黨的二十大報告指出，實施漸進式延遲法定退休年齡。實施這一重大部署具有客觀必然性和現實緊迫性，應該在認真研究和充分論證的基礎上，選擇適當的時機穩妥推出。針對人口變化中長期新趨勢，以及未富先老特征下推進漸進式延遲法定退休年齡面臨的難點和機遇，提高勞動參與率這一改革的關鍵要點，建議結合實施積極應對人口老齡化國家戰略，有針對性地選擇恰當的路徑，蹄疾步穩地推進延遲法定退休年齡政策的實施。

人口最新轉折點帶來的新挑戰

我國人口發展剛剛跨過兩個重要的轉折點。一是2022年我國人口增長由正轉負。二是65歲及以上人口占總人口比例（即老齡化率），于2021年達到14.2%。按照國際上的一般劃分，這標志著繼2000年中國以7%的老齡化率進入老齡化社會之后，從此進入中度老齡化階段。根據我國人口發展變化趨勢，這將給我國經濟社會發展帶來三重挑戰。

首先，經濟增長遇到的供給側挑戰進一步增大。人口負增長以后，始于2011年的15歲—59歲勞動年齡人口減少的速度將進一步加快，從2011—2022年間每年平均減少0.14%，加快到2022—2035年間的0.83%。這將通過勞動力短缺、人力資本改善速度放慢、投資回報率下降和生產率增長減速等方式，進一步降低GDP的潛在增長率。因此，要在2035年基本實現社會主義現代化，進入中等發達國家行列，需要進一步加大改革力度，增加勞動力供給的數量和質量，提高勞動生產率，以持續增大的改革紅利抵消加速消失的人口紅利，超越預測的潛在增長率。

其次，需求側因素特別是居民消費成為經濟增長的常態制約。在發展方式加快轉變的情況下，出口、投資和消費這三大需求的構成已經發生了明顯的變化，在需求拉動這“三駕馬車”中，居民消費發揮著越來越重要的作用。然而，無論是人口總量效應，即人口負增長導致消費者總量減少，還是年齡結構效應，即老年人缺乏消費能力和消費意愿，都將具有抑制居民消費增長的效果。因此，改革領域的選擇及宏觀經濟政策的取向，應該轉向更加關注打破人口因素帶來的消費制約，以使經濟增長的潛在能力得到充分釋放。

再次，經濟上和生活中的養老負擔將加重，給社會發展領域帶來挑戰。較低的老年人口撫養比，是我國現行基本社會保險體系，如基本養老保險和基本醫療保險，得以按照“現收現付”方式運行的可持續性保障。人口負增長和更深度老齡化，必然大幅度提高老年人口撫養比。例如，60歲及以上人口與16歲—59歲勞動年齡人口之間的比率將顯著提高，凸顯人口結構“生之者寡、食之者眾”的特征。面對老年人口撫養比大幅提高的現實，確保基本社會保險體系得以持續運行，避免出現較大的收支缺口以致釀成支付危機，需要未雨綢繆地對養老保險制度進行頂層設計，提高基本保險的普惠性和全覆蓋水平，與構建相互補充的多層次多支柱養老保險體系有機結合起來。

為延遲法定退休年齡創造條件

人口轉折點帶來的三重挑戰揭示了延遲法定退休年齡的必要性和必然性。與此相關的應對辦法，就是通過延長人口的就業生命周期，增加社會勞動力總供給、增加個人勞動收入從而增強消費能力和消費意愿，以及緩解養老金支付危機和照護難題。延遲法定退休年齡，已經成為世界各國的普遍做法。

不過，鑒于我國的特殊國情，特別是由于“未富先老”在勞動力市場上的表現，延遲法定退休年齡的實際推動，必須遵循“循序漸進”的原則。這里所說的漸進性，可以從三個意義上理解。第一，鑒于老齡化程度的加深，延遲法定退休年齡已經時不我待，需要盡快出臺和實施。第二，這項政策的推進需要步伐穩妥，在不斷創造和完善必要條件的基礎上，以漸進、協調和同步的方式推進。第三，延遲法定退休年齡不應畢其功于一役，而是應該分解成較小的時間單位，采取長遠設計、分步實施、小步快走的策略。

一些臨近現行退休年齡的就業人群，特別是其中的體力勞動者對于延遲退休有所顧慮。這并不是因為他們不愿意延長就業年限，而是擔心退休前的就業沒有保障。這種擔憂既來自微觀層面的個人經歷，也有宏觀層面的統計依據。在技術快速變化和產業急劇調整的情況下，隨著行業、部門和業態的消長，職業的存亡、崗位的更替和就業的創造與破壞，隨時隨地都在發生。對于勞動者來說，保持住就業崗位的核心在于技能，而技能及其更新則取決于他們具有的人力資本稟賦。

通常，人力資本稟賦可以用受教育年限來衡量。在接近退休的年齡段上，我國城鎮勞動者的受教育程度顯著偏低，這使得他們中的很大一部分人對繼續保持穩定的就業缺乏良好預期，對自身技能與勞動力市場的匹配程度也顯得底氣不足。根據第七次全國人口普查數據，城鎮勞動年齡人口的平均受教育年限，在20歲—24歲時達到最高水平，為13.5年，隨后便隨著年齡的增長而逐年下降，到50歲—59歲這個年齡段上降低到9.6年，到60歲—64歲時則進一步降低到9.1年。

如果以勞動者終身接受教育的年限，作為他們工作技能和就業適應能力的代理指標，年齡偏大的勞動者在城鎮勞動力市場上的確具有一定的脆弱性，是失業、下崗、退出勞動力市場或提前退休的易感人群。同樣根據人口普查數據，分年齡的城鎮就業率（即就業人員占同一年齡組人口的比例），在20歲—24歲時為49.8%，在30歲—44歲時達到最高水平，其中在35歲—39歲時高達82.3%。然而，就業率從45歲以后就開始逐年降低，如在50歲—54歲時降低到64.4%，其中女性降低到45.7%。而在60歲—64歲時，就業率只有20.5%，女性更是低至13.3%。

實際上，老齡化的一個重要原因來自一個積極的變化，即人口預期壽命的大幅度提高。2021年，中國人均預期壽命已達78.2歲，健康預期壽命，即在身體健康狀態下的生存年數也顯著提高。由此，勞動者工作更長時間的健康條件已經具備，延遲法定退休年齡既可以增加勞動收入、擴大家庭消費，也可以增加勞動力供給、擴大社會總需求。真正延遲法定退休年齡并達到上述目標，提高大齡勞動者的勞動參與率是前提條件，延遲法定退休年齡則是結果。創造前提條件才能達到預期結果。

延遲法定退休年齡的漸進式路徑

延遲法定退休年齡是必由之路。與此同時，對直接當事人即大齡勞動者面臨的困難也要考慮，他們的利益也要予以保障。解決這個難題，關鍵是把提高實際勞動參與率作為直接目標，并依據這方面的進展程度，制定和更新漸進式延遲法定退休年齡的推進時間表。具體來說，可從兼顧提高大齡勞動者的就業能力、就業保障和養老金體系的可持續性三個目標出發，在整個推進過程中保持激勵相容，實現各方面政策的綜合配套，體現對大齡勞動者的社會保護、公共扶助和物質激勵，解除他們延長就業年限的后顧之憂。

首先，完善和嚴格執行相應勞動法規，杜絕在勞動力雇用和使用中的年齡歧視行為。建議修改《中華人民共和國就業促進法》，把保障大齡勞動者的平等就業權利、消除就業中的年齡歧視，以及公共就業服務向大齡勞動者傾斜、建立更加年齡友好型公共就業服務體系的內容，更明確地變成法律條文。同時通過嚴格執法，真正消除勞動力市場的年齡歧視，保護大齡勞動者的合法權益。

其次，把大齡勞動者群體作為公共就業服務的幫扶重點，有針對性地進行職業培訓，提高他們繼續就業的技能，以及面對就業結構變化的勞動力市場適應能力。在技術結構和產業結構瞬息萬變的高質量發展中，職業類型和就業崗位也處于不斷變化之中。針對大齡勞動者，一方面，對這個群體的職業培訓需特別加強，使其技能盡可能跟上這種變化；另一方面，雇用單位也應該根據大齡勞動者的特點，酌情調整崗位類型，使其從事相對穩定的工作，盡其所長。

再次，以失業保險和最低生活保障等社會保障體系托底，確保延遲退休人員在面對就業沖擊時，基本生活得到有效保障。實際中運行的此類社會保護制度仍有提高保障水平的潛力。例如，失業保險應該是一項現收現付的制度，不必要也不應該形成顯著數量的結余。然而，失業保險累計結余與支出的比率，2018年高達6.4，即使在就業受到嚴重沖擊的2021年仍然為2.2。形成累計結余的原因，顯然是未能做到應保盡保。2018年與2022年相比，與是否領取失業保險無關的城鎮調查失業率，全年平均水平從4.9%提高到5.6%；然而，與領取失業保險直接相關的城鎮登記失業率，僅僅從3.8%提高到4.0%。充分利用現行社會保障制度做到應保盡保，可顯著消除大齡勞動者的就業不安全感。

最后，養老金設計要讓大齡勞動者既有壓力，自覺自愿延遲工作年限，又有激勵，使其能夠從延遲退休的選擇中獲得更高的收入。既然延遲法定退休年齡是一項利國利民的公共政策改革，對改革收益進行分享既在情理之中，也不是零和博弈。從制度設計上，要求以預期的改革紅利為物質基礎，做到讓延遲退休者從勞動參與率的提高中獲益，形成一個工作年限越長、不僅能夠獲得越多的勞動收入、也會獲得越多的養老保險給付的預期。這樣，改革的推進就可以實現激勵相容。

（作者系中國社會科學院國家高端智庫首席專家）