【摘要】改革開放以來，我國農村勞動力不斷向城市轉移，一些農村地區出現土地撂荒問題，“誰來種地”“怎樣種地”已然成為時代隱憂。實踐證明，農業社會化服務組織通過代理耕、防、種、收等農業環節或全部環節，促使農民借助外部力量有效彌補內部資源不足，一定程度上解決了“土地不愿種、種不好”的問題，減少了土地撂荒、粗放管理、耕地“非糧化”等現象，既保證了耕地的投入產出率，又提升了農戶農業生產經營效率。事實證明，解決種地問題，離不開農民的“愛農”、農業社會化服務組織的“聯農”和政府的“重農”，只有三者相輔相成，才能更好推動實現鄉村振興、農業現代化與共同富裕。

【關鍵詞】“三農”問題 農業社會化服務 土地撂荒

【中圖分類號】F321.42 【文獻標識碼】A

關于“全面推進鄉村振興”，黨的二十大報告強調：“鞏固和完善農村基本經營制度，發展新型農村集體經濟，發展新型農業經營主體和社會化服務，發展農業適度規模經營”。隨著我國脫貧攻堅戰取得全面勝利，扎實推進共同富裕、加快推動農業農村現代化已經成為現階段我國“三農”工作的重要內容之一。自改革開放以來，我國面臨農村勞動力不斷向城市轉移和農村土地撂荒的問題，人地矛盾愈發突出，影響了我國農業現代化的發展進程，“誰來種地”“怎樣種地”成為時代隱憂。實踐證明，“農業社會化服務”有助于解決這一難題。農業社會化服務組織通過代理耕、防、種、收等農業環節或全部環節，促使農民借助外部力量有效彌補內部資源不足，一定程度上解決了“土地不愿種、種不好”的問題，減少了土地撂荒、粗放管理、耕地“非糧化”等現象，既保證了耕地的投入產出率，又提升了農戶農業生產經營效率。

要解決“誰來種地”“怎樣種地”的難題，歸根結底是解決好“愿不愿意種地”“什么人來種地”以及“能不能種好地”的問題。隨著我國農村土地“三權分置”政策的推行（“三權分置”是指農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權”分置并行。改革開放之初實行家庭聯產承包責任制，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，稱之為“兩權分離”。現在將土地承包經營權再分為承包權和經營權，形成所有權、承包權、經營權“三權分置”格局），村集體經濟組織、合作社等農業社會化服務組織得到了進一步發展，逐步成為推動現代農業發展的主力軍。截至2021年底，全國已有各類農業社會化服務組織90余萬個，服務面積超過16億畝次，帶動小農戶超過8900萬戶①。其中，合作社達到220萬個，是農業社會化服務組織的主要力量，服務的小農戶數量占比最多；農村集體經濟組織主要承擔“橋梁”作用，負責聯結小農戶與各類服務組織，實現服務規模化；專業服務公司具有服務范圍廣、專業化程度高和服務經營收入高的特征，且有靠近小農戶的優勢，其為周邊小農戶提供農業服務，有效彌補了其他農業社會化服務組織的不足。發展農業社會化服務，是解決農業科技服務“最后一公里”問題、延長農業產業鏈條、提高農業綜合效益，促進農民持續增收，推進農業現代化發展的需要；也是轉變農業發展方式，推進農業供給側結構性改革的有效抓手；還是解決小農分散經營效益不佳、突破落后地區農業發展瓶頸的有效途徑。發展農業社會化服務對于實現我國農業農村現代化有著重要意義。

“誰來種地”“怎樣種地”是亟待解決的時代課題

對于很多農民而言，耕田種地獲得的經濟效益并不高，付出的機會成本卻很高，越來越多的農村青壯年勞動力選擇外出打工獲得收入。農戶作為價格的被動接受者，土地增產不增收的現象或許并不新奇，其背后的原因是多方面的。一是種地經營成本不斷上升，經濟效益低。根據國家發改委網站數據，農業復合肥價格從2015年的2842元/噸上漲到了2022年的3455元/噸，增長了17.7%，每畝農產品成本較2021年增加了55元之多。二是非農務工收入不斷增長。據農民工監測調查報告顯示：農民工月平均收入由2015年的3072元上漲到了2021年的4432元，農村青壯年種地的機會成本較高，務工市場擠出的“超齡”農民，成為種地的主力軍。

一些地方統分經營運行不暢，農業社會化服務組織中的村集體經濟組織功能作用發揮不足，引發“很難種好地”的問題。在以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制下，“分”得充分、“統”得不夠現象突出，導致小農戶生產經營成本偏高、耕地“非糧化”等現象產生，這與村集體經濟組織“統”的職能缺位不無關系。一是村集體經濟組織土地監管不足。土地拋荒，耕地“非農化”，基本農田“非糧化”，村集體經濟組織不關心、不過問，權責不匹配，造成事實上的監管缺位。二是村集體經濟組織服務小農戶程度不足。家家包地、戶戶務農，是我國農村基本經營制度的實現形式。在家庭聯產承包責任制下，如果沒有“聯”或“聯”不好，“產”的效益也不會好，由此產生“農戶不愿種地”的困境。

一些地方土地生產激勵約束機制不健全，導致種地積極性不高。資源稟賦與政治經濟制度相互作用，共同決定資源配置和利用效率。當前我國農村銷售農產品格局是市場調節和政府調節共同作用的結果。對農產品生產大縣激勵不足，容易導致地方積極性不高。在現行耕地政策框架下，農產品生產對地方財政貢獻率較低，農產品生產大縣一旦缺乏足夠的財政獎補激勵，易出現“主產窮省”“高產窮縣”的怪相，主產區和主銷區、產銷平衡區之間缺乏合理利益補償機制，導致主產區農民種地積極性受挫。

農業社會化服務能夠有效解決因農村兼業化、老齡化、空心化造成的“誰來種地”“怎么種地”難題

農業社會化服務作為市場分工的產物，可以充當知識資本、人力資本和技術資本與小農戶之間的紐帶，緩解農戶面臨的勞動力不足、資本匱乏和技術約束，有助于解決“誰來種地”“怎樣種地”難題。在“十四五”期間，如何實現小農戶與農業現代化的有效銜接，從而解決農民“不愿種地、種不好地”的難題？通過加快農村三產融合，促進農業產前、產中、產后各環節發展，建立健全覆蓋面更廣和效率更高的農業社會化服務體系是解決這一問題的答案之一②。

●農業社會化服務有助于減少土地撂荒現象，實現高效農業

隨著我國城鎮化和工業化不斷發展，農村地區開始面臨勞動力流失和老齡化的雙重危機，產生了土地撂荒現象，導致我國耕地資源利用不恰當、不充分，農業生產效率下降，對我國糧食安全造成影響。導致撂荒的原因可主要總結為以下兩類：一類是人為因素。此前，一些地區的農村人口為了擴大家庭收入，盲目開墾了很多肥力較差、面積較小、地塊分散、基礎設施不完善的貧瘠土地，后又因沒有合理增加土壤肥力，導致耕種收益不佳而撂荒；另一類是市場因素。農戶是農業生產的主要經營主體，但由于信息不對稱和配套產業流程設備不健全等因素影響，農戶無法獲得與其勞動相匹配的報酬，從事農業生產經營缺乏動力，使得耕地進一步被撂荒。上述兩個因素又可歸結為：撂荒主要是由種田不劃算或者田不好種所導致的。實踐表明，農業社會化服務組織能夠減少農戶撂荒行為，其作用路徑可分為以下兩點：

一是降低農業生產成本，提高農戶的盈利能力，讓“種田劃算”。農戶缺乏對農業生產資料、農產品等要素的議價能力，對接市場并不容易，開展農業社會化服務之后，可使農民獲取外部信息和資源的搜尋成本下降，農民也可委托農業社會化服務組織進行代耕代種、聯耕聯收、預防和治理病蟲害、統育統供秧苗等，將土地與機械化作業、分散經營與統一管理結合起來，通過標準化、規模化種植、品牌建設等過程，農產品銷售價格有所提高，農民獲得了更多的經營性收入，且農業社會化服務組織通過耕、種、管、收的“保姆式”托管使得農業機械配備和使用更加合理，提高了農業生產的機械化率，解決了“種地難”的問題，增加了農戶對土地的需求，降低了其對土地的轉出意愿，改變了農戶務農和打工“兩頭忙”的現狀，使不少愿意務工的農戶從農業生產經營中解放出來，使兼業農戶也能獲得更多工資性收入，助推了工業化城鎮化的發展。

二是提高農業生產效率，讓“田好種”。20世紀80年代，我國實施的家庭聯產承包責任制激發了農戶的生產積極性，促進了農業發展。但隨著社會的不斷發展，這種經營制度的缺陷逐漸顯露，在一定程度上使我國耕地碎片化，農業生產以戶的形式存在，很難實現統一化規模化種植，管理難度不斷加大，農戶農業生產經營成本不斷增加。農業社會化服務組織通過全過程托管或者部分托管，幫助農民實現了“田好種”。2017年，我國就設立了支持農業托管的農業社會化服務專項財政資金，到2020年，專項財政資金達到45億元，全國實施省份達到了29個。據財政部數據顯示，實施省份全過程托管服務促使小麥每年每畝共增收356.05元，其中每畝節本增收270.43元，每畝增產提質增收85.62元；玉米每年每畝共增收388.84元，其中節本增收296.98元，增產提質增收91.86元，同時農戶每畝農業生產成本節約350元—390元，切實提高了農民種糧的積極性，緩解了因農村老齡化、空心化和兼業化造成的“誰來種地”“怎樣種地”的難題。

●農業社會化服務推進農業規模化經營、標準化生產，提供資金支持，降低農業經營風險

受小農經濟的影響和制約，我國農戶經營分散、組織化程度低，解決這一問題最根本的途徑就是在不流轉土地的情況下，將農戶在農業生產經營中的服務需求集中起來，交由專門的農業社會化服務組織，其通過提供資金支持和專業服務，讓農戶生產真正步入到現代生產之中，促進農業規模經營發展和降低經營風險，實現產業項目的提質增效、保值增值，提升農業綜合生產能力。

一是促進農業規模經營發展。農民不愿意耕作或者沒能力耕作者可將土地委托給專業合作社或農村集體經濟組織進行統一耕作，實現了小農基礎上的農業規模化和集約化經營，有效避免了土地撂荒問題。同時，農業社會化服務組織通過將小農戶進行聯合，集中采購農業生產資料，改變了一家一戶的小農生產方式，實現了土地與勞動力、資金、技術等要素的有效結合，推動了土地適度規模經營，提高了土地產出效率和利用效率，提高了農業生產組織化的程度。二是提供資金支持。資金的多少很大程度上決定了農戶生產經營的規模。現階段受到多重因素的影響，農戶家庭僅靠農業發展獲得的收入有限，又缺乏高估值的抵押物，銀行不愿為其辦理貸款，因而在擴大土地規模經營方面受到資金匱乏問題困擾，但通過農民合作社、村集體等農業社會化服務組織的幫助，農戶可以獲得農業企業農資賒銷和一定的優惠政策，緩解農戶單個經營面臨的資金壓力。三是降低農業經營風險。農業經營的風險主要來自三個方面，即自然風險、市場風險、技術風險，這些風險會伴隨著農業經營規模的擴大而增大，而農業社會化服務組織能夠幫助農戶降低經營風險。一方面，農業社會化服務組織擁有更強的抵御干旱、水澇等自然災害的能力；另一方面，農業社會化服務組織可以與市場需求之間形成信息對稱，與農戶通過簽訂農業協議，以穩定價格收購農產品，解決其農產品價格低、銷售難的問題，增強農戶擴大農業生產規模的能力與信心，降低市場風險。此外，農業社會化服務組織有一定的專業性，可使農戶得到專業的技術指導，合理安排施肥配比、水分光照等影響農產品產出的因素，降低技術風險。

民族地區農業社會化服務的實踐模式和案例分析

為從實踐層面更好驗證前文相關理論，本文選取較有代表性的案例進行分析，說明農業社會化服務是如何使各類組織之間相互銜接，促進貧困地區農業發展和農村商品經濟發展，助力鄉村振興，解決“誰來種地”“怎么種地”難題。

實踐模式一：廣西壯族自治區東蘭縣“農戶+公司+村集體經濟組織”模式。東蘭縣地處滇桂黔石漠化片區，土地資源分散且可利用程度比較低，可利用資源較少、發展經驗不足、缺少技術指導的問題導致了很多鄉村的農業社會化服務組織難以形成規模、進展緩慢。近年來，農業社會化服務組織在“黨建引領、產業帶動”發展理念的帶動下，建立了“農戶+公司+村集體經濟組織”模式，農戶可與本村的村集體經濟專業合作社合作，充分利用閑置雞舍、舊房校舍等場地，群眾自籌菌棒費，由所在鄉鎮人民政府統一收集自籌資金并與企業購買菌棒后投放到本村村集體經濟專業合作社，并與合作社簽訂委托代栽培管護協議書，委托村集體經濟專業合作社代栽培管護，農戶可以根據購買菌棒的數量獲得每袋棒1.4元的補助，在成熟后一次性發放補助不超過10000元，切實增加了村集體經濟收入，土地實現了規模化、集約化經營，解決了“誰來種地”“怎樣種地”的難題。

該模式有助于實現農戶規模經營和就業。目前，東蘭縣食用菌已經實現了統一生產技術規程、統一農資物品供應、統一產品質量、統一品牌包裝、統一市場銷售的發展流程。村集體資產閑置率由2016年的將近70%降低到了2020年的不到10%。此外，合作社通過產業帶動的方法在全縣已建成132個車間大棚，車間投產后可日產菌棒3萬棒，年產食用菌240萬公斤，年產值達1.2億元，帶動了該縣98個行政村近2萬人在家門口實現就業。雖在合作過程中可能會出現農民不履約現象，如當市場價高于收購價，一些農戶會將質量好的食用菌銷往市場，而將質量差的交售合作社，從而導致合作社的經濟利益受損，雙方產生信任危機，但這些問題也在不斷優化解決。

實踐模式二：青海省稱多縣“黨組織+合作社+牧戶”模式。稱多縣是青海省農牧結合貧困幫扶縣之一，產業發展較為單一，在黨組織的引導下，稱多縣探索出了一條適合本地發展的模式：即通過“黨組織+合作社+牧戶”的模式發展生態畜牧業。在當地黨組織的帶領下，牧民按牛羊、草場、勞動力及資金等生產資料入股合作社，合作社為牧民提供畜牧養殖、產品經銷等服務。牧民通過入股合作社，實現自主脫貧和就業脫貧的同時，在合作社的放牧工作中，牧民也學到了最先進、最科學、最符合地區生產條件的放牧技能和養殖技術，完成了從一般牧戶代牧向能人帶動轉變；合作社通過牧民的加入，實現了牲畜、耕地和草場等生產資料的完全整合，實現規模化集中經營，逐步探索出了股份合作制、聯戶制、代牧制、租賃制和多種類型集于一身的混合經營模式。

該模式提升了農戶抵御自然災害能力和資源利用率。數據顯示，生態畜牧業合作社相比散養戶更能抵抗風險，2020年稱多縣已完成調運顆粒飼草3100多噸，飼草1.05萬噸，相當于玉樹全州調配額的32%，比國家和省級安排部署的調配額度，翻了一倍之多。同時，生態畜牧合作社加快了畜種改良和本土品種選育，出欄率比散養戶牲畜的出欄率高，據調查，稱多縣清水河鎮2018年生態畜牧業合作社總出欄數為3920頭，占存欄數的21.1%，而散養戶出欄數7200頭，占存欄數的18.4%。此外，黨組織和合作社的各項優惠政策多向貧困戶傾斜，如貧困戶草原生態獎補、公益護林員崗位等。農牧民人均可支配收入差距越來越小，全縣農牧民人均可支配收入也從2015年5628元增加至2020年9465元，年均增長率達到37.3%，在提升牧民收入的同時推動了鄉村產業振興。此外，合作社資源有限，無力購置先進農機設備，抵抗自然風險和市場風險的能力較弱等問題，有待進一步發展完善。

建立健全農業社會化服務組織，更好促進農戶與農業發展有效銜接、助推鄉村振興和共同富裕

2023年國務院政府工作報告強調，“穩步推進多種形式適度規模經營，抓好家庭農場和農民合作社發展，加快發展農業社會化服務”。加快培養新型農業經營主體，緊密聯系農村和政府是發展農業現代化的必由之路。此外，第三次農業普查數據顯示，我國小農戶所占耕地面積約為全國家庭承包耕地面積的70%，打破小農戶的生產方式是農業發展需要解決的一大問題。發展單一農業社會化服務模式雖有缺陷，但實踐表明，其在破解農村“誰來種地”“怎么種地”問題，以及提升農業生產經營效率，助力鄉村振興，實現農業現代化等方面發揮著不可替代的作用。

為建立健全我國農業社會化服務組織，更好促進農戶與農業發展有效銜接，助推鄉村振興和共同富裕，確保2035年農業農村現代化目標的實現，提出如下幾點優化建議：

構建農業社會化服務發展新機制。新型農業社會化服務體系構建，是一項復雜的系統工程，必須緊緊圍繞制度調整的各個環節，不斷探索適應社會發展需要的新機制。一是健全主體運行機制。農業社會化服務涉及的主體眾多、社會關系復雜，需要政府進行統一指導，建立起目標明晰、權責明確、有統有分、協同配套的運行機制。在未來，政府要逐步推動以需求為導向，以農民利益為紐帶，以專業合作社為主導，以企業為龍頭，農民廣泛參與、農業市場化運作、各種模式互為補充的農業社會化服務運行機制。二是健全利益協調機制。社會化服務體系既有行政性主體，也有非行政主體，既有公益服務，也有經營性服務，在服務提供對象、服務內涵和服務方式上，極易產生相互矛盾的情況。因此，在未來，要通過統籌明確各利益主體之間的關系，建立健全科學合理的利益協調機制，以實現農業社會化服務體系的高效運行。三是健全引導協調機制。通過政府的統一領導，各級農業委員會、農業主管部門和各涉農部門應建立起日常工作協調聯動機制，通過明確分工，協作配合，統籌兼顧，協調處理好農業農村發展面臨的重大課題，最大限度凝聚工作合力，形成上下聯動的協調機制，政府通過合理利用農村相關資源，進一步作好對農業社會化服務主體的支持和監督，因地制宜推進農業社會化服務體系完善。

培育新型服務主體，提升農業社會化服務水平。有效構建新型農業社會化服務體系，其關鍵是在農村盡快完善農業社會化服務組織的供應體系，搭建多元化、寬領域、多層次的農業社會化服務組織的供應機制。當前，政府部門應以緊密聯結農戶利益為核心，以提高為農村服務能力為基礎，立足人才培育和規范管理兩個方面，積極發展壯大各類農業社會化服務組織。一是堅持政府行政指導、市場化運營的基本原則，大力培育新型農業社會化服務的市場組織。改革縣鄉農業社會化服務組織，大力整合農村公共服務資源，建立健全農村公共服務網絡系統，加強對農業龍頭企業支持力度，提高其在農業生產經營前、中、后期服務水平和服務能力，運用訂單培育等多種形式促進其規范有效發展，以提高農業生產綜合經濟效益，積極發展農民專業合作社和村集體經濟組織，充分發揮農村基層黨組織在組織群眾、幫助群眾、激發群眾內生動力方面的作用。二是勇于探索實踐，開展服務模式總結。農業社會化服務組織應積極推動農業社會化服務內涵、服務對象、服務模式和服務手段創新，推動農業社會化服務向信息化、智能化發展，加快農業新科技、新裝備、新模式在農村的推廣應用，帶動農業社會化服務組織能力提檔升級，總結在實踐經驗中形成的具有創新價值的農業社會化服務模式，開展線上線下多形式的經驗交流和內容講解，在政策制度、實施措施、技術經驗等方面總結方法，形成特色鮮明、可復制、可推廣的農業社會化服務典型模式。三是繼續開展生產托管服務聯合體試點示范。加快我國土地流轉制度的規范性和土地代耕、代種等新模式的推廣，提高土地集約化程度，實現村級統防統治，開展農業產業化聯合體示范基地創建，促進其形成區域全覆蓋的綜合服務中心，延伸農產品產業鏈，提升產業價值，促進農業提質增效。

加強農村金融市場建設。一是促進涉農保險擴面、增品、提標。著力創新涉農保險類型，推動農業保險由保物化成本過渡到保完全成本、保價值和保收入，實施地方優勢特色農產品保險制度改革試點，認真落實國家獎補和優惠政策，力爭通過地方特色產業保險制度實現“一縣一品”，拓展保險覆蓋面，扶持保險機構進一步發展涉農商業保險，構建“政策性金融保障為主要導向、商業性保險為互補”的現代農業金融保障格局。二是健全財政金融支持體系。構建農村經濟振興與社會投資持續上升機制，積極按市場化方式建立農村產業發展基金，創新農村金融服務體系，為發展農業社會化服務的主體創造資金便利，著力構建起以財政投入為主導、社會投資多元化的農業社會化服務投資機制，進一步豐富投資途徑，激勵和帶動工商企業和個人等社會力量加大投資力度。

深化農村改革，推進農業適度規模經營。一是推進農地流轉。堅持依法、自主、有償經營原則，支持農民通過轉讓、租賃、再轉讓以及入股等方式共同經營承包地，并通過用地互換等方式化解農業承包地細碎化問題。加強建設農業經營管理制度，建立農業耕地經營管理監督機制。繼續完善區、鎮、村三級的公共服務網絡系統，為農村土地經營各方提供相關信息公示、政策咨詢、用地契約公證等公共服務。二是鼓勵產業化經營。指導農民以承包地入股建立新型農村土地流轉股份合作機構，進一步發展耕地產業化經營方式。可根據自身優勢，因地制宜、合理規劃地區農業產業布局，加強土地、交通、通信等基礎設施建設，積極創造農村發展的良好氛圍，為農戶制定土地流轉、農業保險等優惠政策，促進城市工商業等各種要素向農村流動，推動農業規模化和產業化生產經營，這既有利于應用新型農業社會化服務，也能促進現代農業生產經營發展水平提升和新型農村建設。要以農村土地托管服務為切入點，加速推動我國現代化農業服務向規模化發展，助力農業適度規模經營。三是加強土地利用和保障。加快推進高標準農田建設和土地流轉，促進農業社會化服務的規模化應用，在滿足國家土地空間規劃的前提下，政府可采取村莊環境整治、農村土地整理等方式，節余鄉村集體的建設土地，引導村集體和農戶盤活并使用已有的閑置耕地和宅基地。

推進農業社會化服務組織人才隊伍建設。在建立健全農業社會化服務的過程中，要貫徹循序漸進、重視市場的原則，加大對各類經營主體的培養、扶持和引導，加大對農民培訓的力度，盡快形成一支整體素質優秀、服務能力過硬的農業社會化服務隊伍。一是要不斷健全培訓制度。擴大培訓區域和培訓途徑，進一步強化對農村基層干部和技術骨干的培訓，通過組織開展農技、生產經營、技術合作等業務的培訓，全面提升其服務水平。注重發揮高等學校、科研機構、企業市場營銷人員等各類人力資源的作用，進一步加大對農業社會化服務組織人員的全產業鏈培訓力度。二是出臺相關農業人才引進政策。采取鼓勵農業農機人才、大學生村官等群體領辦的方式，成立農業種養、農技、植保、農業生產與經營管理等專門農業服務機構，加大面向全國高等農業院校的招聘力度，招聘農業專業人才，進一步完善基層農技人才隊伍。三是推進新型職業農民素質提升工程。強化對種植養殖大戶、家庭農場經營者、合作社帶頭人、農業公司運營管理者、農村社會化服務人才、返鄉農民工等專業人才的教育培訓力度，積極培育發展農村土地托管的職業農民隊伍。四是定向扶持、培養鄉土人才，提高農村吸納人才的能力。鼓勵農民工、大中專畢業生、退伍軍人、農村技術人員和“田秀才”“土專家”“鄉創客”等人才在鄉村進行創新創業，助力解決“誰來種地”“怎樣種地”難題。

（作者分別為北京師范大學中國鄉村振興與發展研究中心教授；甘肅農業大學財經學院教授）

【本文系國家社會科學基金重大項目“偉大脫貧攻堅精神研究”（項目編號：22ZDA091）的階段性成果】

【注釋】

①高恩凱、朱建軍、鄭軍：《農業社會化服務對化肥減量的影響——基于全國31個省區面板數據的雙重檢驗》，《我國生態農業學報（中英文）》，2022年11月28日。

②李霖、王軍、郭紅東：《產業組織模式對農戶生產技術效率的影響——以河北省、浙江省蔬菜種植戶為例》，《農業技術經濟》，2019年第7期。

責編/谷漩 美編/楊玲玲

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