摘 要:數字技術的有效應用是市域治理現代化的重要依托。隨著數字技術應用的不斷升級，暗藏著數據與技術之間的關系異化與價值沖突——數據治理的技術迷思，主要表現為數據利用的黑箱化操作、數據服務的差異化對待、數據供給的單向化流轉、數據開發的項目化運作、數據賦能的形式化展現。在某種程度上，數字技術異化為市域治理現代化的象征性符號，技術的進步并未帶來數據治理問題的有效解決，反而導致數據治理懸浮于智慧城市運轉之上。造成上述問題的主要根源是數據治理的認知偏差與技術孤立、慣性依賴與符號簡化、能力不足與信任低下、監管缺位與評價缺失。為此，有必要從“實”“享”“用”“信”四方面建構以人為中心的數據治理體系。

關鍵詞:智慧城市 數據治理 技術迷思 數據共享利用 市域治理現代化

【中圖分類號】G203 【文獻標識碼】A

當前，物聯網、云計算等新一代信息技術廣泛應用于城市網格、交通、部件的可視化、態勢感知、聯動指揮等領域，在“數字治堵”“數字治城”“數字治疫”等方面發揮了不可替代的重要作用。然而，技術在給人類帶來福音的同時，也塑造了一個“難以把握的世界”。數字技術在增進市域治理現代化的同時，也面臨技術迷思而導致的數據歧視、隱私侵害等數據治理的“失靈之殤”。

智慧城市數據治理技術迷思的表征

數據治理是市域治理現代化的重要組成部分，是智慧城市建設的基礎支撐，其技術迷思指試圖以技術的程序化和理性邏輯主導城市數據治理過程，憑借自然科學原理、技術、方法來推動數據治理的實施。數字技術的過度強調不僅忽視了數據流轉利用作為市域治理現代化神經中樞的基礎功能，誘使人們形成技術慣性依賴，還會引發“重技術輕數據、重形式輕實效”的行動偏差，帶來隱私風險、權力濫用風險等一系列問題。典型表現如下：

數據利用的黑箱化操作。現代城市被算法、數據所覆蓋，打車軟件對用戶價格的算法匹配、門禁系統對人臉識別的身份驗證、警用系統對犯罪風險的評估預測……。隨著越來越多的個人基本信息、運行軌跡被采集利用，大數據殺熟、身份偏見等屢屢發生。背后的算法公開、數據合規、隱私安全等問題折射出城市數據治理過多關注結果而缺乏對過程依法依規的管理。同時，黑箱化操作既反映了部門間數據割據、社會群體數據參與受限的現實，也表明數字城市建設受縛于跨部門數據協同和數據、業務聯動有限的治理困境。

數據服務的差異化對待。網上辦、秒辦等數字化公共服務客觀上為懂技術、會技術的精英群體或組織賦予了更多數據獲取利用權利。然而，數字服務的“一刀切”或優先則以“技術合理”取代了公共服務的“人文關懷”，忽視了眾多無法進入數字世界的少數邊緣群體的數字偏好和數據訴求，導致數據采集和分析過程不可避免地受制于數據樣本完整性、準確性以及潛在偏見等質量問題的局限。一旦將這些數據嵌入到數字技術的算法和模型中，又進一步拉大不同群體數字公共服務供給的落差，形成新的數據偏見。

數據供給的單向化流轉。自上而下的管理體制與數據部門化管理導致基層埋頭于條線數據上報，甚至重復性填報，間接促成“上有政策、下有對策”的數據行為博弈，數據編造、材料不實等數據敷衍在所難免，源頭上引發大量低質量無用數據。同時，公安、市場、交通等高價值數據資源集中在條線主管部門和市級平臺，出于安全、部門利益等考量，選擇性的數據回流、數據開放造成數據供需匹配低，人為形成政企、政社數據流通梗阻，并導致上級“聚數”與基層“用數”的關系割裂、上級“還數”與基層“核數”的關聯斷裂。

數據開發的項目化運作。囿于技術主導的“工程思維”，一方面，數據資源建設的基礎性地位未能得到足夠重視，智能交通、智能家居等城市數字服務項目多將精力集中在技術應用、模塊優化，甚至不顧實際地開發推廣APP應用，對于事關項目可持續的數據供給、更新等問題缺乏全局性考量；另一方面，簡單地將“數據問題”看作為“技術問題”，將系統性數據治理架構簡化為數據歸集數量、數據調用記錄、APP點擊率等直觀性量化指標，怠于利用數字技術整合數據資源、優化數據流程、提升數據質量，既抑制了多主體數據創新活力，也可能引發隱私侵害、數據侵權等“數字利維坦”風險。

數據賦能的形式化展現。炫目的數字服務平臺與可視化展示、繁多的APP工具等看似融合了大數據、云計算、人工智能等先進技術，成功營造了“數字化繁榮”景象。但醉心于形式化展現的做法往往未能真正考慮市民需求、市域治理實際與相關數據資源組織、供給的有效銜接。對于城市生命體而言，一旦開發者內在心理上表現出對數字技術的過度依賴，外在行為上專注于單個數字化項目的典型應用，價值判斷上集中在個案數據“感、傳、知、用”的效果展示，則難以顧及城市數據生命周期管理，無暇回應社會數據需求，并將平臺/系統淪為城市數字化“擺設”，繼而進一步固化已有的數據壁壘，削弱數據洞察力挖掘與應用場景創造，造成數據賦能的異化。

智慧城市數據治理技術迷思的癥結分析

數據是智慧城市建設的鏡像化展示，數字地圖、數字駕駛艙等數字技術應用場景要求數據治理必須堅持暢通數據流轉、活化數據利用的業務原則，以確保數據利民、數據公正的價值導向。然而，技術作為智慧城市建設的權威性符號與數據管理固有的傳統權威交織所產生的張力，極易導致市域治理現代化的“兩張皮”現象。在強化技術應用象征性意義的同時又排斥數字技術與數據治理的深度融合，數據管理的部門化、歸集的隨意化、流轉的碎片化、開放的形式化以及安全的口號化等現實問題并未因技術進步而消減，反而造成了技術對數據問題的簡化與邊緣化，使得數據治理懸浮于智慧城市運轉之上，淪為高昂而虛幻的數據神話。究其原因，主要有：

數據治理的認知偏差與技術孤立。技術的局限性往往起源于個人獲取知識和信息的不足。對數字技術的過度癡迷本質上是以單一的技術理性與治理剛性來替代復雜數據活動的價值追求，并將所有數據問題歸因于技術。這種認知偏差源于數字技術嵌入對原有數據關系的扭曲，具體表現為：誰擁有技術與數據，誰就擁有市域治理的絕對話語權。換言之，數據權力結構中的技術主導會加劇數據開發利用的“技術封鎖”，強化數據擁有與技術應用的孤立性，不僅帶來數據業務與數字技術關系的本末倒置，還極易導致政府、企業、個人在城市數據治理中主體性地位的弱化，并淪為數字技術的附庸。

數據治理的慣性依賴與符號簡化。誕生于科學理性和工具理性之下的數字技術擁有社會建構的能力，數字儀表板、數據可視化等常被視為市域治理現代化的象征符號，成為展現政績的最直觀數據工具。當數據活動異化為智慧城市的符號化展示時，數據的開發利用必然浮于特定項目運動式的數據采集、加工，缺乏深度和廣度，無法顧及市域治理現代化所需的全局性數據資源建設。同時，技術符號的廣泛強調則會誘使城市管理者過度強化技術工具的推廣，以創造一個市域治理現代化的積極形象，客觀上造成城市數據認知的弱化，并形成對數據主體、制度、標準、文化等非技術因素的忽略。

數據治理的能力不足與信任低下。市域治理現代化的復雜巨系統特征必然要求增強數據治理工作的專業化水平。但是，數字技術的快速發展與城市數據治理能力并不匹配，容易導致技術不受限制地入侵城市生活，公眾時刻處于被監視者位置……，造成治理主體責權利失衡與數據開發利用的淺嘗輒止。加之數據需求分析和頂層設計的不充分，數據互操作性和業務協同性有限，趨利化本能會誘發人們數據行為選擇的“避重就輕”，既掩蓋了管理者對數據共享利用規制、數據利益再平衡的抗拒，也破壞了可信數據生態，造成市民、企業等城市主體對于數據共享交換的選擇性行為退縮。

數據治理的監管缺位與評價缺失。數據活動的全流程監管和全生命周期治理是防范數字技術崇拜淪為數據行為操縱的有效手段。但由于主體數據行為自律的有限、政府過程監管和第三方參與的不足，特別是數據治理評價指標精準量化的困難，容易促使人們將數字技術的廣泛應用視為數據治理成效的真理性表達。例如，將點擊率、上報率、歸集數量等同于數據利用成效，從而使數據活動的價值追求面臨單一化、功利化取向，甚至引發形式主義頑疾與數字技術的“聯姻”，極大消解了數據治理的價值釋放。

智慧城市數據治理技術迷思的防范對策

城市與數據是一個互動循環的生命有機體。習近平總書記指出：“運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊。”市域治理現代化讓城市更聰明更智慧的前提是城市數據流傳的暢通無阻，需要以高質量的數據治理為保障。為此，必須根治數據開發利用中的技術陷阱，有必要從“實”“享”“用”“信”四方面建構以人為中心的數據治理體系。

在“實”字上做文章。以增進公眾獲得感、幸福感、安全感為目標，堅持數據治理工具理性（科學化、精細化、智能化）與價值理性（人本性、公共性、協同性）的緊密統一，還原技術本真。同時，強化城市數字化項目與數據治理架構的統籌管理與一體化布局，從頂層設計、整合資源到建立標準，在確保安全的前提下，匯聚數據資源、激活數據流通，提高城市數據感知與利用能力。

在“享”字上下功夫。聚焦數據流轉“痛點”“堵點”，運用區塊鏈、人工智能等推進平臺優化、系統迭代、工具更新，從技術上打通政府、企事業機構數據邊界，建構縱向聯通、橫向協同的城市數據共享交換體系。在此基礎上建立多主體參與的數據協同聯動中心，理順市、區、街道數據回流共享機制，切實提高數據整合度、開放度、共享度，打造“觀六路”“通八方”的智慧城市數據網絡。

在“用”字上謀創新。突出以用為本的數據治理導向。一方面，著力提升政府、社會數字技能與數據素養，激活智慧城市數據管理創新、場景應用創造的內生動力，搭建“能感知、會思考、有問題、可進化”的城市數據治理框架；另一方面，加大數據質量監管力度，探索政企、政社數據開放共享與聯合開發模式，夯實基于全景數據挖掘與創新擴散的市域治理現代化基礎，為城市智治注入活水源頭。

在“信”字上筑生態。數字信任是智慧城市生命體高效運轉的基礎，政府數據、企業數據乃至個人數據的共享交換取決于人們對數據主體及其利用行為的感知安全與合規利他。有必要強化技術、制度、管理、文化等創新來營造數據全面感知、渠道泛在互聯、服務智能融合的可信數據生態，建立數據分級可測可管可控方案。同時，加大數據監管力度，及時發現和糾正一味追求技術創新和可視化先進的傾向性、苗頭性問題，構筑市域治理現代化的數據賦能高地。

【本文作者為南京大學數據管理創新研究中心教授；此文為國家社科基金重大項目“基于數智融合的信息分析方法創新與應用研究”（22&ZD326）的階段性成果】

參考文獻

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責編：王 克／美編：石 玉