【摘要】美國人口結構的變化、移民政策的收緊、養老基金對金融市場的高度依賴性、金融資本對政策制定的影響等，導致美國養老危機持續惡化。美國養老體系的設計和改革走向都具有偏向資本利益的特點，政府主導的社會保障體系所能提供的保障有限，過度依賴職業養老金和個人養老金必然導致“富者越富”和貧富分化加劇，并且加大了公共福利支出壓力。

【關鍵詞】美國 養老危機 養老福利 【中圖分類號】D73/77 【文獻標識碼】A

雖然擁有龐大、復雜、高度碎片化的社會福利制度體系，但是美國很少為公民提供全民性和普惠性福利，而是遵循以市場提供福利的基本理念和個人責任原則，不屬于嚴格意義上的福利資本主義國家。美國養老福利保障的內容與水平取決于老年人的就業狀況、收入水平和資產擁有量。養老危機是貧富分化的產物，并且美國養老制度設計本身在進一步加劇貧富分化，導致中下階層長期受困于老年貧困。美國人口結構的變化、移民政策的收緊、養老基金對金融市場的高度依賴性、金融資本對政策制定的影響等，一方面導致養老危機持續惡化，另一方面加大了公共福利支出壓力。

基于個人責任原則的美國養老福利制度

美國的養老體系主要分為三個組成部分：第一部分是以個人責任原則為核心的養老工作福利制度，第二部分是政府救濟性老年保障，第三部分是社會慈善等。以個人責任原則為核心的養老工作福利制度，顧名思義，就業或者擁有資產是成為該制度“局內人”的關鍵，該制度由公共養老金、職業養老金和個人養老金三大支柱組成。第一支柱是基本組成部分，由政府主導、強制實施，主要指聯邦退休金制度；第二支柱是最主要的構成部分，占比高達50%以上，由企業主導、雇主和雇員共同出資，是非強制性的企業補充養老保險制度，包括企業年金和雇員團體保險等，金融市場提供不同的職業養老金產品計劃，由雇主進行選擇和組合購買，其中最具代表性的是401K退休計劃；第三支柱的重要性逐年提升，是由個人負責、自愿參加的個人儲蓄養老保險制度，包括個人退休儲蓄（如IRA等）與個人人壽保險等，無論是否參加了其他養老保險計劃，所有70歲以下且有收入者都可以開設個人退休儲蓄賬戶。

作為全國性強制性計劃，第一支柱直接由聯邦政府在全美范圍統籌。它采取專項稅收保障模式，其資金來源為雇員和雇主共同繳納的社會保障稅或自雇者稅（self-employment taxes）：前者以雇員工資為納稅基數，但設上限，超出上限的部分不再繳納社會保障稅；后者上限相同但享受特別稅收減免待遇。領取基本保險金（Primary Insurance Amount，PIA）的資格包括年齡和納稅貢獻，領取額度根據每個人的月薪和工齡計算。美國退休人員協會（AARP）數據顯示，大部分65歲以上退休人口平均獲得的聯邦退休金僅稍高于貧困線。因此，聯邦退休金只能維持基本生活所需，包括購買食品、支付水電費和交通費等。

根據美國勞工統計局提供的私營部門工人平均每小時其雇主為其支付的薪酬成本結構，雇主為雇員提供的自愿性社會福利（商業保險、職業養老金等）占報酬總額的比重是強制性社會福利支出（聯邦基本養老保險制度等）所占比重的近三倍，遠高于以歐洲國家為代表的其他經濟合作與發展組織（OECD）成員國。第二支柱和第三支柱在美國養老保障中發揮絕對主力作用，其擁有的資產超過美國養老金資產總額的90%。美國政府以稅收優惠的方式鼓勵第二支柱職業養老金的發展，雇主支付職業養老金可以享有免稅，雇員可以享有延遲繳稅，養老基金如果用作投資后的盈利部分也可以享有免稅。從就業市場獲得的養老福利，即由資本力量提供的以401K退休計劃為代表的職業養老金是美國民眾獲得養老保障的重要支柱，號稱是美國政府“給中產階級最大的禮物”。第三支柱個人養老金更鮮明地體現了退休前個人財富的積累差異，這種差異不僅過分依賴個人的投資選擇能力，而且因稅收優惠進一步擴大。政府對個人開設退休賬戶（IRA）提供以下兩種稅收優惠：一是普通個人退休賬戶稅收優惠，主要方式是遞延納稅，即繳費（向賬戶注入資金）不計入個人所得稅基數，到提款時才根據稅法征收個人所得稅。二是對特殊形式個人退休賬戶（Roth IRA）的稅收優惠，主要是繳費時不免所得稅，但對投資收益（包括投資分紅、利息等）免稅。

政府救濟性老年保障包括補充醫療保險和醫療救濟保險計劃（Medicaid）、補充收入保障（SSI）、住房補貼、營養補充援助和老年公寓等。其中，補充收入保障項目是非繳費型社會福利制度中最大的現金救助項目，在全美范圍向最需要幫助的老人、盲人和殘疾人提供最低收入保障。2020年12月，美國補充收入保障計劃實際平均支付給65周歲以上的領取人的金額為每月468美元。顯然這一部分所提供的養老保障只能滿足最基本的生存需要，但是，貧困線以下的美國老年人90%的現金收入來自于該項目。

基于個人責任原則的美國養老福利制度設計的必然結果是，社會慈善等在美國的作用空間相較于其他OECD成員國要大得多。企業參與慈善活動可以享受稅收優惠，相反遺產稅和資本利得稅高昂，以養老為名的各種慈善形式為美國富人提供了渠道，其私人財富可以變相兌現政治社會權力。

美國社會貧富分化問題日趨嚴重

美國是發達國家中收入不平等程度較高的國家之一。美國民眾的養老顯然不能依靠政府救濟性老年保障和社會慈善等，而是主要依靠基于個人責任原則的美國養老工作福利制度。但是，后者的制度設計本身決定了美國的職業養老金和個人退休儲蓄等天然存在巨大的財富鴻溝。

美國沒有統一規定退休年齡，可未滿62周歲的美國民眾沒有資格從社會保障管理局（SSA）領取聯邦退休金。美國蓋洛普咨詢公司一項民意調查顯示，過去幾十年美國的平均退休年齡一直在增長。根據美國人口普查局的數據，2021年美國男性的平均退休年齡為65周歲，女性為63周歲。也就是說，美國老年人要想維持較為體面的養老生活，要么延遲退休以延長基本養老保險繳費（稅）時間，要么依賴養老工作福利制度的第二支柱和第三支柱。然而，第二、三支柱取決于個人收入水平和資產水平，這就進一步固化甚至加劇了美國社會貧富分化，也必然導致廣大中下階層陷入養老危機。

20世紀80年代初以來，美國各群體之間的收入差距日益擴大。2021年，收入最高的前10%群體的人均收入是收入最低的后50%群體的17倍。收入最高的前10%群體的收入占總收入的45.5%，而收入最低的50%群體的收入僅占13.3%。目前，有超過1500萬老年人在經濟上缺乏足夠保障。大約50%的老年人的主要收入來源是聯邦退休金，但過去20年來聯邦退休金的實際購買力在持續萎縮。大量老年人將收入的30%以上用于支付房租或抵押貸款，因而經濟狀況窘迫。全美無家可歸者中的老年人比例在攀升，還有上百萬貧困的老年人無法獲得經濟適用房。美國老年人2019年的收入中位數是27398美元，遠高于聯邦退休金的平均數，這說明養老工作福利制度的第二、三支柱主要服務于高收入群體，老年人群體中的貧富分化嚴重。

截至2019年底，戶主年齡在65歲至74歲之間的家庭的退休儲蓄中值為16.4萬美元。但是，在32歲至61歲之間的美國家庭中，幾乎有一半的家庭沒有個人退休儲蓄（如IRA等），也沒有401K退休計劃等享有稅收優惠的雇主固定繳款職業養老金計劃。在略多于一半的一些退休儲蓄的家庭中，有50%的美國家庭的退休儲蓄不到6.5萬美元，有40%的美國家庭面臨退休儲蓄不足以支撐正常退休生活的困境。與此同時，有近6300萬美國人持有個人退休儲蓄賬戶，并且平均賬戶余額不到20萬美元。但是，有3625名納稅人的退休賬戶余額超過1000萬美元，497名納稅人的退休賬戶余額超過2500萬美元。

根據美國養老金權利中心（Pension Rights Center）的數據，私營部門職業養老金的中位數只有每年9376美元。并且，職業養老金的覆蓋面和保障程度因不同人群而異：全職工作者明顯高于兼職工作者，后者的覆蓋面極低；大中企業工作的雇員明顯高于小企業雇員，例如在員工少于100人的中小企業工作的美國人，有75%并沒有加入任何職業養老金計劃；金融業職業養老金覆蓋面最高、制造業居中、最低的是服務業，而政府部門的職業養老金覆蓋面明顯高于私營部門。

目前的退休稅收激勵主要針對收入較高的群體，他們獲得的稅收福利占收入的比例高于中低收入者，以2019年為例，該年度向收入最高10%的家庭提供的退休稅收優惠高于向收入最低80%的家庭所提供的退休稅收優惠，這就導致退休福利差距進一步加大。

低生育率疊加人口老齡化，移民政策反復

任何形式的養老儲蓄都是為了在養老階段換取某種商品和服務，因此，養老儲蓄是否可持續取決于養老階段的勞動力人口所提供的商品和服務的價格。并且，聯邦養老保險制度采取“現收現付制”，也就是在職的人員贍養已經退休的人員。上述兩個方面都受到人口老齡化的影響。2014年至2060年期間的美國人口變化呈現老齡化、低生育率和族群多樣性（“從幾乎是白色嬰兒潮文化到全球化多民族國家的轉型”）三個要素相結合的特點。

“嬰兒潮”一代的老齡化正在改變美國勞動力人口結構。目前，美國3.28億人口中，16.5%即5400萬人年齡超過65歲，并且增長最快的是85周歲以上的人群。到2030年20%左右的美國人口將是65周歲以上的老人，這一比例將在2040年和2060年分別達到21.6%和24%。18周歲以下年齡組占人口總數的比重在持續下降，2014年至2060年，美國18周歲以下的人群占總人口的比例將從23%下降到20%，到2035年，美國65周歲以上人口數將超過18周歲以下人口數。“銀發海嘯”沖擊下，勞動年齡人口占比將從62%下降到57%，這將導致美國的勞動力數量不足，無法滿足老齡化社會的需要。

社會保障管理局（SSA）的統計數據顯示，如果目前的社會保障水平和稅率保持不變，聯邦社會保障體系的資金可持續性堪憂。退休人員的數量將在50年內翻一番，養老和遺屬保險（OASI）以及殘疾保險（DI）的儲備金都將在2035年耗盡。為了解決退休基金不可持續性問題，一方面需要有“外國出生人口”群體也就是移民人數的持續增長，另一方面需要極大提升人口出生率和勞動參與率。

從移民政策來看，盡管美國是一個傳統意義上的移民國家，但是美國人口的種族與族裔多樣性進入加速多元化進程之中，到2060年左右白人所占人口比重將僅有35.6%，美國將處于沒有任一族群超過總人口半數的多元人口結構之中。這就給美國保守力量帶來極大的不安全感，因此，美國國內政治社會現狀迫使其移民政策出現反復變化。特朗普政府的移民政策不僅嚴厲打擊非法移民，而且減少了合法移民。拜登政府試圖改變特朗普政府的嚴控移民政策，但實際上不斷處于政策搖擺之中。在德克薩斯州和密蘇里州對拜登政府終止《移民保護協議》進行起訴后，美國聯邦最高法院于2021年8月24日裁定，《移民保護協議》必須恢復，“留在墨西哥”移民政策被重啟。此后，在法律層面上，拜登政府實際上是推翻了拜登上任之初作出的移民政策調整，重新回到了特朗普政府時期的做法。并且，拜登政府時期的美國海關和邊境保護局繼續嚴控非法移民，在美國與墨西哥南部邊境逮捕的非法移民數創下歷史新高。

2020年美國人口普查數據顯示，在過去10年里，美國總人口的增長幅度是20世紀30年代大蕭條時期以來的最低水平。2021年美國人口報告數據顯示，與2020年相比，美國人口增加了39.27萬人，增幅僅為0.1%。這是美國人口普查局自1900年開始年度人口統計以來美國人口增長率的最低數字，也是自18世紀美國建國以來的最低人口增長率。

21世紀以來的美國勞動參與率一直在低位徘徊，2021年美國的經濟反彈和工資水平上漲都未能將美國的勞動參與率提升到疫情前的水平。勞動參與率一直徘徊在1970年代以來的最低水平。辭職和罷工兩股浪潮正在全美機械、食品、醫療、娛樂等行業加速蔓延，加劇了美國勞動力短缺的危機，勞動力市場迅速從2020年的“人找工作”變成了2021年以來的“工作找人”。

越來越多的美國民眾因為無法或拒絕在就業市場找到正式工作，兼職等靈活性就業崗位增多，使得現有的低工資收入者比例上升，而這些低收入者獲得職業退休金的比例下降。還有越來越多的工作年齡階段的人因被就業市場所排斥而依靠領取食品券等政府救濟維持生活，就業市場的“雙軌制”導致工作福利制度的“雙軌制”，越來越多的勞動年齡人口無力繳納社會保障稅等，基于個人責任原則的美國養老福利制度設計的現實基礎受到沖擊。

美國不同階層和不同群體話語權不平等

美國《福布斯》雜志評論指出：“美國正面臨一場重大的退休危機。”對此，美國試圖進行退休制度改革以應對危機。2022年3月29日，美國國會眾議院以414:5的投票結果通過了名為《保障強大退休法案》的第2954號決議。根據該法案，美國將擴大退休儲蓄覆蓋面、擴大自動登記、提供更多的退休儲蓄選擇等，其中最突出的是個人可以在退休前向享有稅收優惠的退休金賬戶注入更多資金。但是，從美國養老體系的現狀來看，該法案的稅收優惠實際上集中在那些擁有足夠退休儲蓄的人身上，它將擴大而不是縮小不同社會階層的退休福利差距。為什么一個以“增加中產階級退休收入”為名的法案，實際效果卻是中下階層獲利甚少，富豪階層成為這一體制的最大受益者，并將導致美國老年人的貧富分化進一步加劇？這背后是不同階層和不同群體話語權的不平等。

首先，美國政治日益被資本裹挾，養老體系改革固化既得利益。當前美國的通貨膨脹率急劇攀升，已經達到1981年以來的最高水平，食品、住房和汽油等的價格上漲無疑增加了美國中低收入群體面臨的工作和生活壓力。中低收入群體在通貨膨脹下承受收入縮水和生活質量下降的痛苦，食利階層卻因通貨膨脹實現資本迅速增值，包括老年人在內的貧富分化和階層固化等現象因而愈發嚴重。雖然有“一人一票”機制，但是，在包括美國養老體系改革在內的各項制度改革的議程設置中，政治和經濟寡頭對其實際影響力遠超中產階級和底層民眾。其原因是，美式民主日益退化為一種受特殊利益操縱的、可以討價還價的寡頭政治制度，從選舉機制到官僚機構運行都越來越受寡頭們掌控，因此很難推行有利于彌合貧富鴻溝的養老體系改革。

其次，美國養老金體系與金融市場深度捆綁。作為當今最龐大的養老金體系之一，美國養老金體系規模居世界之首，不僅能夠大量投入公募基金和美國股市等，并且可以享受免稅等多種稅收優惠。在過去幾年里，美國養老金投資從相對安全的資產轉向風險更高的資產。盡管投資于對沖基金、私人股本和另類投資等資產可以提高回報，但在經濟衰退期間，這些投資也會受到嚴重的打擊。不僅職業養老金和個人養老金等嚴重依賴投資收益，聯邦和州層面的公共養老金系統的資產價值也受制于金融市場是否景氣，以加利福尼亞州為例，該州公務員退休基金越來越多地涉足“風險很高的科技股”。以伊利諾斯州為代表的部分州的公共養老基金，已經難以支付承諾給政府工作人員的養老金福利。各州在保障提供基本服務的能力和減少公共養老基金債務的客觀需要之間面臨著艱難的權衡。對此，越來越多的人呼吁將美國聯邦和各州的公務員養老金計劃轉為現金平衡計劃，也就是根據受益人一生的收入而不是退休前的工資來計算福利，而退休前的工資通常是他們收入最高的時候。

最后，管理退休金賬戶的金融機構以牟利為目的影響改革議程。對管理退休金賬戶的金融機構來說，流入個人退休金賬戶的資金越多，所能收取的管理費就越多。因此，美國最大的幾家資產管理公司通過各自的政治行動委員會以及政治獻金等向兩黨議員游說，使養老體系改革方向符合其利益。

上述三個方面說明，盡管美國社會高度關注養老危機，但是現有的各項改革并不能緩解養老危機。美國養老體系的設計和改革走向都具有偏向資本利益的特點，政府主導的社會保障體系所能提供的保障有限，過度依賴職業養老金和個人養老金必然導致“富者越富”和貧富分化加劇，并且加大了公共福利支出壓力。

（作者為中國社會科學院大學政府管理學院教授，中國社會科學院美國研究所研究員）

【注：本文系國家社科基金重大項目“當代資本主義的本質特征、重大問題和影響研究”（項目編號：22@ZD054）階段性成果】

責編/銀冰瑤 美編/宋揚

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