摘 要:黨的二十大報告強調，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程”。按照實現國家治理現代化的戰略目標，當前階段法治政府建設的重點環節與核心任務是加強嚴格執法。法治政府建設全鏈條中問題較為突出或發展不平衡的是執法不嚴以及前后延伸的有法不依和違法不究。針對行政執法領域焦點問題，通過嚴格執法實現建設法治政府的目標，需要多維度關鍵條件匯成合力，抓住執法隊伍建設和能力提升的牛鼻子，完善程序和權責設計，健全雙向主體責任追究制度，增強人大執法檢查監督實效。

關鍵詞:法治政府 嚴格執法 行政執法 制度設計

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

鄧小平同志提出“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的十六字方針和基本要求。黨的十八大以來，這一基本要求全面升級發展為“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的新十六字方針。習近平總書記在黨的二十大報告中強調“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程”，并繼續要求“全面推進嚴格規范公正文明執法”。在推進“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”系統工程中，按照辯證唯物主義矛盾論，“嚴格執法”是目前階段建設法治政府的主要矛盾，這一矛盾的解決既關系到前端“科學立法”的落實，也關系到后續“公正司法”和“全民守法”。

嚴格執法是建設法治政府的核心命題和中心任務

“有法可依”是我國法治政府建設取得的顯著成就。黨的十八屆四中全會指出，“中國特色社會主義法律體系已經形成，法治政府建設穩步推進”。習近平總書記在主持十八屆中央政治局第四次集體學習的講話中提到，“我國形成了以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系，我們國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依，這是我們取得的重大成就”。可以說科學立法和有法可依已在領跑，而發展的短板或不平衡體現為執法不嚴、違法不究，實現執法必嚴、違法必究的“嚴格執法”成為全鏈條建設法治政府的當務之急。

嚴格執法是保障全過程人民民主的重要條件之一。習近平總書記在關于全過程人民民主的重要論述中，講到判斷一個國家民主不民主有幾個關鍵“要看”，其中之一是“要看制度和法律規定了什么樣的政治程序和政治規則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執行”。所以，嚴格執法作為法律真正得到執行的重要過程和保障條件，不只是實施法律本身，更重要的還是實現全過程人民民主的要素之一，影響到人民的經濟政治社會權利。可見，政府嚴格執法在實現全過程人民民主中具有重要作用。

嚴格執法是建設法治政府的核心命題。全面推進依法治國，關鍵在于黨堅持依法執政，各級政府依法行政。各級政府要以建設法治政府為目標，“強化對行政權力的制約和監督，建立權責統一、權威高效的依法行政體制。要嚴格執法資質、完善執法程序，建立健全行政裁量權基準制度，確保法律公正、有效實施。”嚴格執法直接關系到法治政府系統工程建設的程度和成效，是建設法治政府的核心命題。

執法嚴明是構建法治政府的基本要件。黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的目標，并對“堅持嚴格規范公正文明執法”提出具體要求，凸顯了嚴格執法在法治政府建設中的重要定位。黨的十九屆四中全會再次強調“嚴格規范公正文明執法”，進一步重申“執法必嚴”以及前后延伸的“有法必依”“違法必究”的重要性。對嚴格執法的動態、全面、立體的理解和實踐，是建設法治政府的重中之重。

更深層次上，行政執法成效作為現階段法治政府建設的重要內容，影響的已不僅是法治政府建設本身，更影響到一個地方經濟社會發展的制度環境和政治生態環境，關系社會公平正義和秩序穩定，因此，嚴格行政執法具有現實迫切性。

行政執法對法治政府建設的影響因素

法治政府建設實踐過程中還有一些難啃的硬骨頭，嚴格執法關鍵鏈條存在實然狀態與應然目標之間的差距。行政執法不同層面新舊問題交織，影響著法治政府建設進程。

一是作為執法主體的行政隊伍能力與執法任務不匹配。政府通過培訓提升執法人員的法律和理論水平以及專業能力的措施，對執法能力的實際效果有待檢驗。尤其在欠發達地區縣市級層面，缺乏法治與技術結合的復合型執法人才。各類新型市場主體復雜化、融合性發展，行業界限模糊，對執法人員的專業性和綜合能力提出更高標準，執法難度加大。更進一步，執法人員的專業性除了法律專業與技術專業能力，還需要更為重要的政治素養基礎。而現實問題是部分執法人員政治信念、政治意識比較欠缺，不能堅持執法為民，不利于維護公平正義和穩定社會預期。

二是行政執法中多種舊問題與新問題“生生不息”。舊問題如農民工多年的“討薪難”未完全解決、目前各種欠薪問題仍此起彼伏，一些部門沒有真正對惡意拖欠農民工工資的市場主體依法嚴懲，損害了普通勞動者合法權益。對違法建筑、占用公共區域等違法行為的執法，也是涉及群眾利益的老問題。運動式、救火式執法仍存在，對出現問題的領域僅進行事后集中檢查和執法，不利于政府治理現代化。面對大數據迅猛發展、平臺經濟新形態的復雜局面，執法的新問題也不斷出現。

目前一些地方政府法治建設存在短板，不僅存在“有法不依”的不作為、亂作為，而且存在“執法不嚴”以及不規范、不公正、不文明執法現象，包括有利益爭著管、無利益相互推諉的逐利性執法和尋租性執法，簡單粗暴甚至過激的“一刀切”執法和不文明執法等。例如，在營商環境執法中，對商戶等市場主體同類違法行為的處罰標準和結果不同，存在畸輕畸重隨意執法和選擇性執法問題。這些有法不依、執法不嚴問題，嚴重損害了法律權威和嚴肅性，會使公民失去對法律的敬畏，破壞社會公平正義，與法治政府建設背道而馳。

一些執法主體因部門利益而缺乏對基層群眾法治需求的及時回應。有的形式上僵化執行沒有法律法規依據的政策，本質等同于有法不依，這種浮于表面的“嚴格執行”掩蓋了損害百姓切身利益的實質，老百姓對這種以權壓法深惡痛絕。有的執法部門根據利益權衡，在上級政策中重點選擇或更傾向于那些短期見效事項的執法，其本質是執法權力的濫用，阻礙實現法治政府目標。

三是行政執法部門之間的權責配置問題未完全解決。近年來各地推進綜合行政執法改革取得一定成效，但尚未徹底解決執法權力和責任在不同主體之間配置問題。執法權的集中與協調存在矛盾，綜合性、統一性的行政執法體制還有很長的路要走。綜合行政執法體制改革重點在橫向改革，但實踐中跨部門聯合執法存在諸多不協作行為，而且沒有施以對應的嚴格問責或追責，實際降低了綜合執法成效。相對集中行政執法權和執法權下移的改革，在有些地方產生了執法資源統一調配與屬地管理之間的矛盾。執法權和執法力量下沉之后，基層政府具有對執法人力和物力的管理權，導致有些執法人員被安排到基層政府認為更重要的非執法類工作上，反而削弱了執法力量。當前執法權力與責任配置問題仍需尋找解決方案。

四是對行政執法的監管和責任追究落實不到位。重點領域的行政執法缺乏有效監督，存在執法違規、執法犯法等問題。對行政管理相對方而言，行政監管和行政處罰銜接不暢通，執法監管中發現的問題沒有給予及時的處罰和懲治，使得違法主體成本低而產生惡性循環。地方實行的行政執法監督多數是行政系統內部的監督，嚴厲程度不夠，實際效果尚未充分彰顯。責任追究幾乎是執法體系中最薄弱的環節，追究違法單位的責任與個體責任沒有統一起來，甚至用追究單位責任代替個體責任。對行政執法主體而言，外部監督特別是地方立法機關在執法檢查力度、深度、聚焦度方面存在不同程度問題，不能抓住行政執法和依法行政中的重點或深層次問題。執法檢查后續的跟蹤、整改、問效缺乏配套制度保障。目前對執法主體的違法執法或不當執法、執法過錯的責任追究沒有落實到位，缺乏把行政責任、黨紀責任和法律責任統一銜接的機制，尤其是刑事責任和法律責任追究“打折扣”，不利于維護法治的權威性和統一性。

以嚴格執法驅動法治政府建設的多維度關鍵條件

建設法治政府，必須在嚴格執法這一核心任務上重點突破。法治目的是追求公平正義，只有嚴格執法使法律落地，維護法律權威，才能使之成為通往正義的航船。建設法治政府必須有執法主體、程序與方式、責任追究制度和監督等多維度關鍵條件的綜合保障。

主體條件：執法人員隊伍建設與能力提升

法律實施離不開具體行政執法人員。政府強有力的高素質干部隊伍為法治政府建設提供主體保障和人才支撐。政府及其工作人員的管理行為、執法行為，對法律法規的落實至關重要。提升政府及執法人員的法治思維，才能符合法治政府建設在依法治國中的戰略地位、行政執法在法治政府建設中的核心定位的要求。要堅守責任與權力二者不可分割、違法必究的法治理念，增強執法必須守法律、遵程序、受監督的法律意識。各級領導干部掌握著重要行政權，是加強嚴格執法、發揮示范和表率作用的主體，不能以言代法、以權壓法，要帶頭依法行政、嚴格執法、捍衛法治。

提高法治政府建設中政府依法行政能力的整體水平，要求法治工作隊伍均衡發展。要有推進法治政府建設的全局觀和統籌性，一些地方實現了法治政府建設目標不等于全國普遍實現，一些地方政府人員的依法行政能力強不等于全國各地行政隊伍都能力強。要從統籌全局、全國一盤棋的戰略高度，促進全國東中西部各區域法治工作隊伍均衡布局和發展，這是全面建設法治政府的主體條件。

程序條件：嚴格規范公正文明執法的方式保障

完善執法程序制度，細化和規范執法流程，是實現程序正義的重要保障。黨的十八屆四中全會提出的“建立執法全過程記錄制度”“嚴格執行重大執法決定法制審核制度”“推行行政執法公示制度”等，總體屬于行政執法程序性制度范疇。統一規范、程序嚴密、制約有效的執法流程制度對于嚴格規范公正文明執法必不可少。公正執法要制約自由裁量權，規定行政裁量權基準內容，依據行政裁量權基準制定主體權責和程序，做到法律面前一視同仁。文明執法體現在對于涉及群眾切身利益問題，要把握社會輿論和群眾心理，規范執法言行，推行人性化執法。同時，分不同領域運用柔性執法方式。2021年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》規定了“堅持處罰與教育相結合”的要求。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》列舉了創新行政執法方式的新要求，“廣泛運用說服教育、勸導示范、警示告誡、指導約談等方式，努力做到寬嚴相濟、法理相融，讓執法既有力度又有溫度”。

行政程序基本原則之一是參與原則，行政執法程序屬于一種具體行政程序，同樣應遵守這一基本原則。公民、法人或其他組織有權利參與行政過程，也有權利參與行政執法過程。公共政策執行過程中涉及對象的參與，按照廣義公共政策界定，法律法規也是公共政策范疇，行政執法也需要執法對象的參與和支持。完善行政執法中告知、申辯、說明理由、聽證等程序性制度，有利于保護當事人權利，更大限度降低執法風險。但也不可把程序價值絕對化，法定程序與正當程序要有機結合，否則會導致執法程序上的形式主義。

行政執法方式改革包括綜合行政執法和執法權下移。要進一步厘清執法權限，明確綜合執法部門和主管部門之間的權責關系，以及綜合執法與上下級之間執法權責的關系界定。綜合行政執法并不適用于所有行政管理領域，集中行政執法權要適度，而不是“一刀切”和所有化，專業性過強的領域應以主管部門為主。共性問題是解決行政執法權力主體與責任承擔問題。

制度條件：健全與落實雙向主體的責任追究制度

行政主體和行政相對人之間權利義務應當具有平衡性。就行政執法領域，執法主體與執法對象各自權力（權利）義務應平衡，任何一方都不能只有權力（權利），而不承擔責任。有執法權力而無責任制約，幾乎等于脫韁野馬。在此意義上，違法必究是執法必嚴的直接延伸和后續保障，必須健全并落實雙向主體的責任追究制度。

對執法對象違法必究，必須提高違法成本并增強確定性。政府行政執法的對象是指行政執法行為所施加于的具體自然人、法人或者其他組織。執法人員在執法過程中發現執法對象有違法違規行為，要做到違法必究，依法懲治。例如，生態環境保護部門、市場監管部門的嚴格執法，提高市場主體違法的成本，懲治各種違法行為。依法加強懲治嚴厲性的同時，要確保及時性、確定性，體現法律的穩定性與可預期性，為預防同類違法行為形成警示和威懾力。

對執法主體違法必究，必須嚴格落實黨紀政紀和法律責任追究制度，這是對掌握行政執法權人員公權力的制約。執法主體要依法執法，不能逾越法律底線和紅線。明確行政執法部門及其人員違法或不當履行行政執法職責、不落實行政執法制度等具體情形，對執法主體的責任追究要“有法必依、執法必嚴”。特別是對執法主體的多種責任追究要相互銜接，不能用黨紀政紀責任替代或覆蓋相應法律責任。落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》《法治政府建設與責任落實督察工作規定》，為嚴格執法和責任追究提供政治和組織保障，確保執法權力和責任的統一。

監督條件：提升人大執法檢查的“法律巡視”實效

人大的執法檢查權是憲法賦予的監督權。人大執法檢查是“法律巡視”，這是對執法檢查的重要功能定位。各級人大常委會要充分利用好這把監督利劍，重點解決有法不依、執法不嚴、違法不究等問題。目前公開實施的有廣東、吉林、河北、四川等省份的多個省級《行政執法監督條例》，這類行政執法監督屬于行政系統的內部監督，監督成效有其局限性。因此，要加強更高層次、權威性更強的人大監督，使監督行政執法更具獨立性優勢。人大執法檢查要抓住重點領域、重點行業、重點環節，突出全面檢查與精準度提升，抓住行政執法主體、執法權限、執法程序的合法性。特別是通過監督約束和壓縮行政執法自由裁量空間，減少執法的不公正性、選擇性和不平衡性。加強對執法效果的評估，引入第三方評估機制彌補政府內部評估的不足，重點聚焦于行政執法的法律效果、社會效果和政治效果。

人大執法檢查結果要跟蹤問效，完善跟蹤制度和整改制度。各級人大常委會推進全面而精準的執法檢查監督，對法律實施中發現的問題，督促政府相關部門整改。需強調的是，執法檢查過程中對行政執法主體的監督，要使黨內監督或政治監督和人大監督有機統一。發揮人大“法律巡視”的關鍵功能，增強監督的權威性、針對性和實效性，促進法律法規嚴格實施落地，推進法治政府建設，進一步樹立法治權威，提升政府公信力。

【本文作者為中國社會科學院政治學研究所研究員；本文系中國社會科學院重大創新項目“全過程人民民主與國家治理現代化”（項目號：2023YZD003）階段性成果】

參考文獻

[1]習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020年。

[2]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，北京：人民出版社，2022年。

責編：周素麗、蔡圣楠／美編：王嘉騏