摘 要:我國問責制度超越了“基于制裁的問責”和“基于信任的問責”，走向“基于使命的問責”，其優越性在內容上體現為“以人為本”對“以物為本”的超越，在形式上體現為“相對衡量”對“絕對衡量”的超越，在結果上體現為在“把事做對”的基礎上推動“把事做成”。問責機制內嵌于負責機制之中，處在國家治理體系與治理能力現代化的大邏輯下，具有革命性、精準性、規范性等優勢，但也存在“責任損失”“干部避責”“問責失當”等短板。在復雜和不確定的環境下，既要實事求是，更要著眼發展向前看，進一步發揮好優勢、管理好短板，推動問責制度走得更“穩”。

關鍵詞:不確定性 個體性 問責與負責 優勢與短板

【中圖分類號】D922.11 【文獻標識碼】A

當今世界正經歷百年未有之大變局，其重要特點就是復雜性和不確定性的顯著增長。由于復雜性的客觀性，選擇的些許差異都可能使結果發生極大的變化，找到最優選擇幾乎是不可能的；由于不確定性的主觀性，即使做了一切可以做的準備，仍然可能發生意外，而且“發展起來以后的問題不比不發展時少”。這就給問責制度建設帶來了新的課題：既然不知道何為最優選擇，如何科學評價問責對象的決策，如何科學設定問責依據；既然不存在“萬全之策”，如何判斷問責對象是否已“盡力而為”，如何科學判定不作為；既然發展與問題相生相伴，如何合理看待發展中的問題，如何判斷哪些問題應當被問責。

在我國的具體語境下，這些課題得到了更廣范圍、更深層次的拓展和延伸。一方面，在我國“有為政府”的角色定位下，問責建立在更高的“上層建筑”之上，超越了“基于制裁的問責”和“基于信任的問責”，走向“基于使命的問責”。這既構成了我國問責制度的顯著優勢、成就了問責制度的主流和本質，又進一步擴大了問責的范圍、模糊了問責的邊界。另一方面，我國問責制度本身還存在問題或短板。但很多問題或短板只是發展質量不高的具體體現。談問題、說短板，既要實事求是，更要著眼發展向前看，實現匯入主流、守住本質的目的?；诖?，本文將從問責與負責的關系出發，探究如何揚長避短，從而進一步完善問責制度。

夯實問責制度的基礎

問責只是手段，負責才是目的。手段是為目的服務的，要講清楚“問責”，首先要講清楚如何“負責”。主要包括三個方面：一是向誰負責，這是誰來問責的基礎；二是對什么負責，這是向誰問責、圍繞什么問責的基礎；三是通過什么機制負責，這是如何問責的基礎。

關于向誰負責

“向誰負責”是負責的出發點，賦予問責制度以靈魂，奠定誰來問責的基礎。“向誰負責”的核心是以誰的立場為立場、以誰的標準為標準。在我國，就是人民立場、人民標準。作為復雜性和不確定性的重要組成部分，人民需求的個體化、多元化給“負責”和“問責”都提出了更高要求。

一是抓住根本目標。情況越是復雜、環境越是不確定，越應深入根本、叩問初心使命，弄清楚“為什么要問責”。對人民負責，關鍵是實現黨的主張與人民意志的高度統一：一方面要充分發揮黨內問責的政治性引領性作用，緊緊圍繞中華民族偉大復興奮斗主題，以“自我革命精神”加大對涉及群眾利益問題不作為、亂作為、慢作為、假作為的問責力度；另一方面要充分發揮我國全過程人民民主的制度優勢，用好民主監督手段。在當前條件下，應重點發展人民問責的實現手段，體現問責主體的代表性，強化人大代表素質提升、預算監督審查、質詢制度和責任追究制度建設，將問責向“源頭治理”推進，夯實“負責”的基礎。

二是抓住首要需求。作為人民需求個體化、多元化的具體體現，人民對物質文化的需要拓展到了民主、法治、公平、正義、安全、環境等更多方面。在我國，生存權、發展權是首要的基本人權。因此，在人民群眾的諸多需求中、在群眾利益協調的過程中，問責首先要將生存權和發展權設置為底線、界定為嚴格責任。尤其是在安全生產和防范化解重大風險上，不僅要引導和激勵政府及其干部在“注意力分配”和“多任務競逐”中投入更多的精力和資源，還要引導專業化建設和科學治理，推動建立與風險和不確定事件相適應的保險機制、補償機制等。

三是抓住本質需求。作為人民需求個體化、多元化的另一個具體體現，人民群眾的需求具有復合性。如人民群眾對更高質量醫療服務的需求，就復合了對就醫條件、醫療費用等方面的需求。在任務增多、資源既定、注意力有限的條件下，“問責”應當引導推動問責對象抓住人民群眾的本質需求，并將問責對象能否把握人民需求的復合屬性、抓住人民群眾的本質需求作為界定專業責任的基本依據。

關于對什么負責

對什么負責是責任的主體內容，賦予問責制度以生命，奠定向誰問責、圍繞什么問責的基礎。責任，簡單說就是分內事。“分”即角色，“事”即行動或選擇及其結果，“內”即界限。問責的觸發條件，是具有一定角色的主體的行動或選擇觸碰了界限。在復雜性和不確定性的環境下，角色和界限變得更加模糊。問責更需就“事”論“事”，在對“事”的分解和組合中看清“模糊”的角色和界限。

一是把握法紀責任。法紀責任是一種消極責任，即問責對象應當承擔的否定性法紀后果，其消極性往往表現為對首要需求的侵害。法紀責任往往對應一定的制裁機制，相應的問責是一種基于制裁的問責。制裁機制的存在，為問責對象的行動和選擇劃定了紅線，也使得這一問責成為基礎性問責。隨著依法治國、依規治黨水平的不斷提升，黨紀國法的復雜性進一步提升，這就要求完善問責制度，必須建立在與依法治國依規治黨的實踐相協同、與黨紀國法的完善相統一的基礎之上，確保問責的基底色始終是“依法依規”。

二是把握專業責任。專業責任是一種基于知識的責任，即問責對象根據專業知識作出選擇和行動時應當承擔的責任，往往與本質需求相對應。專業性與復雜性并存，使得專業責任往往對應一定的保險機制和補償機制，相應的問責是一種基于信任的問責。復雜性和不確定性的提升，一方面帶來了越來越多的技術性難題，增加了對“專家”和“知識”的需求；另一方面使決策不存在“萬全之策”，使發展中的很多問題不再是單一的專業問題。但這并不代表決策要走向“逆專業化”的道路。相反，它使得針對專業責任的問責成為了主干性問責。因此，在問責的導向上，應當強化問責對象自身的能力建設，發揮“專家”和“知識”的作用，確保問責的主體色向“信任”轉變，盡可能避免專業問題演變為社會問題甚至政治問題。

三是把握嚴格責任。嚴格責任是基于使命的責任，本質是沒有作出更好選擇時應當承擔的責任，一般表現為政治責任、領導責任。嚴格責任的落實需要“斗爭精神”和“自我革命精神”，相應的問責是一種基于使命的問責。“問責”為“負責”服務，不僅要推動“把事做對”，還要推動“把事做成”。尤其是在復雜和不確定的環境下，發展與問題相生相伴，問責必須實事求是向前看。一方面要強化“一把手”問責制，問責“不擔當不作為”，“鞭打慢牛”、激發活力；另一方面要“為擔當者擔當、為干事者撐腰”，回應質疑、保護和激勵干部。

四是把握等級責任。等級責任是一種混合責任，橫向上包括法紀責任、專業責任和嚴格責任，縱向上包括上下級互嵌的責任。等級責任往往對應一定的考核機制和獎懲機制，相應的問責是一種基于權威和命令的問責。等級責任既有對同類責任的分解和細化，也有對不同責任的組合和打包。因此，在開展問責過程中，應當關注上下級責任的互嵌性、關注責任重組可能存在的“責任損失”，堅持實事求是和權責一致，特別是在涉及嚴格責任時，能向“上”問責的，原則上不應向“下”問責。

關于通過什么機制負責

通過什么機制負責是負責的手段，賦予問責制度以支撐，奠定如何問責的基礎。在我國，問責機制是內嵌于負責機制之中的。理解問責機制，需要把握其如何內嵌于負責機制，關鍵是把握國家治理體系與治理能力現代化的邏輯。這個現代化，通過中國共產黨完成干部選拔，通過人民代表大會等人民監督機制強化預算管理，通過行政機構的自我革命推進績效改革，問責通過內嵌于這三個機制，推動“負責”落實落細。

問責內嵌于負責，不是對負責的簡單依附。在外部環境更加復雜和不確定的條件下，作為手段的“問責”，一方面保持一定的獨立性和專業性，另一方面更加突出對“負責”的保障性和服務性。前者是發揮手段作用的基礎和途徑，仍然是主要趨勢；后者是實現實事求是向前看的重要推力，是復雜和不確定下的突出特點。兩者是共同發展、攜手深化拓展的，而不是后者擠壓或替代前者。

一是用好選拔機制。選拔機制關乎“誰來使用權力”。我國選拔機制的根本原則是黨管干部。這一機制在形式上表現為中國共產黨作為中央集權選拔機構完成干部選拔，在特征上展現為開放、競爭、選賢任能，在價值上體現為實現善治。按照“政治路線確定后，干部就是決定的因素”的定位，選拔機制是實現黨的主張的核心機制，是問責對象“負責”的重要保障。我國選拔機制本身就內嵌著問責機制，如堅持德才兼備、以德為先等原則，包含民主推薦、考察等重要環節，明確免職、辭職、降職等規定。問責銜接選拔，是從源頭、過程到結果的全周期嵌入，是對負責的“打包”式保障。

二是用好預算機制。預算機制關乎“如何使用權力”。“負責”和“使用權力”都需要耗費資源，監督預算也就管控了資源使用的大方向，為“問責”奠定基礎。事實上，1998年12月起，我國開始預算改革，包括部門預算改革、國庫集中收付體制改革、政府采購改革等，有的地方還開展了公民參與預算的試點。特別是部門預算改革，使得政府預算不僅包括反映財政收支總貌的總額數據，還包括反映各個部門的全部收支活動的部門預算，而且編制得越來越全面、細化和準確，這就為人民代表大會制度等人民監督機制加強預算監督、開展“財政問責”創造了條件。

三是用好績效機制?？冃C制關乎“權力用得怎樣”。為了提高資金的使用效果，2004年起廣東省開始探索支出績效評價，2006年起中央也開始這一試點。到2018年，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》印發，“財政問責”從投入控制轉向績效問責，著力實現對“責任”的進一步界定、細化和組合，主要瞄準三大問題：一是績效理念尚未牢固樹立，一些地方和部門存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識；二是績效管理的廣度和深度不足，一些領域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出；三是績效激勵約束作用不強，績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機制尚未建立。問責應以績效為突破口，在解決這三大問題上發力，引導問責對象作為治理主體的戰略取向，規范其作為管理主體的專業取向。

發揮問責制度的優勢

相較于有限政府，有為政府在內容和形式上都具有顯著優勢。當前，雖然我國問責制度仍然處于由“以物為本”向“以人為本”轉變、由“絕對衡量”向“相對衡量”轉變的過渡階段，但其總體上與社會主義初級階段的基本國情是相適應的，與國家治理體系和治理能力現代化的進程是相協調的，在很多領域還取得了突破性創新，在結果上體現為在“推動把事做對”的基礎上“推動把事做成”。

從根本上說，“有為政府”要實現的是以人為核心的發展，我國問責制度要實現的是對“人”的負責。如前所述，復雜性是客觀的，要求實事求是地走專業化道路，在尊重客觀的基礎上，發揮人的主觀能動性，就要尊重“人之個體性的崛起”，這也是不確定性的重要內容。人之個體性的崛起，既呈現出自由，也展示出團結，是一種團結性的自由。

聚焦人的本質，強化問責的革命性

從根本上說，問責的革命性優勢源自黨的領導及其革命性。黨的領導是先進性與純潔性得以統一的根本保障，革命性是先進性與純潔性得以統一的根本紐帶。進一步推進問責制度建設，應從宏觀上牢牢抓住人民至上這一根本導向，從微觀上抓住“人”這個核心、抓住“人”的需求。

一是把握根本導向。我國問責制度是對人民負責的制度，具有戰略主動性、價值超越性和導向先進性等特點，其所保障的權益也更為徹底。在戰略上堅持“沒有意識到的風險是最大的風險”，聚焦長期執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗等“四大考驗”，重點關注精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險等“四個危險”，“圖之于未萌，慮之于未有”；在價值上堅持超越成本收益分析，以自我革命精神維護“全面發展和全面共享的人權”，推動實現人的自由全面發展，既致力于避免帶“血”的發展，又避免錯誤的“路徑依賴”；在導向上堅持“問責是為了不問責”，把共產黨人的精神譜系貫穿始終，推動問責由作為威懾力和敬畏力的初級階段，邁向作為穩定心理狀態和信仰的高級階段。

二是把握主體地位。我國問責制度堅持人民主體地位，注重通過制度機制設計，維護和保障工人階級和廣大勞動群眾的主力軍作用。在信息處理上，堅持資源流動反映的是現象而非本質，注重抓住影響資源流動的關鍵主體，并圍繞關鍵主體建立“信任”基石。如在公共衛生領域，抓住醫生這一關鍵主體，對“以藥養醫”“藥品回扣”等現象的問責設計，與解放醫生生產力、服務醫生相統一。在結果應用上，尊重人的獨特性和自主性，切忌“一刀切”。近年來，我國“能動司法檢察”的創新實踐，充分體現了對人的獨特性和自主性的回應。如2021年徐州鐵路運輸檢察院在深入專題調研的基礎上，公開宣布對非法交易費氏牡丹鸚鵡案絕對不起訴，緊接著2022年“兩高”發布破壞野生動物資源犯罪司法解釋，明確買賣人工繁育技術成熟已成規模的野生動物一般不作為犯罪處理。當然，問責也不能導向“過度負責”，服務對象該承擔的責任也必須承擔起來，體現人的“自我決定”。

三是把握需求導向。高質量發展本質是以人為本的發展，從需求側說就是滿足人民對美好生活的向往。問責制度的完善，要通過上下聯動的方式，重點服務人的首要需求、本質需求。在自上而下方面，現階段重點盯緊關乎“六穩”“六保”任務的財政資金直達機制的執行情況，提升直達資金常態化監管質效，從長期看要為推動開展零基預算奠定實踐基礎。在自下而上方面，現階段重點通過“市長熱線”、信訪機制、輿論監督等方式，推動實現人民參與問責，以問責傳導壓力，有效解決群眾身邊的迫切需求。

聚焦關鍵問題，強化問責的精準性

問責為負責服務，但并不代表問責沒有獨立性。在復雜和不確定的環境下，問責獨立性的地位進一步提升，功能進一步完善，在為“負責”發現“人所不知道的目的”和推動實現“更高目的”上發揮越來越重要的作用。我國問責制度的獨立性有別于西方，既不受限于生產資料私有制，也不局限于已經看到的成本和已有的標準，能夠觸及關鍵問題。

一是把準權利變化。問責以客觀事實為依據。當前，最突出的客觀事實是我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，其中不平衡不充分的發展是矛盾的主要方面。在微觀層面，表現為個性化知識和勞動的投入增加，帶來的趨勢是由以所有權為中心向以使用權為中心的轉變。“真正的產權問題在于隨著條件的變化而不斷界定、再界定”。問責只有反映客觀條件和權利結構的變化，適應以使用權為中心的轉變趨勢，才能抓住關鍵問題。也只有這樣，問責才能更好地推動問責對象“自我革命”，肩負起歷史使命。此外，在對歷史遺留問題進行問責時，既要嚴肅追責，也要管理好“古事今解”、分清主流本質，防止“問責”走偏。

二是關注系統收益。在問責的標準上，不局限于已知成本、已有代價，更注重潛在收益、長遠收益，堅持系統收益是交易成本的前提，強調離開系統收益的交易成本是沒有意義的。如從十九屆中央第三輪巡視情況看，在對國有資產保值增值等問題的問責上，更突出企業在落實國家戰略和發展主責主業等方面的問題，而不是企業的報表問題，有助于引導國有企業尤其是中央企業正確發揮“主力軍”和“頂梁柱”作用。此外，問責制度更關注系統收益的分配問題，強調“斬斷權力與資本勾連紐帶”，注重把準資本的特性和行為規律，重點把握異質性資本對同質性資本的替代規律，為資本設置“紅綠燈”，在導向上體現按勞分配的原則。

三是導向“兩權統一”。以使用權為中心的重要原則是堅持剩余控制權與剩余索取權統一。一方面，問責制度只有觸及剩余索取權，才能更好地規范和調整問責對象的理念和行動，尤其是針對安全生產、風險防控等問題，能夠有效防止問責不力或問責無效。如安全生產問責，強調“對責任單位和責任人要打到疼處、痛處，讓他們真正痛定思痛、痛改前非，有效防止悲劇重演”。另一方面，問責制度的“信任”基礎和“使命”基礎，要以剩余控制權為基礎，將剩余控制權打造為基礎的基礎，防止問責泛化、簡單化。如對新冠疫情防控不力的問責，不能停留在“應急”的層面，而要把“應急”的成果轉化為既能向醫務人員賦能、又能調動服務對象積極性的硬性或軟性基礎設施。這樣，才能真正用最小的代價實現最大防控效果。

聚焦相對衡量，強化問責的規范性

隨著復雜性和不確定性的增長，政府治理的確定性任務相對減少，模糊性任務日益增多，其模糊性不僅體現在治理目標上，還體現在治理方式上，一定程度上形成了模糊性治理模式。在這里，模糊是相對于“絕對衡量”手段而言的，與模糊性任務相匹配的應該是“相對衡量”手段。換句話說，復雜性與不確定性下的治理手段，主要是“相對衡量”手段。問責亦應如此。

談到“相對衡量”手段，就要談到價格機制。價格機制是“相對衡量”手段的典型代表，但不是唯一的代表，更不能劃等號。只有認識到這一點，才能更準確把握政府與市場的關系，正確認識我國問責機制的功能作用。如前所述，我國問責制度在形式上的先進性，體現在“相對衡量”手段上。問責精準性的高低，也取決于“相對衡量”手段是否高明。

一是突出問責的能動性。在我國，問責是一個治理過程。這個過程首先是基于“有為政府”的，而不是“有限政府”，通過劃定紅線、標明底線設定整個社會的基本權利結構，通過影響問責對象的剩余索取權引導各類主體的行為選擇，通過重塑信任優化各類資源要素流動，進而有效發揮“行政機制”的作用。問責過程有相對明確的參照，但不樹立“絕對標準”。近年來巡視巡查制度的完善和發展就是突出體現。如通過巡視巡察上下聯動，形成了“監督信息得到生產、加工、傳輸、轉換的工作過程”，這個過程是交互的，推動“參照”的動態調整，將責任壓得更實。當然，這個過程是有縱深的，是“牢牢把握好政治巡視定位”的，防止責任層層向下轉移，避免干部的“晉升錦標賽”擠壓基層的自主性，造成“內卷”和“內耗”。

二是突出問責的協同性。動員千遍不如問責一次，問責是用好“行政機制”的重要激活器。如果沒有問責制度，擔當就會成為一句空話，負責就會成為一句口號。尤其是在復雜性和不確定性下，即使沒有人犯錯，錯誤也會時常出現，更需要強化問責的作用。問責實施得好，能夠有效激發協同，達到“問責是為了不問責”的效果，推動構建起政策協同的生成機制，形成“人人有責、各負其責”的良好生態。我國問責制度內嵌在選拔、預算、績效等機制之中，既能夠調動“行政機制”的內部協同，也能夠提升“行政機制”與“市場機制”“社群機制”的協同性。

三是突出問責的人民性。問責沒有“絕對標準”，但問責的標準必須是人民標準。也只有人民標準，才能賦予“相對衡量”以價值，使其朝著正確的方向發展。我國問責制度的治理過程，體現在民主集中制的框架下，是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的過程。近年來，問責內容的設置，既越來越反映人民群眾的需要，也越來越體現黨中央的精神，是黨的主張與人民意志的統一。如環境保護問責、懲治群眾身邊的“微腐敗”等。問責內容的來源和渠道，既越來越方便人民群眾，也越來越法治化規范化科學化，確保問責的手段始終掌握在人民手中。如信訪工作機制的完善、輿論問責的規范等。

管理好問責制度的短板

實踐中，問責制度在保障和服務“負責”過程中，還存在“責任損失”“干部避責”“問責失當”等問題。這些短板既包括發展質量不高的問題，又包括不能適應高質量發展的問題；有些還是短期解決不了的問題。事實上，這些短板體現的是“形式”不足以反映“內容”、“現象”不足以反映“本質”的問題，是“絕對衡量”向“相對衡量”過渡的階段性問題。只有管理好這些短板，才能進一步凸顯和發揮我國問責制度的優勢，更好實現“負責”的目的。

這里強調“管理”短板，而不是“補齊”短板，既是因為“短板”是相對的，更是因為復雜性與不確定性下發展與問題相生相伴，問題無法消除、“短板”始終存在，重要的是正視問題、管理“短板”。管理“短板”的目的不是對標別人的所謂“長處”、走上別人的道路，而是在自己的道路上走得更“穩”、穩中有進。

管理“責任損失”

對責任進行衡量，本身就受到諸多限制。在客觀環境越發復雜和不確定的條件下，責任更難以清晰描述。這就使得責任在界定、細分或組合的過程中，出現了“責任損失”，至少包含三種：第一種是“敘事”損失，主要是在試圖準確描述責任的過程中，無法或者沒有被描述的責任流于公共領域造成的損失；第二種是過度履責損失，主要是為了防止被問責而產生的責任過度細分或過度競爭帶來的投入損失；第三種是責任轉移損失，主要是問責產生責任轉移而帶來的損失。管理好這三種“責任損失”，對于發揮問責制度優勢，具有重要的導向作用。

一是強化自我革命。問責是對責任的“二次敘事”，“敘事”損失可能更大。因此更應與時俱進，跟上有效市場和有為政府在“相對衡量”上的步伐。現階段應突出對模糊性任務的黨內問責，尤其是對“一把手”的問責，重點是圍繞黨的政治建設、思想建設、組織建設和作風建設開展問責，強化黨的自身建設，如加強對所負責的黨組織黨內政治生活不正常、黨性教育走馬觀花、下屬不參加黨的組織生活、在工作中弄虛作假等問題的問責。這一問責應當突出引領性，不是基于對“第一種損失”的兜底，而是基于“先進性”的使命；不是對“第一種損失”的補位管理，而是基于“能力”的責任，體現黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。

二是劍指形式主義。“第二種損失”帶來的是內部損耗或者“內卷”，往往表現為形式主義。形式主義的本質是抓不住或者不抓住人民群眾的本質需求。“抓不住”，反映的是為人民服務的能力不足；“不抓住”，反映的是為人民服務的認識不足。前者往往導致非本質需求過度細分，既給基層增添負擔，又損害人民群眾利益；后者往往導致人民群眾在非本質需求上過度競爭，間接導致諸如“學區房”“雞娃”等行為，偏離教育的初衷。這就要求問責必須深入調查研究，把準、盯緊人民群眾的本質需求，摸清形式主義的不同表現，分析產生形式主義的深層次原因。如以營商環境、基層減負、安全生產等日常監督檢查發現和群眾反映強烈的問題為突破口，著力揭發形式主義隱形化、變異性問題，重點糾治貫徹黨中央決策部署只表態不落實、維護群眾利益不擔當不作為等形式主義突出問題，引導問責對象聚焦本質需求。

三是避免“問責悖論”。經濟學上有個古德哈特定律，描述的是當一個度量標準成為調控目標時，它就不再是一個好的度量標準。標準之所以會失效，一個重要的原因，就是這個標準成了“絕對衡量”的工具，而失去了“相對衡量”的作用。“指標失效”是表現，“責任轉移”才是實質。問責領域同樣存在這樣的問題，如對國有資產流失的不合理界定和問責，導致很多國有企業家的“墨守成規”，間接制約了國有經濟的發展、造成國有資本的低效運作；對醫院或醫生的某些行為限制和問責，導致醫院和醫生將責任轉移給患者，最終受損的還是患者。因此，在對“第三種損失”的管理上，重點是以信任為基礎，以“相對衡量”為手段，防止出現“問責的內容與負責的目的不一致”“問責對象責任化轉移為服務對象責任化”等“問責悖論”。

管理避責形態

問責與避責在責任政治中以“一幣兩面”的形態相伴而生。避責主要呈現出三種形態：第一種形態是機構性避責，即通過將責任加以分解的方式使其層層轉移，并最終使自身及所在組織逃脫問責；第二種形態是表象性避責，即通過宣傳、輿論等手段開展對自身有利的解釋；第三種形態是政策性避責，即通過對政策選擇與操作的正當性加以論證，以突出政策選擇的必要性和合理性，從而使被問責者個人以及機構的責任最小化。三種形態均是不擔當的表現，管理第一種形態重點是避免向下推責，管理第二種形態重點是避免“金蟬脫殼”，管理第三種形態重點是避免“為官不為”。

一是堅持責任界定與責任打包并舉。面對模糊性任務，一方面要對責任進行界定，另一方面要打包責任防止“責任損失”。重點把握三點：一是“該是誰的責任就問誰的責任”，嚴格依據職責范圍和責任鏈條開展問責；二是“該追究到哪一級的責任就追究到哪一級的責任”，面對復雜性和不確定性尤其要突出領導責任，如規定“問責對象是黨組織、黨的領導干部，重點是黨委（黨組）、黨的工作機關及其領導成員，紀委、紀委派駐（派出）機構及其領導成員”，強調黨組織和黨的領導干部不得向下級黨組織和干部推卸責任；三是“該問到什么程度就問到什么程度”，科學把握和運用一票否決制和終身負責制等，做到不枉不縱。

二是堅持負面清單與最低消耗并舉。避免“金蟬脫殼”，需要劃清兩條線：一條是行為的紅線，另一條是效果的底線。紅線即負面清單，只要違反就嚴肅問責；底線即最低消耗或最低投入，是對問責對象行為的最低要求。一般來說，底線對于問責對象都是留有余地的，底線標準的提高也應適當。在復雜性和不確定性不斷增長的條件下，這個“余地”要進一步跳出“以物為本”的范疇，不僅要留足物資儲備，還要留足人的“注意力”和“精力”儲備。尤其是在專業技術要求高的領域，如公共衛生、教育等領域，應當避免醫生和教師等專家類人才滿負荷地處理復雜工作，從而在需求擠兌時出現供給不足的情況。此外，不僅要在本領域留有余地，還要堅持系統思維、留足系統余地。這也是基層治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。

三是堅持容錯機制與糾錯機制并舉。避免向下推責和“金蟬脫殼”是防止避責動機的基礎，兩者共同解決的是“不敢為”和“不能為”的問題，基調在“嚴管”；但更重要的是進一步激勵干部擔當作為，防止“為官不為”，解決“不想為”的問題，基調在“厚愛”。“厚愛”應從兩方面著手：一方面要解除后顧之憂，另一方面要激發擔當精神。如《中國共產黨問責條例》明確“嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重”，規定對符合“三個區分開來”原則等情形的，可以不予或者免予問責；規定有及時采取補救措施有效挽回損失或者消除不良影響等情形的，可以從輕或者減輕問責。通過這些規定的落實，將干部的注意力從“無關事項”轉移到“主責主業”，特別是避免干部在基本權利上作出“艱難”選擇，進而將節省下來的注意力用于擴大公共服務的供給、提高公共服務的質量，從而用“問責”的手段激發“擔當”的精神、實現“負責”的目的，創造更大的系統收益。

管理問責注意力

當前，我國問責實踐中還存在問責形式化、問責簡單化、問責隨意化等現象。這些現象的背后，既有問責基礎不牢、問責專業化程度不高等問題，也有基層治理體系不完善和治理能力不夠強等系統性問題。在同時面臨發展質量不高的問題和高質量發展的任務下，只有管理好問責注意力，“把好鋼用到刀刃上”，才能更有效地發揮問責制度的優勢。

一是加強問責專業化建設。管理問責注意力，“當務之急”是夯實問責基礎、抓住關鍵問題、防控風險演變。夯實基礎要著眼全局，既了解“樹木”又把握“森林”，重在通過預算機制和績效機制提高對相關信息的掌控力，提升對信息的闡釋力度，在此基礎上準確把握規律，明確工作目標和任務，推動問責對象參與專業化分工，為其他治理主體發揮作用創造條件；抓住關鍵要有的放矢，重在集中力量保障人民群眾的首要需求和本質需求，如將當前問責注意力主要集中在中央巡視和中央環境保護、安全生產等專項督查上；防控風險要講求實效，著眼政治效果、法紀效果、社會效果的統一，重在加大政治問責力度、細化專業問責標準，將問題和風險控制在專業層面，防止其轉移到政治層面、社會層面。

二是打造新型合作制組織。這既是作為組織的問責主體的發展方向，也是問責機制新形態的重要體現。如前所述，“問責”為“負責”服務，但并不代表“問責”沒有獨立性。相反，適當的獨立性能夠更好地服務“負責”。這一獨立性，首先體現在“人”的獨立性上，在機制上體現為服務“更高目的”，實現問責主體更高層次的專業化。當前重點是堅決貫徹黨中央決策部署。其次體現在降低對“專家”的依附性上，在問責過程中尊重“專家”意見，但不依附于“專家”，更不會把“專家意見”轉化為“擋箭牌”，實現問責主體自身的知識積累。當前重點是賦予專家本身以獨立性。再次體現在向“人”賦能上，在效果上一方面引導問責主體將注意力自發集中到本質需求上，另一方面引導問責對象自發構建起行動協同的生成機制，實現問責主體的價值提升。當前重點是糾治政策和制度“打架”的現象。最后體現在對“人”的塑造上，在系統性上注重將“信任”等級提升為“穩定的心理狀態”，實現問責主體的系統功能。

三是推進問責主體多元化。問責的最終主體是人民，問責的“尺子”最終要體現為握在人民手中。在人民群眾需求個體化、多元化的條件下，問責主體多元化的重要性進一步提升了。一方面，應強化多主體參與，引入更多注意力。如進一步探索公民參與預算的方式方法，更好發揮人民代表大會的問責作用，健全司法機關監督問責，加強新聞媒體的輿論問責等。另一方面，應規范內部問責，管理注意力流向。如建立健全各級紀委監委的內部和外部監督機制，主動接受黨委和人民代表大會的監督、輿論和社會的監督，通過公開透明來推動客觀公正執紀執法。

【本文作者為中央財經大學政府管理學院教授】

參考文獻

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[5]馬駿：《實現政治問責的三條道路》，《中國社會科學》，2010年第5期。

責編：周素麗 蔡圣楠 ／美編：王嘉騏

聲明：本文為《國家治理》周刊原創內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。

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