勵兩組數據，來說明“4+10”在國家創新系統中的地位和作用。

“中國十大科技進展”由中國科學院、中國工程院主辦，由兩院院士、973計劃顧問組和咨詢組專家、973計劃項目首席科學家、國家重點實驗室主任等專家學者投票選出。“中國十大科技進展”代表了我國過去一年最頂尖的科研成果。通過對2016—2020年間入選項目的主要完成單位的區域分布進行分析，發現近5年在50個入選項目中，共有45個項目的主要完成單位分布于“4+10”城市，占比為90%。

國家科技獎勵特等獎和國家科技獎勵一等獎項目，主要獎勵在理論、技術和應用領域具有重大突破的科研成果。通過對2016—2020年間授予的70項國家科技獎勵高等獎項目的城市進行分析，發現在5年間共計70個授予項目中，共有54個項目的主要完成單位分布于“4+10”城市，占比為77.1%。

可將國家創新型城市分為兩大部分。第一部分包括北京、上海、天津、重慶四個“特別國家創新型城市”，加上深圳、杭州、廣州、南京、蘇州、武漢、西安、長沙、合肥、青島，共計14個城市，第二部分包括眾多地級市國家創新型城市，共計68個城市。當前，推進“4+10”國家創新型城市的高水平發展，有兩個重要方向。

第一個方向，將國家創新型城市發展與國家科技創新中心建設或區域科技創新中心建設進行深度融合。北京、上海、合肥、深圳、武漢，已被批準建設國家科技創新中心，五個城市應充分發揮“國家創新型城市”與“國家科技創新中心”疊加建設發展的優勢條件，以“國家創新型城市”的良好基礎條件加快“國家科技創新中心”建設，以“國家科技創新中心”發展提升“國家創新型城市”水平。其他9個城市，能爭取“國家科技創新中心”試點建設更好，若不能，則可爭取“區域科技創新中心”試點建設。

第二個方向，培育、發展創新集群。創新集群是一種快速增長的技術經濟體系，除具有一般產業集群的競爭優勢之外，創新集群的最大競爭優勢是擁有自主知識產權的新產品，創新集群通過不斷創新，不斷以新產品占領市場，擴大市場份額，不斷增加專利轉讓獲得收益，從而推動集群發展。可通過強化企業研發力量，讓產業集群升級為創新集群；也可通過技術轉讓和技術成果產業化，來培育新的創新集群。在排在前列的國家創新型城市中，應當有3個以上具有一定國際競爭優勢的創新集群。

應當指出，“4+10”國家創新型城市只是一個近似描述。由于排名“前十強”的城市可能每年都不一樣，特別是位于8—12名之間的城市，每年位次可能都有變化。但這種位次變化通常在8—12名之間。因此，對“4+10”國家創新型城市的發展論述，同樣適合排名位于11-12名的城市。

推進64個國家創新型城市的高水平發展

在資源凝聚、創新活動和創新治理方面，排名“前十強”之后的64個城市與“4+10”城市差距很大，某些發展指標不在一個數量級。因此，這些城市不宜模仿“4+10”城市發展模式，應根據自己實際，探索一條獨立的高水平創新驅動發展之路。

實施智慧專業化戰略

在經濟合作與發展組織（OECD）的倡導下，許多國家將“智慧專業化”作為創新驅動發展的戰略模式。OECD認為，智慧專業化戰略通過創新投資政策直接影響區域經濟、科學和技術專業化發展，為提升區域生產力和競爭力提供方向引領。

我國64個創新型城市可借鑒國際經驗，通過實施智慧專業化戰略，實現高水平發展。實施智慧專業化戰略，就是強調區域經濟發展的“智慧化”，通過增加投入，支持區域獨立的研發活動，借助研發的新產品、新工藝、新材料或新服務，形成區域經濟新的增長點。實施智慧專業化戰略，就是強調區域產業發展的專業化。在經濟全球化背景下，區域只能在有限領域發展產業。區域應在科技創新基礎上，針對細分市場，實行產業發展專業化。這就是所謂的“有所為而有所不為”。實施智慧專業化戰略，就是強調區域企業具有市場競爭優勢。在市場經濟中，充滿各種發展競爭。區域企業生產什么不重要，重要的是企業生產什么才具有市場優勢。而企業只有依托研發成果，通過專業化生產，才能獲得市場競爭優勢。

創新驅動發展

在創新型城市建設中，應堅定不移依靠科技創新，攻堅、發展戰略性新興產業；應用科技創新成果支持農業，推進傳統農業現代化。在這方面，浙江寧波是一個典型案例。

在戰略規劃方面，寧波制定了“科技創新2025”重大專項，聚焦細分領域，以突破產業重大關鍵核心技術，開發重大戰略產品（服務），引領、支撐產業轉型升級的重大科技創新專項計劃。“科技創新2025”重大專項將成為未來幾年寧波科技創新工作的主戰場。

在項目實施方面，寧波企業牽頭承擔較多的科技攻關項目。其中，吉利汽車承擔了智能混合動力整車域控制器平臺開發，江豐電子承擔了大規模集成電路用超高純銅材制備技術的研究，寧波韻升電子承擔了細顆粒軟磁粉體材料的研發及產業化。此外，寧波多家產業研究院也在技術攻堅戰中發揮了主力作用，如中科院寧波材料所承擔的8項技術研發項目，涉及先進材料、新能源汽車、機器人與高端裝備等領域。

在科技興農方面，寧波圍繞種業強市、糧食安全、生態安全及共富鄉村等目標，系統部署現代種業、綠色高效農業、農業生物制造、食品安全與營養健康、智能農機裝備及美麗鄉村治理技術研發，加快推動科技創新成果賦能農產品穩產保供、產業集群培育、產業鏈融合，不斷提高農業質量效益與競爭力。

構建良好創新生態

可通過深化科技體制改革，激發科技人員和科研機構創新的積極性，構建一種適宜創新活動的科研環境。

在江蘇常州，政府提出了深化科技服務的深入排查問題清單、分類完善政策清單、集成服務共享清單、提速提效減負清單。以“四大清單”構建的科技服務機制為抓手，常州強化品牌思維、用戶思維，聚焦企業“急難愁盼”和政策落實中的堵點、難點問題，深入梳理國家、省、市科技創新政策，全面完善地方配套政策體系，明確政策核心條款清單，優化政策落實流程，加強政策宣傳解讀和評估監督，促進政策有效落地和執行，不斷提高政策知曉率、服務滿意度和企業獲得感。

在廣東東莞，市財政局每年從市科技局切塊管理的“科技東莞”工程專項資金中安排資金用于支持新型研發機構發展，對績效考核合格及以上的新型研發機構，按就高不就低的原則予以獎勵。對新型研發機構績效考核優秀和良好的，市財政局年度考核分別給予最高不超過500萬元和300萬元支持。對新型研發機構創辦或引進孵化的企業落地社區并經營三年以上的，按照企業前三年租金支出，市財政局給予每家新型研發機構最高不超過50%（且不超過100萬元）的獎勵。對新型研發機構運營的國家級科技孵化器年度評價結果為A級的，每運營一家，市財政局給予機構最高不超過30萬元獎勵。

加快新時代科技強國建設的空間布局

針對我國現狀，科技強國建設可分為學科領域發展、科技組織結構優化和科技活動空間布局。科技領域發展需要依托科技組織，而科技組織總是分布在特定的空間。因此，科技強國建設的重要內容之一是進行科技活動的國家空間布局。

北京、上海、天津、重慶和國家創新型城市“前十強”，是我國科技資源最豐富、科研力量最強、科技產出最多的城市，“4+10”城市可表征我國戰略科技力量的空間布局。

“4+10”中有10個城市集中分布在環渤海、長江流域和珠江三角洲。三大區域也是被批準的國家科技創新中心、國家實驗室所在區，以及我國教育、經濟的發達地區。這意味著，三大區域是科技強國的承重區。三大區域的創新型城市建設決定了科技強國建設速度、力度和高度。至于西安和青島，盡管位于國家創新型城市前十強，但具有空間孤立性，短期內不具有高水平城市集群特征。

東北、西南、西北（陜西除外）沒有一個“前十強”城市，這反映了我國科技發展水平的空間差異。導致這種空間差異有歷史原因，也有地理區位原因，更有二者派生的其他原因。短時期這種空間差異難以根本改變，但可通過政策支持，逐漸縮小空間差異。當前，可針對這些區域科技發展實際，選擇一些優勢領域，如荒漠化改造治理、凍土區工程建設、喀斯特生態修復、觀測天文學、大數據管理等，高標準升級或新建國家實驗室，以此帶動這些區域的科技高水平發展。

在科技部、國家發展改革委支持的78個國家創新型城市中，減去“前十強”，剩68個；再減去北京市海淀區、上海市楊浦區、天津市濱海新區、重慶市沙坪壩區4個直轄市城區，最后剩64個。表1可見，江蘇的創新型城市最多，64個中就占了9個，如果再加上“前十強”中南京和蘇州，整體數量達到11個。江蘇是我國創新型城市建設的先進省、標桿省，江蘇的經驗值得總結和推廣。江蘇、山東、浙江占了64個創新型城市的20個，三個省的經濟發展水平也排在全國前列。這表明，通過創新驅動發展，以創新型城市建設帶動經濟發展是城市發展的理性選擇。

在我國東南沿海、東北、中部和西南地區，需要深度推進創新驅動發展戰略，國家應予以政策支持。可通過加大“專精特新”企業支持力度，引導創新型企業增加研發投入，支持市場導向的創新服務發展，配置一些大項目等，為這些地區創造新的發展機遇，增強科技實力，加快科技高水平發展。

【本文作者為華中科技大學馬克思主義學院教授】

參考文獻

[1]國家統計局社會科技和文化產業統計司和科學技術部戰略規劃司：《中國科學技術統計年鑒》（2016—2020），北京：中國統計出版社。

[2]沈婕、鐘書華：《智慧專業化：區域創新戰略的理性選擇》，《科技管理研究》，2017年第23期，第10—22頁。

責編：王 克／美編：石 玉

Different Strategies for High-Level Development of

Innovation-Oriented Cities in China

Zhong Shuhua

Abstract: China’s pilot innovation-oriented cities have made progress in promoting their innovation-driven development and governance innovation. These cities can be divided into two types according to their real situations. The first type includes Beijing, Shanghai, Tianjin, and Chongqing, which are four “special innovation-oriented cities”, and the top 10 cities, such as Shenzhen and Hangzhou, totaling 14 cities. The second type includes 68 prefecture-level innovation-oriented cities. The high-level development of the “4+10” cities of the first type should be deeply integrated with the construction of national or regional science and technology innovation centers, and ; innovation clusters should also be supported and developed. To promote the high-level development of the second-type cities, we should implement the strategy of smart specialization, adhere to innovation-driven development, and build a healthy innovation ecology.

Keywords: innovation-oriented city; high-level development; scientific and technological powerhouse

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