摘 要:新能源開發利用是世界能源轉型的必然趨勢。黨的二十大報告指出，要“深入推進能源革命，加強煤炭清潔高效利用，加大油氣資源勘探開發和增儲上產力度，加快規劃建設新型能源體系，統籌水電開發和生態保護，積極安全有序發展核電，加強能源產供儲銷體系建設，確保能源安全”，為新能源產業高質量發展指明了前進方向。近年來，我國新能源產業發展迅速，規模不斷擴大，行業發展前景廣闊，但在統籌規劃、能源消納、技術創新、設備回收等方面面臨突出問題和挑戰。為此，必須從戰略高度出發，由國家層面制定戰略規劃和實施方案，各地各部門積極貫徹、密切配合，合理、有序地推動新能源產業良性發展。

關鍵詞:新能源產業 “雙碳”目標 技術瓶頸

【中圖分類號】X24 【文獻標識碼】A

能源是人類生存和發展的重要物質基礎，能源轉型則是當今國際社會關注的焦點問題。從薪柴時代到煤炭時代再到油氣時代，人類社會的發展一直伴隨著能源的更替轉型。現今，出于氣候治理和環境治理的需要，人類對能源的利用已逐步從傳統能源轉向新能源，人類社會也勢必會隨之進入新能源時代。根據全國科學技術名詞審定委員會的定義，新能源是指在新技術基礎上，系統開發利用的可再生能源，如太陽能、風能、生物質能、地熱能、海洋能、氫能、核能等。自我國于2020年提出“碳達峰碳中和”（“雙碳”）目標以來，為了推動傳統能源向新能源的有效轉型，有關部門出臺和實施了一系列促進新能源發展的政策和舉措。現階段，盡管新能源產業發展迅速，但仍然面臨著統籌規劃不夠、消納受限、核心技術不足、設備回收產業化水平低等瓶頸，亟待深入探究相關問題根源，探尋相應的治理對策，以期助力新能源產業高質量發展。

新能源產業發展現狀與前景

近年來，為貫徹落實“雙碳”目標，全國上下統籌能源安全供應和綠色低碳發展，促進了我國新能源產業的快速發展。從發電量來看，《中國電力行業年度發展報告2023》顯示，2022年，全國非化石能源發電量3.1萬億千瓦時，比上年增長8.6%，占總發電量比重36.2%。其中，風電、光伏發電量首次突破1萬億千瓦時，達到1.19萬億千瓦時，較2021年增加2073億千瓦時，同比增長21%，占全社會用電量的13.8%，同比提高2個百分點，接近全國城鄉居民生活用電量。[1]從裝機容量來看，根據中國電力企業聯合會發布的《全國電力供需形勢分析預測報告》，2022年非化石能源發電裝機容量突破12億千瓦，同比增長13.8%，占總裝機容量的49.6%。其中，水電4.1億千瓦，核電5553萬千瓦，并網風電3.65億千瓦（陸上風電3.35億千瓦、海上風電3046萬千瓦），并網太陽能發電3.9億千瓦。

從行業發展前景來看，新能源產業具有很大的潛在市場，可以產生顯著的經濟、社會和環境效應。在經濟方面，新能源開發過程涉及的產業眾多，能夠帶動產業鏈上相關產業的發展，進而形成一個規模龐大的產業集群，成為經濟發展的一個重要支撐和增長點。在社會方面，新能源產業在發展過程中能夠創造大量的就業崗位，促進社會的穩定和諧發展。在環境方面，大部分新能源具有清潔能源的屬性，新能源的大規模利用能夠有效減少污染物排放和碳排放，在很大程度上緩解環境壓力。

綜上，我國新能源產業發展迅速，能夠產生良好的經濟、社會和環境效益，但隨著新能源產業規模的不斷擴大，其在統籌規劃、能源消納、技術創新、設備回收等方面的問題也逐漸顯現出來，制約著我國新能源產業的高質量發展。

新能源產業發展面臨的瓶頸與挑戰

產業發展規劃不完善

目前為止，國家層面在新能源產業總體發展方面的統籌規劃尚顯不足，新能源市場建設缺乏合理規劃，以至于出現了無序化競爭、騙取補貼、多頭管理、產業鏈不均衡等問題。

第一，新能源產業存在無序化競爭，產能過剩風險值得警惕。近年來，中央政府對新能源關注度大幅提升，有關部門發布了一系列推動新能源產業發展的政策文件與指導意見，引致地方政府和企業大規模投資新能源產業，一系列相關新項目紛紛落地，一時間出現了“一哄而上、混亂發展”的局面。很多新成立的企業和“半路出家”的老企業均轉戰到新能源領域，而大多數新能源產業沿用的是過去加工貿易的傳統運營模式，產業主要集中在加工制造環節，一旦市場出現波動、國際經濟形勢惡化而導致其出口受限時，就容易出現產能過剩問題[2]。以光伏行業為例，2005年我國僅有3家多晶硅*生產企業；2012年，國內光伏電池和組件廠商已有600多家[3]。在2008年全球金融危機及反傾銷反補貼調查的影響下，光伏相關企業出口受限，從而在2011年出現了一次較為嚴重的產能過剩危機，當時大部分光伏企業停工停產，中小企業大量倒閉。近年來，雖然國際形勢有所轉變，但仍存在很大的產能過剩風險。據不完全統計，2022年初至2023年4月底，我國光伏產業鏈規劃擴產項目超過460個。[4]如果以2024年底為期限，我國光伏行業的產能可能提前透支了5—6年的實際需求。即使包括我國在內的全球光伏裝機量再迅猛上升，也可能無法支撐目前我們所觀察到的龐大產能，加之儲能、電網消納等一系列現實問題的客觀存在，光伏產業的產能過剩風險不容小覷。

第二，騙取補貼、“跑馬圈地”等問題頻發。新能源產業的迅速發展為地區經濟增長提供了重要動能，在“晉升錦標賽”的作用下，地方政府發展新能源產業的積極性較高，給予了新能源產業大量補貼。這樣，就吸引了一些低質企業進入新能源產業，甚至引發了一些騙取補貼的亂象[5]。以新能源汽車為例，一些企業就曾通過組裝式造車，即從車身生產廠家購買車身，組裝外購的電池“生產”出新能源汽車，借此獲取補貼后再拆下電池將其重復利用來循環申請財政補貼。財政部曾在2016年曝光了套取國家財政補貼的五家新能源汽車企業，涉案金額超過19億元。還有一些車企盡管掛牌新能源汽車研究基地，但其生產的新能源汽車僅在車展時亮相，而從未進行過量產，卻套取了國家的天價科研經費，極大地打擊了真正開展研發的企業的積極性。另外，新能源產業持續高熱也引致各路資本“跑馬圈地”的不理性行為。以光伏產業為例，有報道稱，2021年6月，國家能源局啟動整縣（市、區）推進屋頂分布式光伏開發試點申報后，央企、國企以及大的民營光伏企業聞風而動，與眾多縣市簽訂合作協議，一些地方以建設光伏產業園的名義大量征地，最終卻出現“圈而不建”“拿到錢就跑路”或行業壟斷等現象。以上行業亂象的本質是無序擴張、竭澤而漁，不僅有悖于國家的政策導向，更不利于新能源產業的健康發展。

第三，管理部門職能交叉，相互溝通不暢，管理權責不明。從管理機制來看，國家能源局、科技部、工業和信息化部等部門對新能源產業均具有管理權。雖然國家能源局主管新能源發展，負責制定相關的發展規劃、出臺重大政策，但相關項目的審批權則由國家發改委掌握，財政部、科技部、工信部、國土資源部等部門也具有不同程度的政策制定和管理權。這種多方管理機制容易導致職責不明確、辦事效率低下、行政資源浪費及政策法規執行困難等問題。比如，在目前的電力監管體系中，國家發改委負責電力行業的定價、準入、項目審批、標準制定等工作，國資委與財政部負責管理電力企業的國有資產，使得我國電力監管體系存在“多頭管理、職能分散”的困境[6]。

第四，產業鏈發展布局不協調，制約上中下游企業協同發展。在我國新能源產業迅速發展的過程中，盡管形成了較長的產業鏈，但產業鏈不平衡問題逐漸凸顯。以光伏產業鏈為例，其上游主要是硅料、硅片等原材料制造業，中游為光伏電池制造業，下游則是光伏組件制造業，并延伸至光伏發電系統，最終對接光伏電站開發商。隨著光伏產業的快速發展，硅片等原材料需求持續增長，引致其價格居高不下，上游相關企業利潤豐厚。處于產業鏈中游的光伏電池相關企業也相繼提價，給下游企業帶來了較大壓力，不少中小企業被迫停工停產，呈現“上游吃肉，下游吃土”的局面，不利于新能源上下游產業協同發展。更嚴重的是，一旦光伏組件價格超過光伏電站的盈利線，就會抑制光伏電站的新增建設，影響新能源產業發展乃至綠色低碳發展。

新能源電力利用率不高

近年來，我國新能源裝機容量快速增長，但并網比例較低，反映出新能源電力利用率不高的問題。根據國家能源局發布的數據，2022年風電裝機3.65億千瓦，新增并網風電裝機為3763萬千瓦[7]，并網比例僅有10%左右，出現了大量棄風現象。

第一，新能源機組接入電力系統后，給電力系統穩定性帶來挑戰。目前，我國的新能源涉網性能標準偏低，頻率、電壓耐受能力有限，大規模并網可能導致系統慣性不足。在電力系統運行過程中，當電力需求突然增加時，會導致系統發電量小于用電量，系統會從同步發電機組渦輪和轉軸中吸取部分動能保持穩定運行，從而導致系統頻率下降。常規機組貢獻系統慣性，系統頻率相對穩定，而新能源發電機組并不貢獻系統慣性，新能源接入后往往會導致在網同步常規機組數量減少，使得系統慣性減小，在波動增強時頻率變化值有可能超出規定范圍，從而影響電力系統穩定性。

第二，電力系統調度能力不足，新能源消納形勢嚴峻。新能源具有間歇性、隨機性、波動性的特點。比如，光伏發電受制于晝夜變化及天氣變化，風力發電受制于風力大小，均需要火電等進行調節，也就是說，在開發光電、風電時需要配以相應的調峰電源，以保持供電的穩定。然而，火電機組作為調峰電源時，成本較高且效率較低，同時靈活性改造不足，調峰能力有限，常常導致電力系統調度能力不足，無法為新能源發展服務。隨著新能源迅速發展，并網規模將逐步增大，新能源消納形勢日益嚴峻。

第三，電網配套建設不足，制約新能源電力輸送。當前，我國的新能源發電項目規劃和配套送出工程建設節奏不相匹配。相對于新能源項目建設，送出工程的建設周期更長，且需要協調送受兩端的利益及網架構建，常常落后于新能源項目建設，導致電力系統部分網架薄弱，制約了新能源的安全可靠外送，導致局部地區、局部時段棄風棄光問題頻發[8]。

自主創新能力不足

新能源產業是新興的技術密集型產業，核心技術是新能源產業發展的基石。現階段，我國新能源產業技術領域存在自主創新能力弱、核心技術不足的問題，制約著新能源產業高質量發展。

第一，核心技術研發缺乏動力，產品關鍵部件高度依賴國外進口。新能源產業享受的財政補貼主要限于成本側，核心技術研發活動所獲得的補貼明顯不足，導致相關技術研發活動缺乏足夠的激勵，不利于核心技術的突破。并且，因為研發結果的不確定性較大，而直接購買機器設備的風險更小、相對成本更低，所以大部分相關企業會選擇直接從國外購買機器設備。例如，光伏裝備制造業中的電池生產設備、風電裝備制造業兆瓦級以上風機的核心配件均需要從國外進口，久而久之制約了新能源產業的自主發展。

第二，優秀科技人才匱乏，新能源產業自主創新能力偏弱。我國的人才培養以高等教育為主要渠道，但全國開設“新能源科學與工程”專業的高等院校不多，培養的人才數量無法滿足新能源行業的實際需求，且目前培養的人才與市場需求之間存在著結構性矛盾，新能源基礎研發缺乏高素質科技人才。再者，新能源產業是新興產業，而專業人才的培養需要時間，人才培養的速度趕不上新能源產業發展的速度。另外，大部分高校還沒有在新能源領域形成系統的“本科—碩士—博士”的人才梯隊培養模式，相關領域的關鍵人才尚需要借助國外院校和研究機構的力量培養。人才問題導致我國新能源產業難以構建起強大的技術研發架構，自主創新能力與發達國家相比有很大差距。

風光設備回收利用產業化水平低

近年來，風電和光伏發電逐漸成為我國新能源產業領域的兩大主力軍，裝機規模持續擴大，發電量穩步提升。然而，風電、光伏設備更迭頻率較高，面臨著設備關鍵組件處置及循環利用的難題。

第一，風光設備集中退役，關鍵組件處置體量大。考慮到風電設備組件的平均使用壽命為20年，光伏設備組件的平均使用壽命為20—25年，《2022中國風電光伏設備循環利用產業發展報告》顯示，預計到2025年，我國將面對第一批大規模退役風光設備，累計規模將超過1.2GW；預計到2030年，退役風機規模將達10GW左右；預計2030—2035年間，退役風機規模將超過100GW；預計2036—2040年間，退役風機規模將達到150GW。光伏組件的狀況亦是如此，預計到2030年，待回收光伏組件規模將達到17.8GW；預計到2040年，累計回收容量將超過252GW。大規模設備退役，將產生大量的固定廢物。截至2022年底，我國太陽能光伏累計裝機容量已達到3.92億千瓦[9]，若按照每塊300瓦光伏組件重量為19千克、體積為0.066立方米來計算，已有的光伏組件在完成25年運行周期后，將產生近2483萬噸、8624萬立方米的固體廢棄物。若不能及時、合理地處理這些固體廢棄物，將不利于產業可持續發展。

第二，回收利用市場規模小、產業化水平低。從回收的角度來看，風光設備退役后均有回收價值。比如，晶硅光伏組件由玻璃（65%—75%）、鋁材（10%—15%）、塑料（10%）、硅（3%—5%）等原料構成，超過90%的材料均可在回收后再利用。然而，受到風光資源條件的影響，我國的裝機地區及資產所有者分布較為分散，風光固廢回收系統尚不成熟，回收產業仍處于起步階段，導致裝機地區與固廢處置產業鏈存在空間錯位。并且，由于市場規模較小，企業投資積極性較低，業主單位、拆除施工單位與處置企業之間存在信息不對稱，進一步增加了行業流通成本，降低了行業發展積極性，以至于我國尚未形成風光設備回收的規模性產業。

推動新能源產業高質量發展的對策與建議

面對上述諸多問題，必須從戰略高度出發，由國家層面制定戰略規劃和實施方案，各地各部門積極貫徹、密切配合，共同推動新能源產業高質量發展。

完善發展規劃，統籌新能源產業發展方向

發展新能源，規劃必須先行。各級政府和有關部門要強化對新能源重要戰略地位的認識，從全局出發，因地制宜地制定新能源發展規劃，并將新能源發展規劃納入國民經濟發展總體規劃，為新能源產業發展創造良好的政策環境。

第一，健全新能源法律法規體系，推動新能源立法。應盡快建立健全新能源法律體系，從整體上把握推進新能源的立法工作，完善新能源發展規劃綱要及相應的配套政策，以及針對地方和行業法律的配套規則；在科學立法的基礎上完善新能源發展規劃，圍繞能源轉型政策體系等關鍵問題和重要制度深入開展調查研究，推動基本成熟且長期有效的制度上升為法律法規；完善行業發展標準、技術規范、認證體系，以合理的商業模式推進產品綠色認證；統籌中央規劃目標與地方經濟發展之間的關系，約束地方政府片面追求政績工程的行為，逐步解決新能源產業無序競爭及由此引發的產能過剩問題。

第二，引入競爭性補貼政策，嚴肅查處騙取新能源補貼等亂象。將競爭性補貼政策引入新能源補貼制度體系，進一步扶持有真正創新突破能力的新能源企業，激發新能源產業的良性競爭，嚴厲懲處不具備研發能力的企業通過貼新能源標簽來騙取補貼的行為；合理設定補貼標準及門檻，對高端生產環節給予傾向性重點補貼，減免向低端生產環節和盲目擴張的新能源企業進行補貼；實施多元化的補貼策略，除了對新能源的流通環節進行補貼外，適當提高新能源消費環節的補貼強度，維持新能源市場的整體良性循環，為新能源產業發展創造良好的市場環境[10]。

第三，整合新能源管理職能，提高運行效率。針對新能源管理政出多門的現象，可以整合分散在各個部門的新能源管理職能，由發改委等相關部門統一協調，明確各部門的職責范圍，使部門利益服從于新能源開發的整體利益，避免出現由于職責不明晰而導致的行政資源浪費現象，提高新能源產業的整體運行效率。

第四，加強產業鏈上下協同，增強競爭優勢。產業鏈上下協同通常有兩種實現方式：一種是延長產業鏈，采取一體化模式；另一種是提升核心競爭力，采取專業化模式。在一體化模式中，以光伏產業鏈為例，下游組件企業可以向上游拓展，打通硅片到電池組件環節，上游硅料企業也可以提前布局下游組件環節，從而實現統一節約生產成本，共同保持競爭優勢。在專業化模式中，在專注自身核心環節的同時，企業之間還應加強新能源產業鏈上下游聯動建設，尤其要打通信息渠道，完善上下游的合作機制，全力保障產業鏈的暢通穩定。同時，政府有關部門和行業協會也應對供應鏈上下游實施科學統籌管理，增強信息透明度，合理調控價格，增強新能源產業鏈韌性。

大力發展儲能產業，完善電力系統

第一，推動抽水蓄能多元化發展與應用。如前所述，風電、光伏發電具有隨機性、間歇性的特點，客觀上需要一定規模的靈活調節電源與之相匹配，從而保證供電的穩定性。火電機組停機調峰會耗費大量時間、增加排放和設備損耗、降低機組運行經濟性，相比之下，抽水蓄能啟動迅速、效率高，可以成為重要的儲能方式。而由于抽水蓄能電站建設周期長，開發布局應統籌電力系統需求及區域間的資源配置，推動新能源與抽水蓄能一體化發展。一方面應重點建設對新能源規模化發展促進作用較大的抽水蓄能電站，另一方面要因地制宜創新抽水蓄能發展模式，促進其多元化發展。

第二，推動系統友好型“新能源+儲能”電站建設，實現新能源與儲能設備協調運行。針對風電、光伏等新能源輸出電力不穩定、波動大而容易造成電網頻率不穩定的問題，可以著力建設新能源儲能電站。這猶如在電網高壓側裝上了一個“超級充電寶”，白天就地存儲新能源場站所發的綠色電能，晚高峰根據需求釋放電量，從而起到“削峰填谷”的作用。此外，也需要進一步挖掘調峰火電機組設備的靈活性潛力并優化機組控制，加強火電機組的靈活性改造，提高電力系統調峰能力，才能有效解決區域內的棄光和消納問題，保障電網的穩定運行。

第三，充分利用數字智能技術，建設高質量的新型電力系統。應利用大數據、人工智能技術提升新能源功率與發電能力預測精度，并基于新型調度運行技術，依托大電網資源配置能力和各地區錯峰效應，實現新能源遠程集控和多能互補，從而提升電力系統平衡能力；依托“云大物移智鏈邊”（云計算、大數據、物聯網、移動互聯網、人工智能、區塊鏈、邊緣計算）等技術，建設適應新能源發展的新型智慧化運行體系；推動電網智能升級，全面提高電網優化配置資源能力、多元負荷承載能力及安全供電保障能力，構建新型智能化電力系統[11]。

加強研發投入與人才培養，增強自主創新能力

第一，加大研發投入，增強核心技術研發扶持力度。應加大科研投入和政策扶持力度，比如通過在科研管理部門設立專項基金來加大對核心技術、儲能技術基礎研究的投入[12]，除了政府直接投入外，還可以吸納風險投資基金等各類社會資金，并通過稅收優惠鼓勵新能源企業開展自主研發，加快相關科研成果的順利轉化。同時，應完善新能源領域的科技創新體制，支持新能源重點研發機構的成立和發展，集中優勢資源對新能源領域核心技術進行攻關，并建立和完善新能源技術標準體系，為核心技術研發應用提供標準化管理與服務。

第二，強化新能源人才培養，推動產學研用深度融合。首先，要加強新能源產業的人才培養力度，鼓勵建立如國核大學、中廣核大學這樣的企業大學，形成高效的人才培養模式和人才培養循環體系。其次，應以市場需求為導向，深化產學研用合作，著力提高人才培養績效。新能源企業對技術的需求比較明確，而科研院所和高校具備核心技術攻關優勢，但對市場實際需求缺乏了解，二者的深度融合能夠有效推進技術進步和產業發展，還能打通高技術人才培養鏈路，為優秀技術人才進入實際的技術生產和應用環節創造機會，提高人才培養績效。

第三，建設國家級新能源技術創新平臺，提高技術研發能力。應融合國內外科研機構、高校、企業等的創新資源，建立國家級新能源技術創新平臺，開展新能源核心技術的工程化研究，推動相關核心技術突破與產業化發展，加快新能源關鍵技術攻關與先進技術推廣應用。同時，在國際化背景下，還應積極開展國際技術合作和技術轉讓，建立良好的國際合作平臺，努力打破技術封鎖，提高自主技術創新能力[13]。

積極應對風光設備退役潮，提升設備循環利用價值

第一，完善風電光伏設備組件回收處置方案。應在綜合環保機構、科研院所、生產及循環處置企業多方意見的基礎上，制定針對廢棄風電機組、光伏組件所產生固體廢物的處置標準、評價準則及跨區域處置辦法，并通過項目試點不斷完善處置辦法和方案。同時，應構建跨行業的溝通協調機制，推動更多的行業進入風光設備組件回收技術的應用示范，并對相關項目與企業給予政策傾斜。尤其是在回收再利用的產品制定方面，應適當放寬產品標準，為市場提供更多的選擇。

第二，提高風光設備組件回收處置工藝，健全回收再利用體系。風光設備組件的高效利用不僅能為企業帶來巨大的經濟效益，還能減少相關資源對于國外進口的依賴，從而有效化解原材料供給風險。以晶體硅光伏組件為例，若在2030年將其全量回收，將獲得145萬噸碳鋼、110萬噸玻璃、54萬噸塑料，以及大量的鋁、銅、銀等金屬材料[14]。為此，應研發更為高效、環保的新能源設備回收再利用技術及工藝，構建從制造到使用、再到回收再利用的全生命周期產業鏈，實現風光設備組件的高效回收與利用。

新能源開發利用是世界能源轉型的必然趨勢。針對新能源產業的發展瓶頸，需要社會各界協同合作、共同努力，為新能源產業創造更友好的發展空間，以此為我國“雙碳”目標和高質量發展任務的順利實現提供必要保障。

【本文作者為 邵帥，華東理工大學商學院教授；徐娟，中南財經政法大學統計與數學學院教授。本文系國家社會科學基金重大項目“推動能源供給側與消費側協同綠色發展促進人與自然和諧共生研究”（項目編號：21ZDA084）的階段性研究成果】

注釋

[1]《可再生能源高水平消納利用》，中國政府網，https://www.gov.cn/xinwen/2023-02/19/content_5742106.htm，2023年2月19日更新。

[2][3][5][10]任皓：《新能源危機中的大國對策》，北京：石油工業出版社，2014年，第143—155頁。

[4]《產能過剩“內卷”嚴重，歐美打壓競爭逼來，中國光伏如何繼續領跑世界？》，環球網百家號，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1769895814651102384&wfr=spider&for=pc，2023年6月28日更新。

[6]楊名舟：《中國新能源》，北京：中國水利水電出版社，2013年，第66頁。

[7]《國家能源局：2022年全國風電、光伏發電新增裝機突破1.2億千瓦，再創歷史新高》，央視網，http://news.cctv.com/2023/02/13/ARTIs1oCSX3DztjPGPwPZzhZ230213.shtml，2023年2月13日更新。

[8][11]《新型電力系統發展藍皮書》，北京：中國電力出版社，2023年，第7—8頁、第22—29頁。

[9]《國家能源局發布2022年全國電力工業統計數據》，國家能源局官網，http://www.nea.gov.cn/2023-01/18/c_1310691509.htm，2023年1月18日更新。

[12]鄭瓊、江麗霞、徐玉杰等：《碳達峰、碳中和背景下儲能技術研究進展與發展建議》，《中國科學院院刊》，2022年第4期，第529—540頁。

[13]張奇：《中國新一輪能源革命的重要使命和推進戰略》，《國家治理》，2022年第18期，第27—33頁。

[14]《風電光伏設備退役潮將至，國家能源局：盡快確立合理商業模式》，中工網百家號，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1767828444637440698&wfr=spider&for=pc，2023年6月5日更新。

責編：羅 婷／美編：石 玉