摘 要:跨界治理在理論和實踐上存在復雜性挑戰，在對其的認識中存在著一定的混淆，在應用上存在著單一化思維?？缃缰卫碇允侨蚍秶鷥鹊闹卮竺}，關鍵在于其復雜機理以及復雜治理情景，體現在其邊界的多重復雜性、界面的多維層次性和情景的多樣動態性。面對跨界治理，無論對于理論研究還是實踐應對，在思想意識層面需要考慮并接受其復雜性，作為治理主體的政府部門，需要考慮對其進行科學的甄別、適應和優化。
關鍵詞:跨界治理 復雜思維 復雜情景 治理能力
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
跨界治理的雙向驅動：問題與結構
首先，需要明確的是概念和界定。“跨界治理”或“跨域治理”均可看作cross-boundary governance，在諸多現有研究里都有著各類定義和表述，它的核心要義包含至少三個基礎性要素：對象、途徑和手段。對這三個基礎要素“是什么”以及“為什么”的認知，構成了跨界治理研究的兩個主要方向：問題驅動論和結構驅動論。
問題驅動論傾向于從跨界問題到治理方案，強調問題出現的必然性、棘手性和外生性，典型的概念表達集中在對公共事務或政策領域的來源和影響出現在多個自然、社會或行政主體上，從而帶來對治理體系和能力的新要求，倒逼治理主體識別并解決問題。結構驅動論傾向則是從跨界方案到治理創新，強調跨界的目標在于形成包含各類社會主體在內的多元主體結構，實現平等、廣泛、協商、民主的治理機制，進而帶來治理效率提升等多重目標。
問題決定論下的跨界治理
從問題決定論的跨界治理來看，我們不得不面對經濟社會發展或演變所帶來的復雜環境，長久以來，人類社會一直面臨著復雜多樣的挑戰和沖擊。這些挑戰和沖擊之所以對人類社會產生嚴重的負面效應，主要是在于它們不斷加劇的跨界性。比如，氣候變化、生物多樣性、可持續發展、經濟全球化、區域一體化、區域沖突管理、生態環境、公共衛生、資源能源、自然災害甚至社會沖突等問題，超出當前治理體系所涵蓋的范圍，其主客體關系也很難進行清晰歸類，因此能力協調、集體行動、收益分配、責任歸屬等一系列治理失靈現象也隨之產生。
跨界公共問題不斷涌現，成為人類社會的熱點話題、重要任務和創新領域。由此，以解決問題為前提，突出問題導向，由外向內的倒逼治理體系提升，促進工具和手段的創新。簡單而言，“面對”跨界問題，人類社會需要為跨界而治理。
結構決定論下的跨界治理
在另一個方向上，結構決定論的邏輯起點并非“治理問題”，而是強調治理工具在方式和手段上的跨界和創新，以實現治理模式的創新。簡單來說，就是“使用”跨界方式的治理。
從全球的視野來看，跨界治理方式構建了全球及區域性的合作組織、協議和行動，形成了公共問題“跨界治理”的廣泛共識，也體現出國家的主權平等和廣泛參與。從我國的實踐來看，黨的十八大以來，我國提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，新時代的發展道路強調打破一畝三分地，要“堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事”。從大氣污染協同治理、區域經濟一體化發展、城市群與都市圈戰略、“東數西算”以及公共服務的“跨省通辦”等實踐探索，通過規模效應、協同效應、網絡效應和創新效應等，實現各參與主體的資源互補，體現出對“跨界”治理結構的方案選擇。跨界是行動個體應對復雜性背景的路徑選擇起點?？缃缰辽侔l生在兩個行動主體之間，并且這種跨界行為的發生至少能滿足一個跨界行動者的目標利益，不同行動主體之間選擇跨界行為的目的必然是獲取新的發展空間或者運營資源以更好地實現其組織發展目標。地方政府跨區域橫向合作的目的則是促進部門優勢資源交換以實現共同治理目標?？缃缡菑碗s性背景下的一種行動模式，為分解復雜多變的治理議題、構建資源依賴的治理體系、降低多重交疊的治理成本提供一種可行的方案參考。
再回顧現有的認識，我們不難發現問題的跨界性和結構的跨界性之間的關系。在缺乏清晰的界定前，有些觀點將二者看成一個議題的兩個側面，因為涉及到的利益相關者是多個多元的，那么治理主體也一定是多個多元的，這就不難推論出跨界問題的關聯結構和跨界治理結構的單一一致性的結論。然而，問題的跨界性和結構的跨界性都是置身于社會系統的復雜性之下，需要對其復雜性進行明確分析，才能得出二者之間的復雜關聯關系，進而對如何更好的進行精細化的跨界治理提出可行路徑。
跨界治理的復雜情景：生成與分類
跨界治理之所以是全球范圍內的重大命題，關鍵在于其復雜機理以及復雜治理情景，體現在其邊界的多重復雜性、界面的多維層次性和情景的多樣動態性。
邊界具有多重復雜性
自然世界和人類社會存在著各種已知和未知的邊界，邊界本意指兩個以上區域的界線、不同事物的分界、某些事物的邊緣，包括省份之間的區劃邊界、南北方的地理邊界、大自然的有機與無機邊界等易感知的實體邊界，也包括信息資源的數據邊界、政府部門的職責邊界、不同國家的制度邊界、政府與市場的邊界、公共部門與私人部門的邊界等不易感知的虛體邊界。
除了由兩個事務（物）主體之間的區隔多樣性之外，還包括出現時機的不確定性、結構的非線性和存續的動態性。
時機的不確定性主要發生在問題驅動的跨界治理形態之中，外生沖擊的時間難以預測，導致跨界的發生將帶來被動應對的挑戰。結構的非線性，主要體現在各個邊界區隔主體之間的關聯呈現出網絡形態，而網絡關系數量是非線性變化的而非線性增長的，每增加一個主體帶來的關聯數量不是簡單機械數量上的增長，對于現有的主體和連接都將帶來進一步影響，產生新通路形成新的結構。此外，社會發展必然帶來社會問題中主客體關系的復雜局面，這種復雜性加速了“單元邊界跨越”到“多元邊界交叉”的演變。在“問題”和“結構”驅動下的兩種基本跨界治理中，各自邊界具有高度復雜的同時，兩種治理邊界還將產生交疊，進一步提升了這種復雜性。
界面具有多維層次性
如果說在跨界治理的成因上分為問題驅動和結構驅動，那么在界面維度上則存在系統、組織和區域等多個層次的復雜性。
一是系統層次的復雜性，包括社會系統、自然系統與管理系統及其復雜交互，系統層次的交互性使得治理問題的多重跨界復雜性更加突出。系統層面的跨界治理形式多樣，比如大氣污染治理，就是典型的自然系統、社會系統和管理系統的多重交互，既有氣候帶來的不確定性邊界，也有排放源主體的利益邊界，還有政策主體的管制邊界，它們之間的交匯構成了由各類政策工具組成的復雜界面。再比如我國提出的共建共治共享的社會治理共同體本身就是一個社會系統和管理系統交互的跨界治理。
二是網絡層次的復雜性，網絡主要是指社會主體之間形成的相互影響的關系結構，在公共管理視野中，跨界治理通常存在著“政策網絡”“合作網絡”與“治理網絡”等不同形式，對應著不同階段功能下的行動主體和連接關系，而實際的跨界治理則是多種網絡之間的再嵌入、再交互與再迭代，本質上是超網絡，即網絡的網絡，具有多層性、多重性和嵌套性?？缃缰卫碓诰W絡層次上顯示出的超網絡復雜現象是由行動者個體之上所附著的原有功能網絡關聯、嵌入直至耦合形成的。
三是組織層次的復雜性，包括橫向組織、縱向組織與功能組織及其動態選擇，跨界治理的組織復雜性主要體現為多種組織層次交叉嵌套、跨越組織層次的治理活動，這些組織主體將面臨三個集體行動困境的策略性選擇：與其他主體之間是競爭還是合作、共同出力還是搭便車以及選擇什么樣的機制等，這些多階段的策略性選擇在組織間交互，構成了組織層次的復雜性。
情景具有多樣復雜性
“問題”與“結構”之間并非一一對應，如果一一對應的話則是將跨界治理中的問題起源和結構目標之間看成了必然關系，陷入簡單思維的泥潭。那么走出這一簡單思維的出路在于進一步將“問題”和“結構”分離，關注二者在不同程度之間的匹配情景，從而構建起四種治理情景，以深入描述跨界問題和治理手段之間復雜、動態的非線性關系。按照低、中、高的復雜度分為“低-低”“高-低”“低-高”和“高-高”四種治理情景。
“低問題-低結構”屬于低復雜度情景，問題的跨界程度比較低、主體行動結構的跨界程度也比較低，這種情景的解決問題壓力小，社會創新的動力也小，往往是問題本身的確定性較高，影響傳播延續程度較低，社會主體之間合作的意愿不強或交易成本太高。
中復雜度情景有“高-低”“低-高”兩種情況，“高問題-低結構”情境下問題本身具備較高的復雜性，由多個相互交織的問題模塊構成，僅解決其中一種或幾種問題難以有效降低復雜問題對社會系統帶來的沖擊，行動者之間的跨界合作的動機較低或成本較高，這意味著可以通過單一組織的科層決策執行模式進行應對，而不必要或不適合建立廣泛的合作關系；“低問題-高結構”情境下問題本身不具備較高的復雜性，但是，行動者更加關注問題治理結構化形成，和主體知情權、參與權，主體通過關系構建積累社會資本，建立廣泛信任、促進主體之間的合作氛圍，以此獲得關系資本收益；與此同時多個行動者通過跨界行動結成了網絡結構，逐步形成具有創新能力的穩定模式，可以規劃或生產新的社會價值。
具有最高復雜度的是“高問題-高結構”情景。該情境下問題本身具有較高的跨界程度，涉及到的利益相關者多元復雜，解決問題的協調難度較大。與此同時，行動主體之間又形成了多元復雜的解決問題或創新議題的行動者網絡，于是兩個網絡的協調性問題就是復雜性的集中表現，問題的關聯網絡與行動者的關聯網絡差異度越大，則協調的成本就越高。
跨界治理的應對策略：突破與實現
基于上述的分析，我們看到面對跨界治理，無論對于理論研究還是實踐應對，在思想意識層面需要考慮并接受其復雜性，特別地，作為治理主體的政府部門，需要考慮對其進行科學的甄別、適應和優化。對于中國而言，在面臨外生沖擊影響和社會構建需求的雙重目標下，如何突破單一化誤區，而運用復雜性思維，精準的把握跨界治理情景并科學運用跨界治理模式是核心問題。
明確跨界治理的多重標準
跨界治理需要高效，強調跨界治理目標實現的成本與收益的匹配度?？缃缰卫沓杀九c收益的匹配度，既包含經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness），又包含公平、民主、回應性等。在我國，高效尤其體現在“以人民為中心”滿足國家長治久安與人民群眾對美好生活的向往的雙重需求之中。跨界治理的內核是解決影響社會發展的治理議題，實現社會公共利益最大化，而跨界治理往往涉及多個行動主體，行動主體增多在最大程度破解治理議題盲區或誤區的同時，也會帶來較大的資源調動壓力。因此，在對跨界治理目標進行規范性考核時需要因地制宜、因時制宜，制定綜合性的標準體系，避免陷入“效率陷阱”。
跨界治理需要有序，強調跨界治理過程推進時治理系統的“熵減”。跨界治理是一個復雜系統性治理，復雜系統往往遵循“熵增定律”，存在走向無序的內在力量。復雜系統熵的運動或變化總是增加的，即從有序走向無序，或者無序化程度遞增，系統內部結構遵循固有的衰變趨勢，系統熵越大意味著系統內部越混亂，熵越小意味著系統內部越有序，當系統熵達到最大值時，系統達到混沌狀態。為了盡可能減少跨界治理熵增，要進一步增加不同行動者之間的凝聚力，為此要在跨界治理行動主體間探索一套具有廣泛認可度的信任記錄追溯方法，跨界治理是一種具有選擇性的行動模式，但是行動模式的運轉依然要遵循符合群體利益的規則，盡可能分化治理主體間的離散力。
跨界治理需要可持續，強調跨界治理系統運作價值實現與主體參與的可持續性。作為面向治理議題的行動模式，跨界治理對于治理議題的價值追求要具有長遠性，在滿足當前情景下的治理需求的同時，要兼顧未來發展的需求滿足，因為只有跨界治理本身是可持續的，才能在參與各方中形成可置信承諾和可預期規劃，進而實現自組織的邊際成本遞減效應。這就需要進一步對治理目標實現的行動邊界進行限定，通過核心行動者或者領導者的規則制定對群體成員產生約束。同時跨界治理的可持續性體現在多元主體參與層面，社會治理共同體的建設是一個長期、動態的系統工程，在我國治理情境下，跨界治理的可持續性需要依托政府整體統籌規劃，并且根據內外部因素的變化保持跨界治理的精準性與可持續性的統一。
提升跨界治理情景識別與工具選擇的能力
情景識別是跨界治理行動模式選擇的起點。作為社會治理的核心主體，政府部門要全力推進以互聯網、大數據、云計算、人工智能、5G、區塊鏈等為基礎的智慧技術，提高對治理議題及其所處復雜背景的科學認知水平，一般包括“跨界治理情境的感知能力”以及“跨界治理情境的解釋能力”。運用智慧技術獲取、整合、分析數據信息，能夠有利于各行動主體實現跨領域、跨區域、跨部門、跨界別、跨級別的數據價值，提高行動主體自身的背景知識儲備，實現歷史情景與現實背景的充分對接，整合型數據為行動者制定跨界治理方案提供了經驗參考與技術運算，有利于產生科學、高效、精準的治理導向。
工具選擇是跨界治理行動模式推進的動力。治理工具的選擇是行動主體將其治理目標轉化為具體行動的路徑設計的過程，如果沒有恰當的治理工具，治理模式難以實現順利運作，不利于跨界治理目標的實現。跨界治理的工具選擇應該包含“戰略、方案、預算、政策”四個維度，戰略維度工具是對跨界治理方向的系統描述、方案維度工具是對跨界治理的核心問題的行動指導、預算維度工具是對跨界治理運作系統的優化預警、政策維度工具是對跨界治理實現路徑的制度保障。行動主體在參與跨界治理實踐時，可以參照四個維度的工具選擇設計行動模式。
治理情景與工具選擇的動態適配是跨界治理應有之義?？缃缰卫硇袆诱哂绕涫钦块T為保證跨界治理的可持續性，需要動態調整公共政策內容、公共政策制定流程、公共政策實現方式等。在復雜性治理背景下，跨界治理情景與跨界治理工具之間的動態適配對經濟社會的可持續發展至關重要，“一刀切”的規章條例與一場“運動式”的驟然改變，都無法適應復雜性治理背景，不符合治理議題本身發展的周期性與規律性?？缃缰卫碜鳛閺碗s治理系統同樣具有開放性與自組織性，面對各領域不斷涌動的動態風險，政府部門可以有計劃地推進“治理大腦”計劃，為不同跨界治理情景下的治理工具選擇提供參考。
培育跨界治理網絡的領導力
政府是跨界治理的核心行動者，由于跨界治理的特征是對復雜系統的適應與調整，而運用網絡復雜方式來實現高效、有序、可持續跨界治理是網絡社會中政府行動主體的重要的領導力基礎。因此，圍繞治理網絡，政府需要并進一步提升網絡的構建、協調和維護等方面的能力。
構建網絡的能力。復雜網絡涵蓋了離散對象及其作用關系集合，可以用來刻畫、描述復雜性背景下多元行動主體之間的復雜交互關系，網絡治理也是復雜性背景下治理現代化的必然趨勢。整體來看，網絡的構建能力包含節點選擇與關聯建立兩個層面，既要能快速地依據治理議題及其所處的復雜情景選擇跨界治理的參與主體，又要能引導參與主體形成穩態的協作關系，通過治理網絡的結構關聯實現信息、資源等的共享，對復雜治理議題進行單元重構，衡量不同行動者資源優勢并科學安排其在復雜治理網絡內的最優網絡位置。
協調網絡的能力。網絡協調性強調核心行動者對整個跨界治理網絡的帶動作用，以及核心行動者利用能力、資源優勢幫助治理網絡中較薄弱的行動者發揮其對整個跨界治理網絡的促進作用，在不同行動者相互協調的過程中達到網絡結構的進一步優化，使得治理網絡具備直接交互、動態響應、主體異質、場景多元的特征?？缃缰卫淼暮诵男袆又黧w要注重對目標共識的提煉與解讀，有效地理解治理目標是實現高效治理的前提。為此，網絡協調者需要針對不同異質性水平和議題領域網絡，以及針對雙邊或多邊網絡，在行動各方之間進行網絡目標、機制和內容的溝通交流和差異化利益訴求。
維護網絡的能力。網絡的維護能力是在異質性行動者建立網絡協作關聯后，增強整個網絡的運行內在動力。在運行基礎層面，需要持續性進行資源補充，這里的資源是廣泛的資源，包括物質、精神、文化等各方面網絡運行的“基礎設施”；在制度資源層面要針對跨界治理議題形成一種正式或非正式的契約關系和制度規則，以保障治理網絡中相對處于資源劣勢的行動者的合法性權益；在信息資源層面要針對跨界治理議題打造信息公開的交流平臺，通過信息整合增強不同行動者之間的信任關系，降低不同行動者參與網絡協作參與的內生交易成本；在物質資源層面要對物資清單進行常態化考核，以權威力推動資源配置效率的提升，控制跨界治理復雜網絡的整體運行成本。
【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院教授，中國政府發展聯合研究中心研究員；本文系南開大學文科發展基金科學研究類項目《面向網絡型城市群的協同治理機制、結構與模式創新研究（ZB21BZ0219）》、國家自然科學基金面上項目《基于“網絡關聯”的城市治理功能協同：機理、結構與迭代（72074129）》、國家自然科學基金面上項目《城市群環境政策的空間關聯、治理網絡與演變機制（71774026）》階段性成果】
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責編：李 懿／美編：王嘉騏