【摘要】隨著化學品的廣泛應用，新污染物帶來的環境問題與健康風險正在逐步凸顯，黨的二十大報告明確要求“開展新污染物治理”。當前，我國新污染物的污染形勢嚴峻，迫切需要將環境污染防治由原來的“霧霾天氣”“黑臭水體”“固體垃圾”等感官性指標治理，向隱藏在藍天、碧水、凈土背后更具隱蔽性和長期危害性的新污染物治理延伸，進一步深化我國的環境保護和污染防治工作，在更高水平上建設美麗中國和健康中國。

【關鍵詞】新污染物  防控  治理  全生命周期  中國特色    【中圖分類號】X505    【文獻標識碼】A

隨著現代社會化學品的大量生產和應用，一些新污染物對生態環境和人民健康的危害逐漸凸顯。2018年，習近平總書記在全國生態環境保護大會上提出“對臭氧、揮發性有機物以及新的污染物治理開展專項研究和前瞻研究”。2021年，“十四五規劃”再次提出要“重視新污染物治理”。2022年5月，國務院辦公廳印發《新污染物治理行動方案》。同年10月，黨的二十大報告進一步要求“深入推進環境污染防治”，“開展新污染物治理”。積極開展新污染物治理，是深入推進環境污染防治、以更高標準打好藍天、碧水、凈土保衛戰的必然要求，對于高水平推進美麗中國和健康中國建設具有重要意義。

新污染物的內涵及特點

所謂新污染物是指由人類活動造成、新近被發現或關注的，對生態環境或者人體健康存在較大危害風險，但尚未被納入環境管理或者現有管理措施不足以有效防控其風險的新型污染物。

目前，國際上普遍關注和重點管控的新污染物主要包括四大類：第一類是持久性有機污染物（簡稱POPs），如滴滴涕、滅蟻靈、毒殺芬等有機氯類農藥，以及多氯聯苯等工業化學品。前者主要來自農、牧、林業的殺蟲劑，后者廣泛來自油漆、造紙、水泥、煉焦、有色金屬等生產過程中含氯化合物的使用和污染釋放。第二類是內分泌干擾物（簡稱EDCs），也稱環境激素，主要指環境中存在的能夠干擾人或動物內分泌系統并使之產生異常的化學物質，如有機污染物、重金屬等，我們使用的農藥化肥及塑料穩定劑和增塑劑等大部分屬于內分泌干擾物。第三類是抗生素，其污染主要來自抗生素的過度使用。第四類是微塑料，即粒徑小于5毫米的塑料顆粒、纖維或薄膜，生產生活中塑料制品的廣泛使用是微塑料污染的主要來源。

雖然新污染物在環境中的總體濃度較低，但卻具有生物毒性大、隱蔽性高、遷移性強、來源廣泛和污染持久等特點。一是生物毒性大。新污染物具有多種生物毒性，能夠對人體和動物的神經、器官、生殖、發育、遺傳等產生較大危害，如導致人體內分泌失調、免疫力下降、致癌、致畸等①。二是隱蔽性高。由于新污染物在環境中的總體濃度較低，大多非肉眼可見，且其污染是漸進累積的，因而具有很強的隱蔽性，容易被公眾忽視。三是遷移性強。新污染物具有生物吸附性，可通過各種媒介長距離遷移和擴散，即使在青藏高原和5000米深海等人跡罕至的地方科學家們也都檢測到了新污染物的存在。四是來源廣泛。化學物質廣泛存在于人類的生產生活中，其生產和使用過程都可能產生新污染物排放。五是污染持久性。新污染物大多可長期蓄積在生物體或各種環境中，一旦蓄積很難降解。總體而言，新污染物帶來了新的環境和健康風險，其對生態安全及人類健康的威脅已經被大量證實，成為引起全球廣泛關注的新環境問題。

中國新污染物發展形勢不容樂觀

新污染物的主要來源是人類生產和使用的各類化學物質，涉及工農業生產和生活消費的廣泛領域。中國是化學品的生產和消費大國（見表1），化學品生產總量占全球的1/3以上。根據《中國現有化學物質名錄（2021）》，目前我國已記錄的化學物質達到4.6萬余種，并且還在持續增補中，很多與新污染物相關的化學品產量及使用量都居世界前列②。例如，中國是世界上最大的化肥和農藥生產國及使用國，化肥年使用量約占世界的1/3，農藥使用強度約為世界平均水平的2.5倍，黨的十八大以來，隨著全國范圍內的化肥農藥減量行動，其使用量雖然有所下降，但總體上仍處于高位。又如，中國抗生素的生產量及使用量均居世界第一位，抗生素濫用問題一度非常嚴重。從2011年起我國開始對抗生素的使用實行嚴格限制，使醫療臨床使用得到規范，但民間通過各種渠道購買和濫用抗生素的情況依然較為普遍。再如，我國是塑料制品的生產和消費大國，自2008年實施“限塑令”以來，雖有效減少了一次性塑料袋的使用，但快遞包裝廢棄物卻隨著電商行業的快速發展呈現爆發式增長，其中40%是各類塑料廢棄物。與此同時，我國農用塑料薄膜的年使用量也比世紀之初大幅增加，2020年使用量約是2000年的1.8倍。這些塑料垃圾由陸地蔓延到海洋，根據2021年我國海洋生態環境監測，在海灘垃圾、海面漂浮垃圾和海底垃圾中，塑料類垃圾分別占75.9%、92.9%和83.3%。塑料廢棄物的大量產生帶來了與日俱增的微塑料污染，給生態環境和人民健康帶來巨大威脅。

資料來源：根據《中國工業統計年鑒》（2012-2021）、《中國統計年鑒》2020整理。

在此背景下，我國的地表水、地下水、土壤和大氣等環境中均不同程度檢出新污染物，局部區域已出現富集現象。例如，調查顯示，我國很多城市的自來水中含有較高水平的持久性有機污染物——全氟化合物，部分區域的人體攝入量超過歐盟耐受標準值③。中國科學院的一項研究表明，我國主要河流均不同程度受到抗生素的污染④。

總體來看，當前我國新污染物的污染形勢嚴峻，迫切需要將環境污染防治由原來的“霧霾天氣”“黑臭水體”“固體垃圾”等感官性指標治理，向隱藏在藍天、碧水、凈土背后更具隱蔽性和長期危害性的新污染物治理延伸，進一步深化我國的環境保護和污染防治工作，在更高水平上建設美麗中國和健康中國。

新污染物治理面臨的問題與挑戰

首先，新污染物的社會認知普遍不足。相對于霧霾、垃圾、黑臭水體等看得見、摸得著、聞得到的傳統污染物，社會公眾對于看不見、摸不著、短期內感受不到的新污染物所帶來的環境危害及其健康風險普遍認知不足。例如，社會上過度使用和隨意丟棄塑料包裝的現象非常普遍，很多農民依然秉持“莊稼一枝花、全靠肥當家”的傳統觀念致使農藥化肥的使用量一直處于高位，老百姓濫用抗生素的現象依然較為突出等。受認知局限，目前我國企業和居民在生產和使用化學品的過程中極少會針對新污染物采取主動減排或防控措施。

其次，新污染物防控治理體系尚不健全。一是新污染物監測體系尚未建立。目前大多數新污染物尚未被納入我國常規的生態環境監測體系中，也缺乏必要的監測手段和技術。例如，在全國污染源普查、地表水質量監測、土壤污染狀況詳查等環境監測和普查中均未將新污染物納入其中，新污染物治理面臨底數不清、目標不明的困境。二是新污染物防控體系尚不完善。目前我國在化學品及其污染物排放的管理登記、調查監測、風險評估、進出口管理等方面的制度建設不完善，大氣、土壤等污染防治攻堅戰也未將新污染物治理作為重要問題納入其中，系統性的新污染物風險防控體系亟待建立。三是新污染物治理缺乏相應的標準規范。目前我國大多數行業的排放標準尚未涉及新污染物，大氣、水、土壤等環境質量標準也未將一些重要的新污染物納入其中。總體而言，新污染物治理在環境質量管理體系中尚未得到足夠重視，其污染防治能力遠遠滯后于現實需求。

再次，新污染物治理的法律建設相對滯后。黨的十八大以來，我國在生態環境保護立法方面取得長足進步⑤，但新污染物防治法律建設存在空缺，既缺乏對各類新污染物生產和排放的限制性條款，更缺乏專門針對新污染物的環境管理條例，這使得新污染物治理在實踐中缺乏國家上位法的有力支撐和具體指導。

最后，新污染物治理的科技支撐能力相對薄弱。相較于傳統污染物，新污染物的監測治理技術往往更加復雜，但我國在新污染物治理的科技研發投入方面卻明顯滯后，對新污染物的生物毒性、來源分布、特征機理、作用途徑等方面的基礎研究相對不足，新污染物監測、防控、治理的科技支撐能力較為薄弱。

探索構建中國特色的新污染物治理路徑

新污染物治理是一項具有長期性和復雜性的系統工程。我國是全球化學品的生產消費及進出口大國，面臨著復雜嚴峻的新污染物治理形勢：既要面對國際社會普遍存在的共性污染問題，又要解決中國特定發展階段和產業結構下所產生的特殊性問題，亟需立足中國國情，借鑒國際經驗，突出問題導向，以習近平生態文明思想為指導，加快探索構建中國特色的新污染物風險防控治理體系。

第一，分級分類建立新污染物調查監測評估體系。加強調查監測評估是開展新污染物防治的重要前提。現代社會中化學物質被廣泛生產和使用，產生的新污染物種類繁多且不斷增加，從可行性和必要性的角度不可能也沒必要對所有新污染物采取“一刀切”的治理措施。我國化學品及其衍生的新污染物種類繁多、分布廣泛、地區差異很大，需立足國情，按照不同化學物質、行業、區域的優先級別，加快構建包括“基本調查——詳細調查——重點監測——風險評估”等流程、分級分類的新污染物監測評估體系。首先，建立化學物質基本信息調查制度，對化學物質特別是重點行業重點化學物質的生產使用情況開展基礎調查，將環境風險較大的化學物質列入優先評估計劃。其次，建立重點化學物質詳細調查制度，進一步摸清其生產、使用、污染排放和分布等情況。再次，依托現有環境監測網絡逐步建立新污染物環境監測體系，對重點流域、重點地區、重點行業、重點園區開展新污染物的重點監測。最后，建立化學物質、新污染物環境風險評估機制，科學識別出環境污染大、健康風險高的化學品及新污染物，及時發布重點管控化學物質及新污染物清單，再采取針對性措施實現分級分類精準防治。

第二，源頭發力加強新污染物全生命周期管控。實施全生命周期管控是強化新污染物治理的有效路徑。新污染物主要來源于化學物質的生產和使用，涉及行業多、分布范圍廣、產業鏈條長、治理難度大，應注重從源頭發力，以環境風險大的有毒有害化學物質為重點，實施從源頭到末端的全生命周期精準管控。一是加強源頭管理。全面落實新化學物質環境管理登記、有毒化學品進出口環境管理等制度，對進入重點管控清單的化學物質采取針對性的禁止、限制、減量或淘汰等管控措施，加快推進有毒有害物質的綠色替代，從源頭上減少新污染物的產生。二是推動過程減排。加快推進綠色產業體系建設，開展綠色企業、綠色產品認證工作，實施綠色稅收、綠色金融制度，引導和倒逼企業綠色轉型，最大限度地減少新污染物排放。三是深化末端治理。建立新污染物環境污染排查制度，加強大氣、水、土壤等多環境介質協同治理；嚴格規范各類化學物質生產過程中危險廢棄物的收集處理，防止有毒有害物質的滲漏擴散。四是強化試點示范。選取重點流域、重點地區、重點園區開展新污染物治理試點，圍繞重點新污染物實施污染治理攻堅工程，不斷總結經驗并加以推廣，提升新污染物治理能力。

第三，頂層設計構建新污染物治理的制度保障。強化頂層設計是有效推動新污染物治理的重要保障。發達國家普遍重視通過法律、制度、規劃、戰略等頂層設計來推動新污染物的防控治理，同時還通過制定具體的戰略、行動計劃等來推動新污染物防控的落實。借鑒國際經驗，可以在以下幾方面強化新污染物治理的頂層設計：一是加強法律建設。適時推動環境保護相關法律的修訂，增加新污染物防治的相關條款，加快研究出臺《有毒有害化學物質環境風險管理條例》。二是加強制度建設。建立健全化學物質信息調查、環境監測、風險評估、管理登記、污染治理等制度，逐步建立覆蓋新污染物全生命周期的管控制度體系。三是強化標準建設。加快修訂水、大氣、土壤環境質量標準，增加典型新污染物的環境濃度和排放限值；修訂完善涉及新污染物的產品質量標準和環境排放安全標準，逐步健全化學物質環境風險管控標準體系。四是注重戰略規劃引領。根據我國新污染物的污染情況，逐步將重點污染物的防控治理納入生態環境保護規劃以及土壤、海洋、地下水等各專項規劃；各地應圍繞貫徹落實《新污染物治理行動方案》，結合自身情況盡快研究制定具體的行動方案和專項規劃。

第四，聚焦強化新污染物治理的科技支撐。強化科技支撐是提升新污染物治理能力的重要保障。新污染物防控治理是科學研究的前沿領域，很多發達國家都將其列入了優先計劃，對新污染物治理研究給予支持。我國也亟需加大這方面的科研布局和研發投入力度。首先，加強新污染物治理的基礎研究。將新污染物防治研究納入國家重大科技專項，加強對新污染物環境排放、毒理特征、遷移規律、環境風險等方面的科學研究，為有效開展新污染物防治奠定基礎。其次，強化新污染物治理的技術研發。將新污染物防治技術納入國家科技研發計劃，加大研發力度，促進相關科研成果轉化落地。最后，提升新污染物治理的智慧化水平。充分發揮我國的數字化優勢，構建空-天-地-人一體化的智慧化環境監測網絡，搭建新污染物治理大數據平臺，為企業的清潔化改造和新污染物防治提供信息與技術支持。

第五，多元共治夯實新污染物治理的社會基礎。現代社會中化學品的使用已經深入人們生產生活的方方面面，因此新污染物防治既不能單純依靠政府行為，也絕不僅僅是企業責任，而是需要政府、企業、居民共同努力，加快構建“企業主體、政府監管、公眾參與”的多元共治格局，夯實新污染物防治的社會基礎。首先，建立企業生產者責任延伸制度。企業是各類化學品生產的主要受益者，也是產生新污染物的主要責任人，在新污染物管控中處于源頭和核心位置。政府應通過立法建立企業生產者責任延伸制度，明確企業生產者在清潔生產和治污減排等方面的責任，引導企業更好落實新污染物防治的主體責任。其次，完善新污染物跨部門協同治理機制。按照國家統籌、省負總責、市縣落實、生態環境部門牽頭的原則，加快建立跨部門協同治理機制，全面落實新污染物防治的屬地責任。最后，引導推動多元主體積極參與社會共治。加大對新污染物的宣傳科普力度，幫助社會公眾充分認識新污染物的環境健康風險，自覺減少塑料制品、抗生素等的使用，推動形成綠色健康的生產生活方式。

（作者為中國社會科學院大學應用經濟學院教授、博導，中國社會科學院生態文明研究所研究員）

【注：本文系國家社科基金重點項目“基于人與自然耦合的黃河流域城市群高質量發展研究”（項目編號：21AZD043）和國家社會科學基金重大項目“健全國土空間規劃和用途統籌協調管控制度研究”（項目編號：20ZDA086）的階段性成果】

【注釋】

①吳天偉、孫藝、崔蓉等：《內分泌干擾物壬基酚與辛基酚的污染現狀與毒性的研究進展》，《環境化學》，2017年第5期。

②張叢林、劉寶印、鄒秀萍等：《我國新污染物治理形勢、問題與建議》，《環境保護》，2021年第10期。

③陳桂淋、武廣元、蘇帆等：《我國地下水抗生素污染及生態風險研究進展》，《地下水》，2020年第5期。

④ZHANG Q Q,YING G G,PAN C G,et al.Comprehensive evaluation of antibiotics emission and fate in the river basins of China: source analysis, multimedia modeling, and linkage to bacterial resistance .Environmental Science & Technology, 2015,49 （ 11 ） :6772-6782.

⑤單菁菁、武振國、董亞寧：《綠水青山擘畫美麗中國》，《經濟日報》，2022年6月8日。。

責編/李丹妮    美編/楊玲玲

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