摘 要:創新是引領發展的第一動力，更是推進社會經濟跨越式發展的源泉。激發創新活力，落實創新驅動發展戰略，構建合作、共享、有序和開放的創新格局，對我國經濟法治建設提出了包容性的目標。創新驅動的經濟法治需加強相應的頂層設計，協調政府和市場兩個機制，以法治化的體制和制度促進和保障創新。由此，需要推進包容性的經濟法治建設，加強包容性的創新法治頂層設計，完善創新及其配套措施的法律法規，實現創新驅動的良法善治。
關鍵詞:驅動創新 經濟法治 包容性 制度優勢
【中圖分類號】D922 【文獻標識碼】A
實現經濟高質量發展需要創新的引領和驅動，也需要法治的高質量保障。數字經濟等新業態的出現影響了傳統經濟業態的發展，挑戰著已有的治理思維和方式，對經濟社會治理造成一定的沖擊。習近平總書記深刻指出：“社會主義市場經濟本質上是法治經濟，經濟秩序混亂多源于有法不依、違法不究，因此必須堅持法治思維、增強法治觀念，依法調控和治理經濟。”激發創新活力、提高創新能力和保護創新成果，也需要經濟法治理論和實踐的創新。是故，本文從辨析創新與法治的關系角度出發，分析創新驅動對經濟法治提出的新需求，并結合經濟法治的基本原理和現實問題，探討如何以包容性的經濟法治為創新驅動提供法治保障。
創新與法治關系辨析
創新需要法治支撐和支持
習近平總書記在多次重要講話和文章中均提及創新的重要性，并強調堅持創新驅動，要“完善創新規則和制度環境”，“必須把創新作為引領發展的第一動力”。從字面意義和形式上看，創新是創造新事物，既有破舊立新的批判性創新，也包括具有顛覆與開拓意義的原始性創新。從實質內容上看，經濟學家熊彼特認為創新是生產要素的重新組合，即“創造性毀滅”。菲利普·阿吉翁等人在熊彼特創新理論基礎上提出以“創造性破壞”這一概念來詮釋增長和發展，論證了利用“創造性破壞”實現可持續增長的原理和方式。熊彼特式創新（Schumpeterian Innovation）是一種內在自發的創新，其內在推動力源自企業。然而，信息技術時代下創新的風險性與不確定性逐漸提高，企業更傾向于漸進式創新，而非突破性創新。創新內生動力不足，需要提升外生動力。因此，在體制和制度的支持下，以企業為主體，挖掘資本、勞動力、技術等基本要素，結合自主創新和法治支持，維持市場創新活力，是推進高水平創新的要求。簡言之，創新需要與之相協調的法治環境給予支撐和支持。
從實現創新價值的角度看，創新驅動也需要法治保障。從上層建筑來看，創新驅動發展戰略是我國一項重要的國家戰略。黨的二十大報告明確了堅持創新在我國現代化建設全局的核心地位。從經濟基礎來看，創新有利于提升生產力。高新技術融合創新，產生新科技、新設施和新產品；與傳統產業碰撞，催生了新業態，為經濟發展提供新機遇。但收益與成本、風險共存，企業想在激烈的市場競爭中實現轉型，需要整合已有資源，利用更具顛覆性的創新開拓新的市場，形成新的價值鏈。這個過程表明，創新需要資本投入、人才積累和市場試錯，因而極具不確定性和風險性。從創新本身效果來看，無價值甚至負價值的創新無益于經濟增長。因此，創新成果需要法治予以保障，創新成果的轉化也更需要法治加以支持。
創新法治化是法治國家建設的重要方面
創新的本質是兼具收益和風險的“創造性毀滅”。企業的營利性、資本的逐利性和市場需求不僅是創新的動力，也是創新產生附帶性負面問題的根源。企業利用創新獲得市場優勢，在資本逐利性的驅使下可能利用市場優勢破壞市場競爭秩序。譬如互聯網平臺下沉，爭奪私域流量；利用價格優勢搭建流量池，收割流量并排擠削弱傳統企業；逐漸地提高價格，依靠壟斷地位獲取超額利潤。又如通過組合社會閑置資源創造新價值的共享經濟，其“創造性破壞”特征，表現為共享經濟企業之間畸形競爭、無序競爭等市場失靈現象。另外，政府作為“有形之手”有時存在“用力過猛”“既當裁判員又當運動員”等情況。經濟法應著重保障社會整體利益，維護市場競爭秩序；規范政府干預經濟的行為，能夠更好地引導創新有序發展。政府“有形之手”和市場“無形之手”的運行均需要經濟法治予以引導和規范，這也與全面依法治國的要求相一致。
總的來說，創新主要屬于生產力范疇，必然會影響現有生產關系，對上層建筑造成一定沖擊。根據我國目前的經濟發展情況，發揮創新驅動力是矛盾的主要方面，應對創新可能帶來的市場失靈和政府失靈等問題是次要方面。習近平總書記說：“法治興則國家興，法治衰則國家亂。”建設創新型國家需要法治建設提供支撐和支持，創新的附帶問題也需要運用法治手段進行處理。
創新驅動的經濟法治需求
激發創新活力需要相應的經濟法治頂層設計
2019年，習近平總書記作出“法治是最好的營商環境”的重要論斷，表明了完善法治營商環境需要強化經濟法治的保障。區別于將創新成果服務于法治的法治服務創新，經濟法治屬于頂層設計層面，是法治理論和實踐創新的產物。創新相關的經濟法治要以保護、促進創新為目標，通過健全創新相關的法律法規體系、加強創新領域的法治實施、監督與保障，將全部創新活動納入法治軌道。引導可持續發展的創新對營商環境有更高要求和標準，除技術創新、管理創新、產品創新等多層面的創新外，可持續發展還需要思想的解放和創新。黨的二十大報告指出：要“敢于面對新矛盾新挑戰，沖破思想觀念束縛，突破利益固化藩籬，堅決破除各方面體制機制弊端”。解放思想，釋放創新活力的要求與推進創新相關的經濟法治頂層設計高度契合。創新相關經濟法治的頂層設計就是從最高層次對創新法治建設整體結構作出全面布局和統籌安排，[1]從體制和制度上激勵創新。
首先，創新激勵機制要考慮以根本利益為動力驅動創新。習近平總書記高度重視自主創新，并強調“自主創新是推動高質量發展的迫切要求和重要支撐”。只有自主創新，才能牢牢掌握創新主動權和發展主動權。堅持自主創新要鼓勵創新相關主體積極主動投入創新，充分迸發創新動能。企業和社會相關人員個體是創新的主要力量，而他們進行創新的動力首要或者主要是創新成果背后的商業價值。追求增值是資本的本性，也是企業創新的動力。資本在發現技術的力量和創新的價值后，將不斷流向新產業、新技術、新產品，形成新經濟業態。創新驅動應當堅持以激勵為主要手段，保障創新成果，同時必須明確底線，預防和消減創新附帶問題對經濟發展造成的不良影響。
其次，創新容錯機制要求政府、企業和社會對創新有包容性的認識，接納創新過程中存在偏差、失誤或錯誤的事實。容錯機制給予了創新一定的“生長”時間，意在鼓勵創新者“大膽往前走”。過程性容錯與結果性容錯對解放創新思想和釋放創新活力有著同等重要作用。但我國目前在容錯機制實施上更偏向“結果性容錯”，缺少“過程性容錯”[2]，減免責任、糾錯和補償等大都屬于出錯后的處理措施。另外，對“錯”的范圍界定不清晰，有學者認為科技創新領域的容錯包含所有可能的錯誤，但筆者認為，包容錯誤也需要一定的底線和界限，其法理基礎是對涉及國家安全等國家根本利益的主觀故意錯誤不存在容忍義務。
第三，釋放創新活力需要創新的配套制度，借以減少創新損失給相關利益主體造成的不利影響。一方面，利用宏觀調控手段制定稅收優惠政策，對創新企業采取資金扶持，進而形成創新的外生驅動力；另一方面，通過個人破產制度等救濟退出機制減少創新者的“后顧之憂”。這些配套制度均對激發創新活力起到重要作用，故有必要推進創新配套制度的法治化，實現創新驅動的良法善治。
落實創新驅動應符合經濟法治的“雙手并用”原理
黨的十八屆三中全會公報和二十大報告均明確肯定了市場在資源配置中的決定性作用，強調要更好發揮政府作用，創新驅動的經濟法治也不例外。從經濟法的基本原理來看，經濟法是平衡市場“無形之手”和政府“有形之手”，促進“雙手”協調并用的法律制度[3]。針對市場自我調節和政府介入經濟可能引發的市場失靈和政府失靈的問題，要讓“雙手”在經濟法治下協同發力，才能實現創新的經濟法治。推動有為政府和有效市場更好結合，“雙手并用”的經濟法治是落實創新驅動的重要保障。
經濟法治是“雙手”不越界、不失控與不疲軟、不失效的制度基礎。當下我國落實創新驅動的方式存在主體單一、側重從上而下發力等不足，主要原因在于未能從體制和制度上充分釋放創新活力，進而造成創新環境未能達到上述的包容性目標。理論和實踐已充分證明，創新需要自由包容的環境、多元化創新主體和充足的創新活力，這也是創新經濟法治的目標所在。
有鑒于此，落實創新驅動要求以“無形之手”為主力，以“有形之手”為補充。充分調動創新主體的活力，政府應當好“裁判員”，制定好公平的競賽規則和獎勵規則。現代經濟法是追求經濟自由和經濟秩序有機統一的公私交融法，政府介入經濟的目的應當是保障和實現自由，而不是限制和扼殺自由[4]。這與落實創新驅動要協調好“雙手并用”共同發力的要求相一致，創新驅動在包容性的法治環境下才能發揮更大的功效。
創新驅動須顧及公平競爭規則
創新驅動要把握和尊重市場規律，充分發揮市場機制的主要功能，同時也要預防市場失靈，發揮“有形之手”在維護市場競爭秩序中的重要作用。政府補貼填補了企業的創新支出，其出發點是扶持創新，在一定程度上確實起到了激勵創新投入的作用，但政府補貼到達特定水平時可能會削弱企業競爭與創新的能力，甚或難以實現創新驅動的目標。以光伏產業補貼為例，下調補貼后，高度依賴補貼的光伏企業難以適應激烈的市場競爭，并且補貼也未能令儲能技術取得突破。由此可見，適度調整政府補貼標準，倒逼企業創新，實際上有利于提高企業競爭力。換言之，政府“有形之手”介入創新必須要尊重市場的導向性，只有經過市場優勝劣汰機制檢驗，過濾掉無價值甚至負價值創新，發展有益于經濟社會進步的創新產品、產業、技術和經濟業態，才能真正實現創新成果持續發展并惠及人民。
綜上，政府“有形之手”要尊重市場運行規律，在遵守公平競爭規則的前提下促進和保障創新或治理市場失靈，而這正是經濟法治的題中應有之義。
統籌創新的國內法治與涉外法治須兼顧經濟法治的普適性和特殊性需求
目前全球創新競爭局勢十分嚴峻，世界各國重新部署創新戰略，旨在爭奪新興技術規則的制定權。美日等國先后頒布法案防止技術向我國轉移、對我國采取“小院高墻”“ 脫鉤斷鏈”策略、在國家之間建立“科技聯盟”，這些做法給我國創新驅動帶來很大沖擊和挑戰。而適應科技經濟全球化發展，推進創新企業和人才更好“走出去”和“引進來”，離不開良好的法治環境。習近平總書記在統籌國內國際兩個大局的基礎之上，進一步在法律領域提出了統籌推進國內法治與涉外法治的重要論斷。涉外經濟法治實際是國內法治的一個方面，是國內法治與國際法治之間的溝通橋梁。涉外經濟法是涉外法律法規體系的重要組成部分，推進涉外法治體系建設對加強相關經濟法治的普適性提出更高要求。
增強經濟法治普適性的同時不能忽視其特殊性、差異性。習近平總書記強調“每一條法治道路底下都有一種政治立場”，所以，經濟法治建設也要顧及自身的特殊性、差異性。各國營商環境及其法治實踐不同，國際層面的協議和規則無法滿足所有國家對創新的需求，國家之間有關創新的戰略部署也存在差異。推動世界創新法治即指構建國家間創新合作與交流的普遍規則和治理體系，推動國際社會加快形成更加公平合理的創新法治。由于各國有不同的法治理念、法治邏輯和法治立場，世界創新法治必然存在一些不兼容的問題。對此，我國要辯證看待與創新相關的國際協議和規則。一方面，肯定它們對推進我國創新法治的重要作用，借鑒和吸收合理且具有普適性的內容；另一方面，針對其中與我國發展利益不相容的部分，要在尊重差異的基礎上探討如何使這些規則更具普適性，推動全球創新的包容性治理[5]。而包容性地對待世界創新法治，必須堅持我國基本經濟制度，以國家根本利益為立足點，主動參與世界創新法治并提出中國方案，力爭與世界各國各展所長、互鑒互利。
以包容性經濟法治助力創新驅動
可持續創新推動可持續發展，在一定程度上就是通過包容性的法治創新實現創新驅動。針對上文所述創新驅動對經濟法治建設提出的新問題新挑戰，需要加強經濟法治的相應頂層設計，協調創新自由和競爭有序，統籌經濟法治的普適性與特殊性，保障創新持續驅動經濟增長。包容性經濟法治是推動包容性創新、實現創新驅動的體制和制度基礎。
以包容性的創新法治頂層設計促進創新驅動
釋放創新活力，讓創新能夠在我國營商環境中“發榮滋長”，需要構建合作、共享、有序和開放的創新格局，也就是推進以包容性為目標的創新相關經濟法治建設。包容性的創新法治頂層設計需要制定包容性的“創新基本法”，促進創新驅動在更為合適的法治土壤上成長。
憲法是“創新基本法”的“母法”，制定“創新基本法”必須以憲法為根本法律依據。首先，創新位居新發展理念之首，現行《中華人民共和國憲法》（下文簡稱《憲法》）新增“貫徹新發展理念”便是“創新基本法”的憲法依據。《憲法》第47條還明確規定了“公民有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業的公民的有益于人民的創造性工作，給以鼓勵和幫助”。該條款與普及科學、鼓勵科技研發、人才培養等條文共同構成促進創新法治的憲法淵源，待條件成熟時可以考慮將創新驅動發展戰略載入憲法。其次，創新相關的經濟法規范是憲法相應規范的具體化，但創新具有極強的系統性、動態性、復雜性和專業性，這提高了制定“創新基本法”的難度。雖然我國尚未形成能夠對整個創新法律制度起到提綱挈領作用的基本法，但在某些領域已經制定了相關基本法。以科技領域的基本法《中華人民共和國科學技術進步法》為例，該法涵蓋了科研投入、人才、政府介入、成果保護和相關責任制度等各個方面。值得注意的是，這部法律仍存在一些改進空間，如側重于促進科技成果轉化，忽視技術研發等。第三，制定能夠統籌各層面的創新，覆蓋創新全過程，整合全部創新要素的“創新基本法”是對立法的急切需求，有待通過包容性的創新法治頂層設計予以全面統籌、整體推進。
增強改革對創新驅動的體制包容度。以體制創新帶動科技創新，通過政府放權和有效配置科學發明權益等，加快轉化創新成果，實現以制度創新推動科技創新。我國在推動全面深化改革過程中應著力為創新清除體制機制障礙，形成促進創新的體制和制度優勢。
以包容性的創新法律制度促進和保障創新
經濟法治應當是創新“生長”的土壤和營養劑，而非除草劑。促進和保障創新需要從以下兩個方面予以落實。
以包容性的創新法律制度激發創新活力，促進開放有序創新。經濟自由激發創造活力，但自由不能失序。實現有序競爭，須在法治環境下保障經濟自由。推進包容性的創新法治頂層設計，需要涵蓋創新全過程和全部創新要素的創新法律制度。具體而言，就是要進一步完善促進創新的法律制度，通過激勵創新和降低創新風險的體制和機制釋放創新活力。立良法而后善治，促進創新自由有序發展的法律制度是實現創新驅動發展的制度基礎，構建包容性的創新法律制度亦須加強創新激勵和容錯性機制的包容性。
以包容性的創新法律制度鼓勵公平競爭。首先，政府“有形之手”介入經濟須以市場失靈為前提，充分尊重市場在資源配置方面的決定性作用，在市場失靈的范疇內進行宏觀調控和市場規制，維護市場正常秩序。其次，政府“有形之手”應當平衡協調創新和市場公平競爭之間的關系。例如政府向一些前期投入大、風險高的高新行業提供補貼，必須科學且合理合法地制定補貼標準和評價體系，因為其不僅影響補貼對象本身的競爭水平，還涉及到潛在競爭者、消費者乃至整個市場的利益。由此，包容性的創新法律制度應該是在鼓勵公平競爭基礎上，對特定產品、產業或經濟業態給予特殊幫扶的法律制度。
完善包容性的創新相關配套法律法規
推進依法監管與創新包容并行。在維護市場公平自由競爭秩序的基礎上，政府依法保護和鼓勵市場主體參與創新，取消僵化的“全有全無”監管模式。包容性的監管法律法規能夠實現依法監管和創新包容有機統一，推動包容審慎監管，反對“一刀切”式監管。
健全包容性的創新人才法律法規。首先，在創新型人才隊伍的培育和管理方面，完善教育、人才引進和人才流動相關法律法規和政策。其次，在激勵和保障方面，創新的獎勵制度和社會保障制度應覆蓋到國內國外人才、專業技術和管理等各行業人才。第三，保障人才在包容性環境下開展創新。創新離不開資本、人才和科技的良性互動。美國學者理查德·佛羅里達提出了推動經濟發展的“3T”要素——技術（Technology）、人才（Talent）和包容性（Tolerance）。其中包容性是指吸引和培育人才的外部環境，也只有在開放包容狀態下才能更好實現技術創新，故人才政策和法律法規應以包容性為目標。
此外，個人破產制度、政府補貼和財政政策等創新驅動配套措施的法治化同樣要重視創新包容，恰當處理創新及其附帶問題的關系。
推動包容性的世界創新法治
在創新驅動發展的經濟全球化背景下，面對世界創新競爭的嚴峻局勢，創新法治建設也面臨著全球化的挑戰。習近平總書記提出：“我們要推動建設開放型世界經濟，不搞歧視性、排他性規則和體系，推動經濟全球化朝著更加開放包容、普惠、平衡、共贏的方向發展。”在創新法治方面，我國要積極參與和推動包容性的世界創新法治，共同推動全球經濟的包容性發展。一方面更好的“引進來”。科技創新是推動經濟發展的核心，針對遏制我國科技創新和發展的舉措，可以通過增強創新相關法律法規的兼容性和普適性，吸引域外企業、資本和人才等創新要素，改善創新生態環境。另一方面更好的“走出去”。積極參與全球規則制定和治理，為全球創新治理提供中國方案和中國智慧。包容性的創新法治應采取主動調適策略，在不危及國家主權、安全和發展和根本利益的前提下，促進國內法治與國際法治接軌，推動包容性的世界創新法治。
創新法治是經濟法治的重要領域和具體展開，針對世界創新法治不兼容的一面，需要以包容性的經濟法治推動創新驅動，為實現可持續與高水平創新提供法治保障。因此，包容性的經濟法治建設應著力建立前瞻性創新法治環境，發揮體制和制度優勢及其競爭力；以包容性的創新法治頂層設計深化創新改革，破除創新驅動的體制機制障礙，釋放社會創新活力；以兼容并包的理念促進、保障創新，優化創新資源配置；協調相關配套制度措施；積極參與世界創新法治。
結語
如何促進、保障創新并將創新優勢融入和驅動經濟發展？可行路徑在于通過明晰創新與法治的關系，依據創新驅動的經濟法治需求，推進包容性的經濟法治。有鑒于此，建議以包容性的創新法治回應創新驅動對經濟法治提出的新需求。堅持以包容性為目標，加強創新法治的頂層設計，完善創新及其相關配套法律制度和機制，推動包容性的世界創新法治。包容性的創新法治既是實現創新驅動自由有序、開放包容與推動可持續發展的制度基礎，更是貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，貫徹創新驅動發展戰略，爭取全球創新競爭主動權的必然要求。
【本文作者為北京師范大學法學院教授；本文系司法部法治建設與法學理論研究部級科研項目“RCEP中的數字經濟規則及其爭端解決機制研究”（基金號21SFB2022）階段性研究成果；北京師范大學法學院碩士研究生常歡對本文亦有貢獻】
注釋
[1]袁達松：《包容性法治論》，北京：中國法制出版社，2018年，第125頁。
[2]王秀華、郭琦、陳澤文：《科技創新容錯機制：現實困境、概念界定與理論模型》，載《中國科技論壇》，2022年第12期，第99—107頁。
[3]張守文：《經濟法學》（第3版），北京：中國人民大學出版社，2016年，第6—7頁。
[4]史際春、鄧峰：《經濟法總論》（第2版），北京：法律出版社，2008年，第147頁。
[5]袁達松：《我國法治營商環境的包容性治理——兼論世界銀行評估指標的普適性與差異性》，《人民論壇》，2021年第15期，第78—81頁。
責編：劉蘇毅、李 懿／美編：石 玉