【摘要】以編制改革深入推進機構改革的內在邏輯表現為：清晰厘定職責是機構改革的前提和基礎，科學設定機構是構建治理體系的載體和支撐，精確核定編制為治理能力現代化提供重要公共人力資源保障。人民性、系統性、戰略性、科學性是治理現代化進程中編制改革的新特點。治理現代化視域下以編制改革深入推進機構改革，應推進編制改革規范化制度化，推動編制內涵式改革發展，彰顯治理現代化的中國特色，落實編制改革以人民為中心的價值取向。

【關鍵詞】編制改革 機構改革 功能發揮 優化路徑

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

歷次機構改革在實施過程中總會具體化為“定職責、定機構、定編制”的“三定”工作。其邏輯關系可以簡述為，清晰厘定職責是機構改革的前提和基礎，科學設定機構是構建治理體系的載體和支撐，精確核定編制為治理能力現代化提供重要公共人力資源保障。因此，編制改革作為加強黨和國家機構治理體系建設的重要抓手，是歷次機構改革的重要內容。黨的二十屆二中全會通過的《黨和國家機構改革方案》，對新一輪編制改革作出明確部署，是推進治理現代化的重大探索，也為新時期我國編制改革提出了新思路、新要求。為此，梳理改革開放以來編制改革基本脈絡，在厘清編制改革內在邏輯、分析編制改革特點的基礎上，探討編制改革的功能發揮及優化路徑，對于深化編制改革實踐和理論研究，推動治理體系和治理能力現代化具有積極意義。

改革開放以來我國歷次編制改革的基本脈絡

改革開放以來，編制伴隨著政府機構改革經歷了9次大的調整，可大致分為以“精兵簡政”為導向、以職能轉變為導向、以治理現代化為導向的三個階段。三個階段共同構成我國編制改革的發展過程和整體行動邏輯。

第一個階段是1978—1998年，以“精兵簡政”為導向。改革開放起步后，計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型，為適應這一歷史轉變的要求，職能重復、運行效率不高的行政架構面臨著調整與重構。這一階段主要通過政府機構壓縮與人員削減來進行編制精簡改革。1982年的編制改革，確定了全國政府機構人員編制控制總額，按照各縣（市）人口、面積及發展情況制定編制分配方案，并采取“定編不定人”的辦法對機構編制進行精簡合并。經過改革，國務院的部門數量從100個裁減合并為61個，工作人員的編制減少至3.2萬人，減少了1/3左右。隨后進行的1988年、1993年的政府編制改革，雖然體現了對于轉變政府職能的認識，也提出了政府編制發展規劃的理念。但總體上看，這一發展階段編制改革的側重點依然以機構和人員的數量精簡為主。兩次改革后，國務院組成部門壓縮至41個，國務院人員編制約為3.3萬人。

第二個階段是1998—2012年，以職能轉變為導向。面對社會主義市場經濟帶來的革命性沖擊和推進政治體制改革的需要，政府機構需要進行系統性的重塑改革。在這樣的形勢下，編制改革主要圍繞政府職能在經濟管理、社會管理、公共服務等具體方面的職能轉變進行。1998年的編制改革，以政府經濟管理職能轉變為導向，通過集中宏觀管理職能、下放微觀管理職能，對機構設置、人員編制、領導方式、行政層級等方面進行重大改革。這次改革撤銷了10個作為計劃經濟產物的工業經濟管理部門，如紡織部、機電部等，消解了政企不分的組織基礎。推進政府職責、機構、編制實行嚴格的“三定”，促進編制改革規范化。2003年的編制改革，以政府經濟調節和市場監管職能轉變為導向，對國有資產管理、宏觀調控、金融監管、流通管理和市場監管等重點領域的相關職能和機構編制進行優化整合，并要求實現政府機構人員編制的法定化。2008年的編制改革，以政府改善服務民生和社會建設的職能轉變為導向，著力解決職責交叉、機構重疊以及外在的與市場、社會等邊界不清晰、不合理等問題，側重探索職能有機統一的大部門體制和服務型政府建設。出臺了有法律效力的“三定規定”，重新核定行政編制，不再增加編制總額，進一步完善了編制實名制管理制度。

第三個階段是2012年至今，以治理現代化為導向。黨的十八大之后，改革向縱深發展，基于建設社會主義現代化國家的要求，機構改革提升到了構建現代治理體系和實現治理現代化的戰略高度，編制改革從此有了新方向和更加科學的定位，以治理現代化為導向的編制改革是適應這一階段需要的必然調整。2013年的編制改革，以“放管服”改革為著力點，在實現國家治理體系和治理能力現代化的總目標引領下，通過頂層設計開展推進政府治理現代化、增強政府治理能力建設的全方位多層次的改革，在黨領導下的以政府為主體的治理體系不斷優化，編制管理科學化水平不斷提高。2018年的編制改革，以國家整體發展戰略為導向，全面統籌黨政軍群機構設置和職能編制配置，對宏觀管理部門的職責和權限進行了大幅調整優化，更加注重編制改革推進過程中的整體協調，著力于實現編制改革的全面性推進。2023年改革開放以來的第九輪編制改革拉開帷幕，本輪改革為適應統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的要求，通過重新組建科學技術部、組建國家數據局、優化農業農村職責、完善老齡工作體制、完善知識產權管理體制等，對重點領域進行職責調整和機構重組，優化機構編制資源配置，將編制保障向重點領域和基層傾斜。

治理現代化視域下機構編制改革的內在邏輯

治理現代化視域下編制改革不是就編制論編制，而是在將職能定位、機構設置以及人員編制三者緊密相連的前提下，對機構編制安排進行統籌思考和總體管理的過程。

首先，清晰厘定職責是機構改革的前提和基礎。編制改革的目的是優化組織結構，提高工作效率和服務質量。在進行編制改革時，需要綜合考慮多種因素，特別是機構職責，通過明確職責理念、職責范圍和職責體系，來保障編制改革的科學性和合理性。

職責厘定作為編制改革前提，主要表現在：第一，職責理念的確定對編制改革的方向有規范作用。職責理念變革是編制改革的先導。在治理現代化的視域下，增強服務型政府職責理念，在編制改革方面從精簡機構人員向優化編制結構轉變，如裁撤不符合發展要求的機構和部門、增加公共服務類與社會保障類的崗位與編制等，這體現了編制改革對現代化職責理念的適應。第二，職責范圍的劃分是規范編制改革的基礎。進行編制改革時，需合理劃分機構職責范圍、任務標準和工作規范，根據不同機構的職責范圍，進行不同層級的編制設置和改革，避免因所設機構職責范圍規定的不具體、不細致，出現職責邊界不清所造成的多頭管理、重復管理等問題。第三，職責體系是編制改革層次化的指導和約束。在編制改革中，不同層級的機構根據職責體系的縱向界定，劃分各級的職能重點，并分層次采取不同的編制調整形式。如依據中央政府和地方政府在職責體系中的職責區分，《黨和國家機構改革方案》提出“精簡中央和國家機關人員編制。……地方黨政機關人員編制精簡工作，由各省（自治區、直轄市）黨委結合實際研究確定。縣、鄉兩級不做精簡要求”。

其次，科學設定機構是構建治理體系的載體和支撐。編制改革需要借助一定的職能機構才能運行實施。機構本身也是編制管理的核心，科學設定機構是編制改革的載體和支撐。

從編制改革來看，科學設定機構主要包括這樣幾個關鍵因素：第一，組織結構是編制改革的基礎性建設。對于深化體制改革來說，優化組織結構，使機構職責明確，管好自己應該管的事是編制改革的基礎。編制改革必須服從組織結構的優化，才能鞏固編制改革所取得的成果。第二，規范的機構設置是合理配置編制的組織支撐。黨和國家機構改革、重大體制機制和職責調整應當有利于構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系。如機構改革中行政機構通過“大部制”改革等，理順政府機構之間的關系、形成規范的機構設置，這是編制合理配置的基礎，能夠為編制改革的落實和實施提供保障。第三，順暢的運行機制是編制改革有序開展的保障。順暢的運行機制能夠促進編制改革全流程配套制度的優化完善、協調配合，提高編制改革的效率、效益和質量，達到編制資源使用效益的最大化。

最后，精確核定編制為治理能力現代化提供重要公共人力資源保障。精確核定編制是對人力資源的合理配置和重要保障，也是實現編制改革科學化、規范化的核心。精確核定編制為治理能力現代化提供重要公共人力資源保障，主要體現在：

第一，編制總量調控是編制量化管理的重要手段。黨和國家機構編制總量的科學核定是編制改革的基礎。編制配置是人力資源投入的基本措施，人員編制規模的大小直接關系到黨和國家機構職能的有效履行。從現狀來看，編制總量的核定方面存在較大的問題，過多一刀切式的行政手段的運用，忽視了編制的發展性與動態性需求，造成“有事無人”及“有人無事”的現象。因此，如何科學核定編制總量就成為編制改革的重要抓手。第二，編制結構設定是編制資源高效配置的關鍵環節。編制結構的規定是在單位編制數額確定的前提下，對人員分類及分布形態的一種行政約束和限制。編制結構基本決定了編制隊伍的總體結構，合理的編制結構設定有利于提升組織運行效率和工作質量，是實現機構人員組合優化的途徑。第三，領導職數配備是編制改革的重點。合理的領導職數配備是黨和國家事業、經濟社會發展、機構履職需要。我國歷次編制改革都著力精簡機構，相應減少領導職數。黨的十八大報告指出，要“嚴格控制機構編制，減少領導職數，降低行政成本”，從領導職數配備方面對編制改革提出了明確的目標和要求。

治理現代化視域下新時代編制改革的特點

進入新時代，編制改革主動融入治理現代化的大局，表現出以下特點：

第一，編制改革理念突出人民性。一方面，編制改革積極回應人民群眾的關切和期待，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。為滿足人民群眾對高質量公共服務的新需要，編制改革將工作聚焦衛生健康、生態環境、食品藥品安全、社會保障等重點民生領域，加大編制資源支持力度和體制機制研究，不斷提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。針對鄉村發展、醫療保險城鄉分割、社會老齡化等方面的現實情況，編制改革通過加大編制資源保障力度，提升公共服務均衡性，促進農村地區、脫貧地區社會保障網全方位織密織牢，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民。另一方面，人民性還意味著編制改革中的人民主體地位。人民是推動社會變革的主要力量，也是編制改革的主體和動力。編制改革堅持問計于民、問需于民，從安徽聚焦機構編制資源固化、結構不優等問題進行的編制周轉池制度系列創新，到河南省推進人員編制“減縣補鄉”改革，都深刻展現出人民群眾在推進編制改革中的獨特作用。

第二，編制改革任務強調戰略性。一方面，新時代推進編制改革，以強化政治建設、全面加強黨的領導為統領，對黨和國家機構職能體系進行了系統性整體性重構，“推動黨對社會主義現代化建設的領導在機構設置上更加科學、在職能配置上更加優化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效”。編制改革將中央機構編制委員會調整優化為黨中央決策議事協調機構，對地方編委領導體制也相應作了調整，在編制改革工作中將黨中央的決策部署落到實處，服務于黨的政治路線、組織路線和中心工作。另一方面，編制改革心懷“國之大者”，根據我國當前社會以及未來較長時期內經濟、社會發展的要求，通過編制配置改革充分調動機構編制資源，實現國家戰略目標。例如，通過重新組建科學技術部、國家金融監督管理總局、國家數據局、完善老齡工作體制等，實現重大民生公共工程科技創新、面向“卡脖子”技術攻關突破和面向突發性重大公共社會危機治理，為化解現實問題與應對未來挑戰提供堅實的編制保障力量。

第三，編制改革措施注重系統性。一方面，新時代編制改革體現了統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的要求，強化歸口管理，采取“合并同類項”的辦法，堅持同一類事項、一件事情原則上由一個部門統籌負責，加強相關部門配合聯動，破解“九龍治水”問題，實現職能有機統一，通過編制優化配置，增強黨和國家機構體系布局的系統性與整體性。例如，《黨和國家機構改革方案》提出組建農業農村部，將國家鄉村振興局合并管理，以更好地實施鄉村振興、實現城鄉協調發展。另一方面，新時代編制改革聚焦職責缺位和行政效能問題，高度重視機構重疊、職責交叉、權責脫節等問題，通過科學設置中央和地方事權和體制，形成上下聯動、協同發力的行動方式，推動中央、地方、基層三個層次的編制改革全面展開，強調合理界定各層級間職能配置、賦予地方更多自主權，發揮各自比較優勢。

第四，編制改革方法體現科學性。習近平總書記強調：“科學的世界觀和方法論是我們研究問題、解決問題的‘總鑰匙’”。方法是否科學合理，直接關系到編制改革的效果。新時代黨和國家編制改革的方法，服務于建設機構設置科學、職能配置優化、體制機制完善、運行管理高效的現代化國家機構體系這一目標，對編制改革方法的科學性更為重視。一方面，新時代編制改革適應構建新發展格局、推動高質量發展的需要，突破傳統編制改革中的集中動員式改革，建立編制動態調整機制。編制改革既在日常工作中堅持嚴控總量、統籌使用、科學增減的基本原則，管住管好用活機構編制，不斷提升編制資源使用效益。又在進行編制改革時集中突出地進行職能配置、職責關系、機構設置、人員編制、領導職數的全方位重塑，建立起廉潔高效、運轉協調、行為規范的黨政管理體制和工作機制。另一方面，新時代編制改革更強調精細化。根據不同層級黨政系統的職責差異性，在機構改革和編制調整方面作出了不同的任務要求。《黨和國家機構改革方案》明確“中央垂管派出機構、駐外機構不納入統一精減范圍，根據行業和系統實際，盤活用好存量編制資源”“地方黨政機關人員編制精減工作，由各省（自治區、直轄市）黨委結合實際研究確定。縣、鄉兩級不作精減要求”。

以編制改革深入推進機構改革的思考

治理現代化視域下以編制改革深入推進機構改革，要促進編制改革規范化制度化發展，推動編制內涵式改革，落實以人民為中心的改革發展價值取向。

促進編制改革規范化制度化。一是加強編制改革科學化前瞻性研究。通過調查研究，為編制改革提供科學依據，制定編制改革整體規劃，在做好頂層設計的前提下為經濟社會發展規劃提供相應的編制保障。對重點改革、重要突破、重大工作，編制改革需要在試點基礎上實施動態調整。二是制定系統規范的編制改革標準。牽頭組織人力資源管理專家，在開展編制履職評估的基礎上，對編制標準制定方法、內容和體系等方面加強研究，推動建立健全編制改革標準化指標體系和評估流程，探索編制核定科學量化的理論與方法，依照標準動態常態化績效評估、增減編制。三是要發揮法治對編制改革的引導和規范作用。應當在《中國共產黨機構編制工作條例》的基礎上，制定實施編制改革方案的專門法規，在國家立法層面強化管理、修訂和完善現有的法規制度，確保編制改革的平穩運行。通過制定新的法律法規，把編制改革行之有效的政策和經驗提升為國家意志，鞏固編制改革已經取得的成果，引導和推動編制改革的下一步工作。同時，加大編制改革違紀違法行為查處力度，確保法律的權威性以及改革的貫徹推行力度。

推動編制內涵式改革發展。一是要樹立編制資源治理理念。開展部門編制配置專題研究，綜合分析影響編制配置效率的諸多因素，形成相對科學完善的編制控制模型和標準。對照模型和標準，結合專題評估，科學核定部門編制，并適時增減到位。對歷史原因造成編制隊伍結構極其不合理、嚴重影響工作開展的單位，可給予用人單位一定自主權，通過建立編制周轉池，以借用方式將編制交給確需短期用編的單位，約定使用時間，按期歸還。二是要加強編制部門自身建設。應完善內部工作制度體系，建立健全編制工作內部各項規章制度，確保工作的規范化。梳理各類編制事項，明確事項辦理程序和各項前置要素，幫助服務對象增強工作的針對性。提升編制工作數字化水平，拓展更新實名制系統，探尋編制工作一次性告知制度，努力做到編制業務“一網通辦”“跑零次辦理”。三是要加強編制隊伍能力建設。努力盤活存量、嚴控增量，通過上下掛職和外派掛職、系統培訓等方式，提升現有干部的綜合素質；通過嚴控新增人員的年齡結構和專業結構，確保新增人員素質符合要求。優化機構編制內在結構和領導職數設置，配齊配強領導班子，加大干部對外交流力度，形成干部隊伍建設“一池活水”。

落實編制改革以人民為中心的價值取向。編制資源作為重要政治資源、執政資源，始終服務于黨和國家事業發展，服務于我國治理現代化進程。落實編制改革以人民為中心的價值取向，要緊扣我國治理現代化的本質要求，堅持統籌、盤活、公平的改革方向，持續推進編制資源合理配置。人民的需要與訴求是治理體系和治理能力現代化的內在驅動力量。以人民為中心是編制改革的重要理念。隨著新時代社會主要矛盾的轉化，人民的美好生活需要日益增長，民生改善成為社會建設的核心和基礎，滿足人民對美好生活的向往成為編制改革的出發點和落腳點。新時代我國編制改革要著力維護人民群眾在教育、衛生、鄉村振興、社會保障等領域的權益，在提升為民謀利、為民解憂的能力，完善保障人民權益的職能體系和體制機制中不斷推進編制改革。努力做好以下工作：一是向基層、農村和困難地區傾斜編制資源，重點保障基層一線人員編制，鼓勵從上往下跨層級調整使用編制，確保基層黨的建設、鄉村振興、城鎮化建設等重點工作的用編需要，為基層發展提供保障。二是充分發揮地方積極性，在加強中央的集中統一領導的前提下，賦予地方更加靈活的用人用編自主權，鼓勵地方和基層結合實際，做好編制改革的“自選動作”，因地制宜創造性開展編制改革工作。三是統籌編內編外人員管理，在按勞分配原則的基礎上，改善編外人員薪酬分配制度和績效考核制度，避免出現編內外員工薪酬差距過大的情況。應該根據員工的能力和表現，開辟編外人員的人才晉升渠道，提升他們的組織安全感與歸屬感，使編內外員工都能夠積極投身于治理現代化建設中。

（作者為西安交通大學馬克思主義學院教授、博導；西安交通大學馬克思主義學院博士研究生孫仝對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①賈義猛：《統籌優化編制資源管理的特點與方向》，《中國社會科學報》，2023年4月26日。

②《中共中央 國務院印發〈黨和國家機構改革方案〉》，央廣網，2023年3月17日。

③惠婷、劉一寧：《河南省全面推進“減縣補鄉”改革》，《河南日報》，2020年7月31日。

④習近平：《在二十屆中央政治局第一次集體學習時的講話》，《求是》，2023年1月16日。

責編/孫垚 美編/王夢雅

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