摘 要:數字時代的到來，給基層治理實踐帶來了新機遇和新挑戰，同時也依然面臨著老問題，這些新挑戰與老問題交織在一起，共同作用于基層政策執行過程之中。縱向政府間信息傳遞的不完全、橫向政府部門間信息共享的不協同，以及基層數字技術工具的缺乏，引致了基層數據資源整合力度不足，對基層政策執行造成了懸隔。基層政策執行智慧化的提升，可以從以下三個方面推進：加強數據管理的制度建設，用相關法律法規規范數字技術的應用；借助數字技術的推進，大幅度簡化行政信息縱向傳遞鏈條中的多層控制；在提升城市“一網統管”體系和優化“網格化管理”數字化水平的基礎之上，構建“無縫隙”基層管理一站式服務平臺。

關鍵詞:基層政策執行 數字時代 基層智慧治理 數字治理

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

近年來，大數據、人工智能、云計算等數字技術在我國基層治理，尤其是基層應急管理中得到廣泛應用，并不斷發揮其賦能效用。作為基層治理的重要內容，數據信息的收集、傳遞與應用至關重要。數字技術能夠在有限時間內快速地搜集與傳遞信息，在很大程度上提升了基層政策執行的效率，這一點在數字化防疫助力疫情防控工作中可見一斑。然而，在基層治理實踐中，信息溝通不暢、資源整合困難、協調力度不足、數據信息濫用等問題削弱了數字技術在基層治理中應有的作用。同時，基層治理中的條塊分割、層層加碼等老問題也依然存在。

數字時代的新挑戰與基層治理的老問題交織在一起，影響著公共政策在基層社會的具體執行力和公信力。當下，面對不確定的外部環境以及經濟社會發展的新形勢，數字技術的應用給基層政策執行帶來便捷高效的同時，也帶來了各種新挑戰，基層治理如何適應新形勢的要求，應對新挑戰并化解老問題，是未來一段時間亟待解決的問題。

數字時代基層政策執行面臨的困境

數字技術已經日益成為有效的政府治理工具，在環保、交通、衛生等領域發揮著重要作用。有不少學者關注到數字技術在我國城鄉基層治理中的應用，并提出了智慧城市應急管理、智慧社區管理、數字化城市建設等相關概念，針對數字技術在城市、社區、街道中的應用場景和可能存在的問題進行探討。在基層政策執行中，信息的有效傳導至關重要。信息不對稱、信息不完全與信息模糊都對組織運行產生影響。例如，以大量數據分析為支撐，基層應急管理體系需要各層級政府間的資源共享。然而，政府部門間的信息壁壘導致了信息不對稱、風險信息不全面以及風險防范能力較弱等問題，影響著政策的有效執行。因而，數字技術的大量應用并不意味著基層政策的有效執行。政策執行中信息的不足與偏差，使得數字時代基層治理實踐面臨著新的挑戰，這些新挑戰與老問題交織在一起，共同作用于基層政策執行過程之中。

縱向信息傳遞的模糊

縱向層級政府間信息的傳遞方式和傳遞效率是傳統行政管理關注的議題，效率低下和信息失真等問題更是層級制下府際信息傳遞的突出困境。在數字時代，縱向信息的傳遞呈現出自上而下高效率和基層低效率的悖論。在公共政策執行中，各級政府經常需要做的工作是相關信息的收集。省級政府一般會運用大數據技術快速獲知政策相關信息，然后基于數據信息將政策任務分解，并逐級下達指標。然而，基層的鄉鎮政府僅僅會收到上級政府下達的各項目標要求，卻并沒有獲取到政策相關的基礎數據信息。也就說政策的相關基礎信息并不會隨著政策指標層層下達，基層政府需要重新統計政策相關的數據信息。在調研中發現，基層政策執行部門如果要獲取轄區內政策相關數據信息，如人口信息，就需要通過不同部門之間的協調或者需要重新進行統計。這樣的重復統計工作不僅浪費大量的人力物力，而且會嚴重影響行政效率。

橫向信息共享的不協同

橫向政府部門間的協同，也是傳統行政管理中比較突出的問題。在數字時代背景下，政府部門間在信息共享和傳遞方面的不協同問題依然存在。縱向政策數據信息并不會像政策任務目標一樣層層下達，基層政策執行部門的工作人員如果要獲取政策相關基礎信息，經常需要協調其他橫向部門來取得數據。例如，轄區人員戶籍信息由屬地派出所統一管理，那么人口信息的獲取就需要協調當地派出所。然而，出于保護信息安全的考慮，轄區派出所也只能向鄉鎮政府提供人口總數，而不能提供更為詳細的信息。在缺乏精準數據的情況下，基層工作人員為了按時完成任務，只能通過自下而上的摸底排查方式親自收集信息。在調研中，有基層工作人員指出：“我們所有的摸底工作都是依靠自下而上這種傳統方式，讓網格員給每一個業主打電話，電話打不通就要上門服務，去敲門問問，一戶一戶的核實，基本上是掃街掃戶。” 因此，橫向政府部門間信息的不協同依然影響著基層數據信息收集工作，數字技術的應用并沒有減輕基層政府自下而上信息收集的工作量。

基層政策信息的層級加碼

在壓力型體制下，政策目標在縱向政府間傳遞的過程中常常出現層層加碼現象。而在數字時代，政策的目標任務和數據的更新變化，也會隨著層級政府間的傳遞而加碼。正如上文所述，基層自下而上摸底式的傳統數據信息收集方式工作效率低，政策執行時效性較差，這使得基層應急管理愈加捉襟見肘。在公共衛生、公共安全等應急管理中，基層政策執行的目標任務和數據信息會隨著政策的變化而不斷更新和加碼。例如，在應急政策執行中，目標任務要求會從開始的單一人群統計變為不同年齡段人群的分類統計。再如，在生態環保政策某些目標任務的完成度方面，會自上而下從70%層層加碼至100%等等。這些政策信息的層層加碼都會促使基層工作人員不斷地重復摸排信息，重復反饋，不斷地增加工作量。因而，大數據工具在基層的信息收集過程中作用并不明顯。

數字治理與基層政策執行的懸隔

從理論上說，以快速收集和處理數據著稱的數字技術，對于基層政策執行效率和效能的提高應該具有很大幫助。然而，有時數字技術在基層政策執行中卻不能奏效，也就是說，數字技術的大量應用，并不意味著基層政策的有效執行或者基層負擔的減輕。這或許與基層政策執行中原有的府際關系以及“條塊”關系問題有著較大的聯系。從組織間關系來看，政府間縱向、橫向關系是影響政策執行效果的重要因素。縱向信息交流的不完全與條塊分割導致的橫向信息壁壘，使得基層數據資源整合力度不足，對政策執行造成了懸隔。

從縱向看，在政策執行中基層政府或自治組織接收的縱向指令信息相對模糊

盡管數字技術的運用簡便了上級部門的信息收集，并在一定程度上打破層級間阻礙向下傳遞，但是，具體的數據信息并不會伴隨政策指令向下傳遞，基層政府只會接收到自上而下多個部門的指令任務。同時，中央與地方政府間的政策距離和政策執行的復雜環境，使得上級政府僅能下達簡要的政策指令任務并給予基層充分細化的空間。在行政發包制下，這些模糊的任務指令經過層層下達，最終發包給基層政府。然而，模糊的指令任務難以滿足基層政策有效執行的需要，尤其是防疫等應急政策的需要。在這樣的政策環境下，基層工作人員并不能真正享受到數字治理的實惠，為了獲取數據信息常常需要反復的統計和反饋，反而增加了工作量。因此，從基層簡約治理的角度來看，在壓力型體制和行政發包制的雙重作用下，基層政府作為政策執行的終端會收到較為模糊的任務指令，需要自己進行細化和分解，同時會收到自上而下層層加碼后的任務指標，需要在有限的時間內盡力完成。

從橫向看，基層政府各部門間信息協同不足

雖然數字技術的應用使得信息傳遞不再單純地依賴自上而下的正式渠道，但是行政系統的“條塊”分割導致了橫向部門間信息割據。基于不同隸屬關系的各部門遵循著不同的信息交流原則，只要上級部門不介入，相關數據信息無法實現跨部門的傳遞和共享。基層鄉鎮的政策執行部門與其他職能部門政務信息系統也無法做到數據資源共享。這一局面進一步加劇了基層工作人員統計數據的工作量，其實在基層的鄉鎮政府和村莊社區，基礎臺賬的建立往往采用挨家挨戶打電話，或者在社區門口執勤挨個查看等最傳統最費時的數據收集方式。

從基層治理來看，基層數字技術工具相對缺乏

基層治理的數字化或智慧化的實現需要基層數字技術工具的支撐，這樣才能保證基層實際基礎數據工作的完成。然而，基層可能是數字技術工具應用最薄弱的一環。在如今治理能力下沉的情境下，亟待從中央、省市到縣區、鎮街再到村莊（社區）的數據資源協同體系建設。無論是城鄉基層的智慧社區建設，還是數字鄉村建設，都需要數字技術工具真正落到實處。尤其在當前鄉村振興過程中，更需要考慮鄉村地區從基礎設施到公共服務的數字化投入與數字產品的供給問題，避免產生城鄉間數字鴻溝。

因此，縱向信息傳遞的不完全、橫向信息共享不協同，以及基層數字技術工具的缺乏，最終引致了基層數據資源整合力度不足，對基層政策執行造成了懸隔。

提升基層政策執行的智慧化水平

數字技術在基層治理中的低效，實際上是“條塊”關系失衡導致的基層政策執行困境。縱向信息傳遞的相對模糊、橫向信息共享的不協同，以及基層數字技術工具的缺乏，使得基層政策執行者們仍然面臨著數據資源整合力度不足的問題。為了獲得精準的數據信息，基層政府不得不依賴最為傳統的信息收集方式，重復性地開展自下而上的信息統計工作。然而，逐門逐戶的摸底排查在耗費大量行政資源的同時，可能會因為信息統計的滯后而延誤公共政策，尤其是應急政策的有效執行。2022年6月，國務院發布的《關于加強數字政府建設的指導意見》指出：“實施‘互聯網+基層治理’行動，構建新型基層管理服務平臺，推進智慧社區建設，提升基層智慧治理能力。”因此，打破橫向部門之間的信息壁壘，實現縱向信息傳遞的共享，暢通不同政府部門之間信息交流，真正實現基層政策執行中數字技術的賦能，對提高數字時代基層政策執行水平具有重要意義。

基于此，未來無論是智慧城市建設還是數字鄉村建設，都需要把治理中的老問題與數字技術帶來的新挑戰結合起來考慮，才能夠真正實現基層智慧治理的目標。具體來說，可以從以下幾個方面推進基層政策執行的智慧化：

其一，加強數據管理的制度建設，用相關法律法規規范數字技術的應用。對于城鄉間數字鴻溝、老年人等特殊群體運用智能技術障礙、數據信息的安全和保密等新問題，亟待從法律法規的角度進行規范和解決。例如，可以出臺類似新加坡智慧城市建設中推出的《個人信息保護法及個人隱私權法令》，從制度層面保障數字安全，規避大數據使用引起的數據泄露和隱私問題。

其二，借助數字技術的推進，大幅度簡化行政信息縱向傳遞鏈條中的多層控制。在數字時代，借助數字技術的推進，信息傳遞鏈條將進一步簡化和透明。在提升公共政策執行的智慧化過程中，通過優化縱向政府間數據信息傳遞通道，在一定程度上可以解決傳統行政體系中的條塊分割、層層加碼的老問題。

其三，在提升城市“一網統管”體系和優化“網格化管理”數字化水平的基礎之上，構建新型基層管理一站式服務平臺。加強地方和基層政府的跨部門合作，實現社區服務整合，簡化基層社會治理的服務程序。賦能線上和線下融合的基層數字技術工具，一方面讓公共政策在基層執行中真正能夠實現智慧化，另一方面使公眾反饋的問題得到更快捷和更有效的解決，最終提升基層智慧治理能力，實現“無縫隙”的政府治理。

【本文作者為中央財經大學政府管理學院教授】

責編：程靜靜／美編：王嘉騏