【摘要】數字政府建設邁入新階段，各級政府更加需要有效防止數字形式主義。數字形式主義集中表現為政府上線的系統和平臺“不好用”以及通過系統和平臺下達的任務和指標“完不成”，其成因是政府運作邏輯對數字化應用能力不足的放大。數字形式主義的治理要在提升政府數字化應用能力的同時加強制度防范，包括嚴格把關項目立項、加強數字痕跡的分析和應用、優化數字政府建設工作考核、做好先進經驗的總結和推廣、強化對數字形式主義的懲治等。

【關鍵詞】數字形式主義   數字政府建設  痕跡管理  數據賦能

【中圖分類號】D035    【文獻標識碼】A

數字技術在政府管理和公共服務中的創新運用，形成了以“最多跑一次”“一網通辦”“一網統管”“接訴即辦”為代表的典型實踐，大大提升了政府工作效率和治理績效，增強了人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。但是，只注重外在形式而忽視實質內容的數字技術應用，即“數字形式主義”的存在，不僅會削弱數字政府建設的實效，還會造成財政資金的浪費。在數字政府建設邁入新階段的背景下，各級政府對數字技術的應用綜合性更強、規模更大，更加需要深刻認識數字形式主義的表現和成因，并予以有效治理。

數字形式主義的表現：從“不好用”和“完不成”角度切入分析

從用戶角度而言，數字形式主義集中表現為政府上線的系統和平臺“不好用”以及通過系統和平臺下達的任務和指標“完不成”。由此切入分析，數字形式主義的表現可概括為四種主要類型。

一是政府建立的數字系統和平臺淪為“擺設”。在國家大力推進數字政府建設背景下，各地都試圖通過構建政務信息系統和平臺提升政府治理績效，但是由于業務需求分析不夠、功能設計不全等原因，造成上線的系統和平臺不好用。這個時候，如果用戶有其它選擇，可以不使用這些系統和平臺解決問題、達成目標，從而使得這些系統和平臺沒有用戶，最終淪為“擺設”。例如，一些地方建設的政務熱線系統并不能有效回應公眾的訴求，公眾就不會使用這些政務熱線系統，而是會選擇更高層級政府搭建的網絡問政系統或互聯網企業開發的社交媒體平臺來表達訴求。

二是數字系統和平臺效率低下，反而給用戶造成負擔。當系統和平臺不好用而用戶（包括政府內部用戶和公眾）又不得不用的時候，為了達成目標，用戶需要花費大量的時間和精力，原本為提升工作效率和方便公眾的數字技術應用，由于形式化問題較多，反倒帶來了負擔。例如，本可以通過政務信息系統之間共享數據來完成的審批或服務，卻讓公眾反復在平臺和系統中填寫數據和資料；本可以通過政務信息系統之間共享數據來獲取的數據，卻讓基層政府和工作人員一次次重復填報數據；本可以通過一個平臺就能集成實現相關功能，卻開發多個平臺讓工作人員和公眾安裝和使用。

三是通過政務系統下達的任務不合理，規定時間內完不成。數字技術的運用，讓政府下達任務、分解任務、監控任務執行更加快捷和直觀。政府通過制定任務分解表、進度計劃表，開發數字地圖、數字駕駛艙等，落實推進工作。這些原本很好的數字技術應用創新，如果沒有設計好分工和進度，讓相關部門和基層工作人員在規定時間內承擔過多任務，加之上級政府的反復催促和督促，相關人員很可能會敷衍對待，甚至虛假報告。系統和平臺不但沒有成為“好幫手”，反倒成了阻礙工作落實的“幫兇”。例如，一些地方在使用智慧督查系統設定任務時限時，落實工作過于搶時間，使智慧督查系統反倒“不智慧”。

四是數字化考核指標要求高，下級為了數字漂亮不惜造假。指標的量化和可視化展現，能夠直觀反映工作進展和任務完成情況。在很多政務信息系統和平臺的建設中，會針對工作考核設計可視化模塊，集中反映系統和平臺建設成效，突出考核手段的應用。但是，工作開展是有規律的，需要長期下功夫才能真正有所建樹，有時候數據好壞并不能代表工作成效。而可視化模塊應用很容易催生一些地方或部門為了數字漂亮，不再通過扎實工作達到指標，而是選擇造假。例如，一些推薦先進典型案例的政務信息系統，為了讓評選更具規模，層層加碼推薦指標，到基層成了難以完成的目標。

數字形式主義的成因：政府運作邏輯對數字化應用能力不足的放大

數字形式主義的形成需要結合我國推進數字政府建設的方式以及政府運作的邏輯加以分析。我國推進數字政府建設具有制度優勢，能夠集中各方力量落實開發任務，能夠通過政策實現大范圍的部署，還能夠通過規模化應用促進迭代創新。但是，部分地方和部門由于數字化應用能力不足，沒有充分發揮制度優勢，數字化系統和平臺建設質量不高。一方面，搭建政務信息系統和平臺是一個專業性非常強的工作，不僅要了解數字技術的基本原理，還需要把握數字技術的運用策略，包括基于數字技術的支撐作用優化和重組政務流程、整合多源數據圍繞履職需要開展深度分析等，個別部門和領導干部的數字化應用能力有所欠缺；另一方面，我國政府有較強的動員組織能力，上級政府或部門對下級政府或部門能夠形成剛性的考核要求，同級政府或部門之間又有一定的競爭意識，這些運作邏輯可能會放大數字化應用能力的不足，導致政務信息系統和平臺的建設和應用“流于形式”。具體包括以下方面：

一是數字政府建設頂層設計不充分，部門之間缺乏溝通。頂層設計需要對本地區、本部門已有的建設基礎進行全面深入的調查，需要結合數字技術的特點進行全面的、前瞻性的設計。對于這項重要而又專業的工作，一些地方和部門沒有足夠重視，或存在專業知識和能力不足的問題，導致難以形成有指導意義的頂層設計。另一方面，地方和部門會在中長期規劃、短期規劃、專項規劃、年度工作計劃中，對當地、本部門的數字政府建設提出指導意見甚至具體要求，但是由于這些規劃常常由不同部門主導，部門之間又沒有深入溝通，導致各部門的規劃內容不一致。規劃內容不一致會增加數字政府建設頂層設計的難度，導致對政務信息系統或平臺的規劃缺乏明晰的目標和方向。

二是對系統和平臺的功能關注不夠，建設周期常常被壓縮。根據信息系統和平臺的建設方法論，在分析和設計階段就能夠明確地了解和把握系統和平臺的功能，包括根據實際應用場景采用真實數據進行模擬和展示。但是很多時候，相關負責人并沒有這樣的意識和能力，還是通過書面材料了解和把握系統和平臺功能，甚至僅僅通過功能名稱就確定功能設計。在這種情形下，不負責的廠商就會隱藏功能實現的細節，減少項目開發的實際成本。事實上，看上去同樣的功能，可以有不同程度的實現，完善而又精致的功能的實現需要在系統和平臺建設過程中下大功夫，這也是建設經費最需要投入的部分。另一方面，一些地方和部門為了趕所謂的時間節點，常常壓縮系統和平臺建設的周期。盡管廠商加班加點按時上線了系統和平臺，但結果可能是質量不過關。

三是打通系統需要破除數據壁壘，而迫于多種因素不能實現。經過多年的政務信息系統和平臺建設，目前很多政府管理和公共服務都是線上完成的，現有的系統和平臺已經積累了大量數據，打通系統和平臺實現數據共享，能夠大幅度減少政府工作人員和公眾填報信息、核對信息等方面的工作量。打通系統和平臺需要破除數據壁壘，而破除數據壁壘需要制定數據交換共享標準、系統和平臺互操作標準以及完成現有平臺和系統的技術改造。盡管為了推進政府數據跨部門、跨層級、跨系統共享，各級政府已經做了大量工作并取得重要進展，但是與數字政府建設的要求相比，破除數據壁壘的任務依然艱巨。這不僅有技術方面的限制以及系統改造的成本約束，更有管理層面的阻撓，例如個別部門把數據視為本部門的“資產”，故意為共享設置障礙。

四是平臺集成需要通過功能整合實現集約化，而相關部門不同意。為了實現數據匯聚、改進用戶體驗，很多地方提出通過集成方式打造綜合性的大平臺，把功能相關的系統整合在一起運行，實現平臺建設的集約化。平臺集成需要對功能進行優化，刪減重復或不需要的功能，關聯相關的功能，同時要整體性運營維護，減少網絡使用費用、運維人員費用，提升故障響應速度和質量。但是，很多地方在推進平臺集成的時候，僅僅是把原有的系統和平臺連在一起，在上面加了一個整合的頁面，還是通過點擊頁面上的鏈接使用原有的系統和平臺，沒有真正實現集約化建設，集成的平臺還是不好用，甚至更不好用。造成這一局面的原因一方面是由于對平臺集成的技術邏輯把握不夠，另一方面是相關部門不同意弱化或改造自己的系統和平臺。

五是對系統和平臺進行不必要的創新。政務信息系統和平臺建設確實需要適應各種不同的業務環境和用戶特點，但在很多情況下功能是可以復制的。事實上，在業務環境一致的時候，廠商建設和部署的系統和平臺基本是一樣的，盡管他們會為了收益故意強調差異性。遺憾的是，個別地方為了所謂的創新，不尊重業務規律，專門要求廠商要做得不一樣，還要炮制一套“新”的運行邏輯和“先進經驗”。建設系統和平臺應在已有經驗的基礎上，做真正創新的“加法”；沒有創新時，不能硬著創新。為了創新而創新忽視了系統和平臺建設的規律，體現了不良的政績觀。

六是對于痕跡管理缺乏過程分析，只簡單看痕跡數量。落實和考核工作不僅要看結果，而且要看過程，這是提出痕跡管理的初衷。在數據采集渠道和點位越來越多、數據分析方法和能力越來越強的背景下，技術手段能收集到更多的證據，能夠開展深入的證據鏈分析，有助于了解落實工作是否到位、任務細分是否合理、進度安排是否科學等。但是，不少地方和部門的痕跡管理系統和平臺建設還是僅用于留痕，只關注痕跡的數量，而不對留下來的各種痕跡進行深入分析。對痕跡管理系統和平臺的技術應用程度不夠，加上過于強調痕跡本身和數量，就為各種“鉆空子”提供了機會，導致落實工作不注重質量，甚至通過故意留痕制造漂亮數字。

數字形式主義的治理：提升政府數字化應用能力的同時加強制度建設

治理數字形式主義首先要全面提升各級政府的數字化應用能力，讓各級政府切實具備建好用好政務信息系統和平臺的能力。其次是要加強制度建設，切實防范由于造政績、鉆空子、不作為等導致的數字形式主義。

一是提升政府的數字化應用能力。數字化是一把手工程，地方和部門主要領導要深刻認識數字技術對政府治理的變革性影響。同時，還要組建強有力的數字化應用的領導和實施機構。數字化應用領導機構要把握數字化建設的方向和思路，對數字化建設項目把好關，敢于叫停陷入數字形式主義的項目。數字化應用實施機構不僅要具備扎實的數字化專業知識和能力，還要具有相應的組織協調能力，能夠切實做好跨部門、跨層級協調。一般工作人員也要持續提升數字化管理和服務能力，每一個政府部門都應具有能夠推進數字化應用的專家型業務骨干。

二是嚴格把關項目的立項和上線。立項和上線是防范數字形式主義的兩個關鍵環節。在立項環節，要克制盲目新建項目的沖動，要對項目的必要性和可行性進行深入論證，特別是要把數據賦能作為論證的關鍵內容。當前的數字政府建設項目多是數據驅動的，需要從多種渠道獲取共享數據，需要對數據進行挖掘分析，需要基于大數據分析結果支撐科學決策。如果沒有梳理清楚數據的來源、分析和應用，就不能立項。在上線之前，一定要對系統和平臺進行反復測試，核實每一個功能細節和運行流程，確保上線后不給用戶造成不必要的麻煩。對于沒有開發好的系統和平臺，要敢于叫停上線，防止其成為“擺設”，給用戶造成困擾。

三是加強數字痕跡的分析和應用。除了能夠支撐政府管理和公共服務的業務運行外，數字技術還有一項特別的功能就是“留痕”。用戶在政務信息系統和平臺上的每一次操作，都能夠記下來；用戶有沒有操作，也能夠被知道，用于系統和平臺的使用狀況分析；針對系統和平臺的功能和使用狀況，可以開展多維度的統計分析。基于各種數字痕跡，結合相關數據開展深度的關聯分析，能夠全面掌握系統和平臺的建設、使用成效。例如，對于一個城市的網格化社會治理平臺而言，到底有多少居民注冊、多少用戶在線使用、多少每日活躍用戶、針對哪些部門提出的訴求最多、在什么時間段哪些訴求會更多等，這些都是通過數字痕跡分析可以掌握的信息。如果主要領導能夠從平臺應用角度，關注數字痕跡的分析和應用，就能督促相關部門和人員重視平臺的實際內容和運行狀況，而不是在匯報時只展示看上去很“高大上”的數字地圖，只介紹漂亮而無意義的圖表。

四是創新數字政府建設工作考核。2022年6月發布的《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》提出：“在各級黨委領導下，建立常態化考核機制，將數字政府建設工作作為政府績效考核的重要內容，考核結果作為領導班子和有關領導干部綜合考核評價的重要參考。”由此可見，數字政府建設工作已經在制度上明確為政府績效考核的內容，各地要創新開展數字政府建設工作考核，不僅要考核做出的正面成績，還要關注數字化應用是否存在形式主義問題，把發現的數字形式主義列為負面典型。特別是要結合數字痕跡的分析和應用，把能夠反映系統和平臺實際應用效果的指標納入數字政府建設工作考核。對于考核結果，不僅要作為領導班子和有關領導干部綜合考核評價的重要參考，還要將發現的數字形式主義問題及時通報，讓相關部門和人員認識到數字形式主義的表現和危害。

五是做好先進經驗的總結和推廣。對于開展數字化應用取得突出成效的先進經驗，要鼓勵相應地方和部門做好總結，并在更大范圍內推廣。先進經驗總結要把推進系統和平臺建設應用的做法梳理全、分析透，不僅要介紹系統和平臺的主要功能，還要介紹系統和平臺的設計邏輯、實現策略和應用推進方式，還可以分享建設過程中走的彎路和失敗的教訓，讓其他地方和部門能夠看得懂、學得到。先進經驗的推廣不僅要在同一地方的部門之間開展，還要形成“由下而上推薦、自上而下推廣”的機制，特別是要加強省級層面的統籌和國家層面的遴選。省級層面能夠較為全面地掌握各地的數字化應用進展和成效，及時發現先進典型，同時還能夠將先進經驗及時推廣下去。國家層面的遴選能夠增強各地的推廣積極性，還能夠實現先進經驗的全國分享。另外，對于一些可以固化下來的做法，還應考慮及時寫入相關的政策和制度文件。

六是強化對數字形式主義的懲治。對于由于能力不足造成的數字形式主義，要給予批評，要引導相關領導和人員加緊學習掌握數字化思維和能力。對于故意上線，最后成為“擺設”的系統和平臺要及時予以下線，不讓這些系統和平臺繼續浪費財政資金，對負責的地方和部門要進行通報批評。對于已經上線、不好用又不得不用的系統和平臺，要組織技術力量加緊完成改進和優化，切實降低用戶負擔，對負責系統和平臺建設的部門和人員要給予警示，倡導遵循數字化建設的應用導向、用戶思維和簡潔高效原則。對于存在進度安排不合理、數字造假的系統和平臺，要抓緊開展新的論證，堅決改進不合理的方面，對于實施數字造假的部門和人員給予批評警告。對于嚴重的數字形式主義問題，還要考慮納入紀檢監察和巡視工作范圍。

（作者為電子科技大學公共管理學院教授、博導）

【注：本文系國家社會科學基金西部項目“城市推進數據要素跨界流動的協同治理研究”（項目編號：21XGL005）階段性成果】

【參考文獻】

①張會平、葉晴琳：《組建數據管理機構何以提升政府治理績效？——基于結構賦權與資源賦能的視角》，《公共管理評論》，2022年第3期。

②蔣來用：《形式主義的治理機制研究》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》，2019年第6期。

③葉敏：《競爭、維持與整合：形式主義的多源流產生機制》，《行政論壇》，2022年第2期。

④張會平、顧勤：《政府數據流動：方式、實踐困境與協同治理》，《治理研究》，2022年第3期。

⑤董石桃、董秀芬：《技術執行的拼湊應對偏差：數字治理形式主義的發生邏輯分析》，《中國行政管理》，2022年第6期。

責編/馬寧遠    美編/楊玲玲

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