人才是第一資源，是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐。綜合國力競爭歸根到底是人才競爭。黨的十八大以來，我國深入實施人才強國戰略，人才隊伍快速壯大，人才素質明顯提升，人才比較優勢穩步增強。當前和今后相當長一個時期，我國仍然具有人口總量規模優勢，特別是全民受教育水平持續提高，處于由人口紅利向人才紅利轉變的關鍵階段。

形成具有競爭力的人才制度體系

人才紅利是指由于人才的規模增長及其充分利用所產生的超過同樣數量簡單勞動力投入所獲得的經濟收益。黨的十八大以來，黨中央作出人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源的重大判斷，作出全方位培養、引進、使用人才的重大部署。2016年，黨中央印發《關于深化人才發展體制機制改革的意見》，這是中央層面出臺的我國第一個人才發展體制機制改革綜合性文件。隨后，中央和國家相關部門以及各省區市出臺一系列配套改革政策，破除人才流動、使用、發揮作用中的體制機制障礙，讓人才紅利得以源源不斷釋放。2021年中央人才工作會議強調“加快建設世界重要人才中心和創新高地”，制定了清晰的路線圖。黨的二十大報告強調，深入實施人才強國戰略。一系列積極、開放、有效的人才政策，構建起系統全面、自上而下的人才引育政策體系，推動我國形成具有吸引力和國際競爭力的人才制度體系。

通過改革激發科技人才創新創業活力。科技人才創新創業活力能否充分釋放，關鍵在于體制機制。黨的十八大以來，我國以激發科技人才創新活力為目標推進科技人才政策體系建設。科技人才教育與培養方面，圍繞加強基礎學科人才培養、深化科教融合與產教融合等出臺了一系列政策。例如，2017年國務院辦公廳印發《關于深化產教融合的若干意見》強調，推動學科專業建設與產業轉型升級相適應。科技人才使用與發展方面，圍繞科技計劃管理改革、優化科技計劃項目組織實施等出臺一系列政策，推行人才類科研項目經費包干制，支持鼓勵青年科技人才承擔重大科技任務，完善收入分配機制，切實增加科研人員收入。科技人才評價與激勵方面，圍繞優化科技人才評價機制、優化科技項目資金管理等出臺一系列政策，深化基礎研究類、應用研究和技術開發類人才的分類評價改革，對重大科技項目實行“揭榜掛帥”“賽馬”等制度，賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權，激發其創新創業積極性。

破除體制機制障礙促進人才順暢有序流動。針對人才資源分布不合理、城鄉和區域市場分割等問題，一系列政策舉措同向發力，有效推動了人才順暢有序流動，人才創新創業創造活力不斷激發。一是鼓勵引導人才向艱苦邊遠地區和基層一線流動。人力資源和社會保障部、教育部、共青團中央等部門推進“三支一扶”計劃、高校畢業生基層成長計劃、大學生志愿服務西部計劃等項目，引導各類人才向欠發達地區流動。二是深化區域人才交流開發合作。為打破阻礙人才跨區域流動的不合理壁壘、健全統一規范的人力資源市場體系，京津冀、長三角、粵港澳大灣區等區域人才開發一體化進程加快，實現了人才標準統一、信息共享，推進評價結果互認。三是完善人才流動服務體系。為解決人才流動服務供給不足、信息不暢通等問題，各地出臺相關政策支持發展人力資源服務業，通過編制急需緊缺人才目錄、推進戶籍制度改革、優化人才流動政策環境等，建立一體化人才流動服務體系。

持續加大境外高端人才引進支持力度。當今世界，圍繞科技制高點和高端人才的競爭日趨激烈。黨的十八大以來，我國實施更加積極、開放的人才政策，逐步從世界最大人才流出國轉變為主要人才回流國，正在成為創新人才高度集聚、創新要素高度整合、創新活動高度活躍的全球人才高地。一是提高人才來華出入境和停居留便利化程度。例如，為便利科研人員進出，河套深港科技創新合作區深圳園區先期采取“一線高度便利出入境”的通關模式，待后期條件成熟后，與香港一道探索在深圳園區海關監管區域內實行更加便利的出入境及停居留政策。二是便利人才創業就業。我國實施留學人員回國創業啟動支持計劃，鼓勵各地探索建立青年留學回國人員實習基地。例如，海南自由貿易港開展了國際人才服務管理改革試點，在國際人才引進使用、培養評價、工作居留、服務保障等方面實現突破。三是放寬專業人才執業許可條件。我國重點開放平臺對符合條件的境外職業資格認定實行認可清單制度，海南自由貿易港認可219項、南沙146項、前海20項，清單內專業人才經備案后，在平臺區域內提供服務，其在境外的從業經歷可視同國內從業經歷。前海深港現代服務業合作區創新治理模式，研究在前海合作區工作、居留的港澳和外籍人士參與前海區域治理途徑，探索允許符合條件的港澳和外籍人士擔任前海合作區內法定機構職務。2023年，科技部、人力資源和社會保障部推動在北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳開展外籍“高精尖缺”人才認定標準試點工作，支持進一步擴充外國高端人才（A類）和外國專業人才（B類）的認定范圍。

人才優勢轉化為發展優勢

黨的十八大以來，我國人才工作取得歷史性成就、發生歷史性變革，人才總量快速增長，高素質人才數量顯著增加，人才效能持續增強，人才產出水平穩步提高。

一是人才隊伍快速壯大。當前，我國黨政、企業經營管理、專業技術、高技能、農村實用人才等各類人才資源總量達2.2億人。研發人員總量從2012年的325萬人年提高到2022年的超過600萬人年，多年保持世界首位。截至2021年底，全國高技能人才數量超過6000萬人，占技能人才的比例達30%。科睿唯安發布的2023年度全球高被引科學家名單顯示，2023年，美國入選2669人次，中國內地有1275人次入選，位居全球第二。2018年至2023年，我國高被引科學家數量占全球比重從7.9%上升至17.9%，美國占比由43.3%下降至37.5%。部分領域領軍人才數量居世界首位，阿里研究院《2023全球數字科技發展研究——科技人才儲備實力研究報告》顯示，中國數字科技人才總量達12.8萬人，占全球總量的17%，是美國的1.5倍、日本的8.3倍。

二是國際人才吸引力顯著增強。隨著基礎研究投入機制、公共服務、基礎設施等逐步完善，我國對人才的吸引力不斷增強，海外高層次人才加速匯聚。全球化智庫發布《全球人才流動趨勢與發展報告（2022）》顯示，我國人才競爭力指數排在全球第8位，世界人才中心正在從歐美向亞洲擴散。據上海市科學學研究所調研數據，2021年，北京的高水平科學家集聚總人數居全球主要城市第一位，2012年至2021年，北京、上海分別增長215.7%、281.5%。我國成為主要的留學目的國，相關數據顯示，2018年中國躍居世界第三、亞洲最大的留學目的國，來華留學受到大多數國際學生認可。

三是人才產出水平穩步提高。人才是創新的根本，隨著人才工作持續推進，人才效能有效發揮，為我國科技創新提供了有力支撐，人才產出數量和質量同步提升。世界知識產權組織公布數據顯示，我國全球創新指數排名從2012年的第34位上升至2023年的第12位，擁有的全球百強科技創新集群數量首次躍居世界第一。國家知識產權局數據顯示，截至2022年底，我國每萬人口高價值發明專利擁有量達9.4件，PCT國際專利申請量連續4年位居世界第一；截至2023年9月，我國有效發明專利擁有量達480.5萬件，知識產權大國地位牢固確立。

四是人才發展環境持續優化。人才政策體系的逐步完善，推動人才發展環境持續優化。《全球人才流動趨勢與發展報告（2022）》顯示，在人才環境指標方面，中國位居第二。近年來，我國研究與試驗發展經費投入保持較快增長，為人才發揮自身優勢、獲得更好發展機會創造了良好條件。2022年，我國研發經費投入達3.08萬億元，連續7年保持兩位數增長，投入總量穩居世界第二；投入強度從2012年的1.91%提升至2022年的2.54%，超過歐盟國家平均水平。北京、上海、粵港澳大灣區三大國際科技創新中心以及長三角地區示范引領作用突出，廣東、江蘇、北京、浙江等地研發經費投入均超過2000億元，北京投入強度達6.83%。

我國已擁有一支規模宏大、素質優良、結構不斷優化、作用日益突出的人才隊伍，但人才供給與行業需求不匹配、人才政策精準化程度不高、結構性和制度性人才紅利釋放不充分等問題依然存在。由于高校專業設置滯后于產業結構調整和市場需求變化，部分專業畢業生就業存在“內卷”現象，而集成電路、電子信息等領域高端復合型人才缺乏。截至2021年底，我國高技能人才數量占就業人員總量約8%。據《制造業人才發展規劃指南》統計，預測到2025年，全國制造業十大重點領域人才缺口近3000萬人。此外，人才評價唯論文、唯職稱等問題依然存在，重數量輕質量、重短期利益輕長期效果的現象尚未消除，人才產出效率不高。與發達國家相比，我國在產業生態、公共服務等方面還存在一定差距，部分新興產業領域人才引留能力尚有不足，頂尖人才競爭力較國際一流水平仍有差距。

值得注意的是，目前各地處在人口紅利向人才紅利轉變的不同階段。受人口疏解、生活成本上升、產業轉移等因素影響，2022年京津冀、粵港澳大灣區等地區常住人口有所減少，但人才吸引力增強。全球五大科技集群中，深圳—香港—廣州集群、北京集群、上海—蘇州集群占據三席。近年來，東北地區面臨人口持續外流、人才儲備不足壓力，重點高校2022屆畢業生本地就業占比不高，機械、輕工等傳統主導產業專業技術人員流失較為嚴重，高科技中小企業高層次人才和實用型技術人才缺口較大。

發達國家獲取人才紅利的經驗

世界主要發達經濟體通過職業移民、簽發居留許可、提供優厚待遇等方式吸引外國人才，同時也通過發展高水平職業教育、激發科研人員創新活力等舉措構筑高水平人才隊伍并充分釋放人才紅利。

強化海外高端人才引進。美國等發達國家歷來重視高端人才引進，通過簡化移民程序、提高審批效率等方式，強化先發優勢吸引全球高端人才，包括頂尖科學家、前沿科技和產業變革領域的技術人才和創業人才等。從20世紀50年代開始，美國政府就不斷修訂移民法，建立了靈活的技術移民制度，授予非美國籍專業人才在美永久居留權，打通工作居留向永久居留的轉換通道，吸引了眾多外籍科技和專業技能人才，這些人才為美國經濟與科技的發展提供了重要支撐。為彌補高技術人才缺口，2007年歐盟出臺藍卡制度，以吸引全球范圍的技術人才移民到歐盟工作。

大力發展高水平職業教育。發達的職業教育體系為發達國家先進制造業發展提供了人才保障。不同國家職業教育體系有所不同，但普遍強調校企合作，并以法律形式加以規范。德國的“雙元制”模式是世界上最成功的職業教育模式之一，有效推動了校企合作，形成了以企業培訓為核心、學校學習為輔助的現代學徒制人才培養模式，由企業根據市場需要建立培訓體系，為企業直接輸送大量技能人才。為提高企業參與的積極性，德國設立了中央基金給予企業和培訓中心支持，并針對中小企業推出專門的培訓聯盟和計劃，減輕企業培訓成本。近年來，主要發達國家高度重視制造業發展，更加強調技能人才的培育。2017年，英國發布《產業戰略：建設適應未來的英國》，提出建立與高等教育體系并駕齊驅的技術教育體系，計劃投資1.7億英鎊用于創建地區技術學院，實施國家新型再培訓計劃。2018年，美國發布《美國學徒制擴張任務》，聯邦政府從教育與資格認證兩方面吸引企業引入學徒制。

充分激發科研人員創新活力。科技實力較強的國家普遍重視高校與科研院所科技成果轉化。20世紀80年代以來，主要發達國家就以立法形式打通科技成果與產業發展之間的通道。例如，美國頒布《拜杜法案》，明確了美國大學、科研機構利用聯邦資金獲得的技術成果的所有權歸屬，解決了高校及科研院所創新成果無法順暢實現商業化的問題；英國設立科學創業挑戰基金、高等教育創新基金等，推動高等教育領域的創新創業。斯坦福、牛津等高校及科研院所以股權激勵等方式在制度上確定了科技成果轉化收益分配比例，將發明人和企業利益結合起來，極大提高了科技成果轉化率，孕育出一批全球領先的新興產業。

積極吸引本國人才回流。全球化背景下，人才尤其是技術人才加速流動，各國紛紛出臺政策吸引海外人才回流。德國、法國等通過提供高級職位、成立激勵基金等方式吸引本國人才回流，以色列推出“卓越計劃”、韓國推出“智力回歸計劃”等，都是針對本國海外人才的引才計劃，不僅為歸國人才提供良好發展機會，也為其子女教育、家屬就業提供保障。同時，主要發達國家更加重視為回流人才提供良好的平臺載體，持續加大科學研究、基礎設施及實驗室大型儀器設備的更新支持力度，借力先進的科技基礎設施、國際頂尖科研機構吸引人才、留住人才。

加快塑造新時代人才紅利

人才資源是我國在激烈的國際競爭中的重要力量和顯著優勢。我國已成為全球規模最宏大、門類最齊全的人才資源大國，研發人員總量居世界首位，人口紅利仍然存在，人才紅利新優勢正在顯現。高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務，必須更加重視人口素質和質量提升，加快塑造新時代人才紅利。

一是著力提升人才供需銜接水平，釋放結構性紅利。強化供需對接提高人才利用率，把社會需求和畢業生就業作為高校學科專業設置、布局調整和招生培養的重要依據，進一步深化校企對接、產教融合、校地合作。推動發展校企聯盟，建立就業與招生培養聯動機制，通過聯合研究項目、聯合設計課程與教學模式、打造新項目、組建新學院等方式培養行業急需人才。推動新增教育經費向職業教育傾斜，集中力量建設一批高水平的中、高等職業學校。研究繪制產教對接譜系圖，促進職普教育相互融通，完善職教高考制度，穩步發展職業本科教育。引導創新校企合作辦學機制，鼓勵行業龍頭企業主導建立全國性、行業性職教集團并推進實體化運作。推動建設產教融合型城市、企業實訓基地，推廣現代學徒制和企業新型學徒制，強化職業培訓壯大技能人才隊伍。引導高校在職稱晉升、績效考核、崗位聘任、項目結題、人才評價中更加重視專利質量和轉化運用等指標。探索在科技成果轉移轉化收益分配中提高科研人員報酬，通過賦權大力支持科研人員以職務科技成果進行自主創新創業。

二是探索激發人才創新活力，釋放制度性紅利。構筑與國際接軌的人才服務環境，支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區等動力源地區完善高端人才和專業人才工作、科研、交流各項政策，完善外國人在華永久居留制度，探索建立技術移民制度，研究省市一級根據自身發展實際制定選擇標準等相關事宜。細化并豐富海外人才簽證類別，探索設立創新創業類簽證，鼓勵引導優秀外國留學生在華就業創業。探索建立高端國際人才社區，形成與國際接軌的人才生活保障服務新范式，完善社區內國際學校、國際醫療機構等生活配套。

三是不斷強化跨區域人才合作，以改革釋放更多紅利。以產業升級和環境改善推動人才培育和回流，支持中西部地區全面提升傳統優勢產業現代化水平，聚焦新一代信息技術、人工智能、新能源、新材料、高端裝備等領域培育新的支柱產業。同時，研究在中西部地區新增國家級承接產業轉移示范區，引導勞動和技術密集型產業優先向中西部轉移，以產業轉移帶動人才跨區域流動，在對口支援、對口幫扶、對口合作中加大人才合作力度；規劃布局一批具有專業和區域特色的高校和科研院所并開展跨區域科技人才交流，深入推進職業教育東西協作行動，助力產業技術提升和研發平臺建設。進一步培育壯大東北地區半導體設備、航空航天、工業機器人、清潔能源等新興產業，著力發展數字經濟、生物經濟、冰雪經濟，推動能源、化工、食品、輕工等傳統行業數字化轉型。同時，以更大力度推動國企市場化改革，支持、鼓勵、引導民營經濟健康發展，下大力氣營造人才發展良好生態環境。深入實施“三區”人才支持計劃，因地制宜實施“三支一扶”、高校畢業生基層成長等計劃，全面建立城市醫生教師、科技文化人員等定期服務鄉村機制。

（執筆：盧 偉 李曉琳）