【摘要】營商環境作為市場經營主體在市場活動中涉及的各環境要素的總和，主要由產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用四個維度組成。營商環境的法治化作為優化營商環境的題中應有之義，是貫徹落實習近平法治思想和黨中央、國務院重大決策部署的客觀要求，是推動市場經濟高質量發展的根本路徑。目前我國法治化營商環境建設面臨立法體系和司法機制不健全、執法標準不統一、科學的營商環境評價體系欠缺等挑戰。對此，應從立法、司法、執法等方面構建法治化營商環境體系，助推新時代中國特色社會主義市場經濟高質量發展。

【關鍵詞】營商環境 法治化 優化路徑

【中圖分類號】D261 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.23.012

【作者簡介】中國人民大學法學院  高泓

營商環境的內涵要義

營商環境是市場經濟主體在市場準入、生產經營、退出市場等過程中所涉及的政務環境、市場環境、法治環境、人文環境等要素的總和。良好的營商環境可以提振一個國家或地區的國際影響力，促進國際交流與合作的開展，及其對國際市場競爭的有效參與。在社會主義市場經濟條件下，良好的營商環境應具備以下內涵。

一是產權保護。依法保護產權是完善社會主義市場經濟，持續優化營商環境的必然要求。“無恒產，則無恒心”。對稀缺資源的爭奪、占有和分配，以及由此引發的社會動蕩和變革，貫穿于人類社會漫長的歷史演變過程之中。作為規制稀缺資源分配的規則、規范，產權制度在經歷了反復的社會博弈之后，最終被世界各國確立為重要的制度安排。成熟的產權制度可以源源不斷地創造社會財富，促進市場經濟的蓬勃發展。我國在相關法律法規中對公共財產和私有財產的保護都作出了制度性安排，為各市場經營主體的產權保護提供了有力的法治保障。新征程上，應深入貫徹落實黨的二十大精神，把依法強化產權保護作為優化營商環境的重要內容，更好地激發各類經營主體的經濟活力，增強優化營商環境的法治底色。

二是市場準入。市場準入制度作為市場競爭的入口和市場資源配置的邏輯起點，其完善程度會對市場經濟產生重要影響。寬松的市場準入制度一方面可以充分鼓勵市場競爭，激發市場活力，發揮市場在資源配置中的決定性作用，另一方面也可能導致市場魚龍混雜，從而擾亂市場經濟秩序、降低其發展質量。黨的十八屆三中全會明確提出，實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域。市場準入負面清單制度實現了我國市場準入環節的法制統一，有利于打造高水平高質量的市場經濟體制，營造公平透明、可預期的一流營商環境。

三是公平競爭。公平競爭是市場競爭的靈魂，是建立全國統一大市場、構建一流營商環境的關鍵，是推動經濟高質量發展的內在要求。在自由競爭的市場經濟環境下，公平競爭有利于鼓勵競爭者積極創新，及時推動商品或服務的迭代升級，確保物美價廉的商品或服務脫穎而出，通過優勝劣汰實現市場的資源配置功能。在社會主義市場經濟條件下，“公平競爭”能夠保障小微企業和民營企業的市場競爭資格。為小微企業和民營企業提供更多參與市場競爭的政策扶持和服務，著力改善小微企業和民營企業的營商環境，有利于構建新發展格局、推動高質量發展、促進共同富裕。對此，習近平總書記提出：“中小企業主和個體工商戶是創業致富的重要群體，要改善營商環境，減輕稅費負擔，提供更多市場化的金融服務，幫助他們穩定經營、持續增收。”

四是社會信用。誠實守信是中華民族的傳統美德，社會信用制度體系亦是社會主義市場經濟體制和社會治理體系的重要組成部分。弘揚誠實守信的傳統美德，加快構建具有中國特色的社會信用制度體系，對推進國家治理現代化和構建一流營商環境具有重要意義。有限的司法和行政資源無法關照到所有違反規則行為，并對其進行處罰。作為補充性和替代性機制，社會信用機制往往可以填補公共執法盲區，發現和懲戒市場交易過程中的失信行為。此外，社會信用制度體系因其成本較低，既可以有效降低公共執法成本，又可以簡化商事交易程序，進一步提高商事交易的效率，是打造一流營商環境中必不可少的一環。

法治化營商環境的重要意義

社會主義市場經濟本質上是法治經濟，法治為社會主義市場經濟的良性運行提供了堅實保障。隨著我國經濟體制改革的深化和開放力度的不斷擴大，優化營商環境的相關議題越來越受到黨中央的關注和重視。打造公平有序、透明可預期的營商環境，離不開法治的引領和保障。法治化營商環境將市場主體的經營行為全面納入法治軌道，從有法可依、依法行政、嚴格執法和公正司法等多個維度為市場經濟主體的合法經營提供司法保障和基本遵循，從而消除市場主體交易的潛在壁壘，形成規范、高效、可信賴的市場環境，充分激發社會主義市場經濟活力。法治化營商環境是打造良好營商環境的價值目標和重要途徑，只有通過法治化才能真正促進市場主體的經濟地位平等和有序競爭，真正打造現代化、國際化、市場化、法治化的一流營商環境。

營造法治化營商環境，是貫徹落實習近平法治思想和黨中央、國務院重大決策部署的客觀要求。2014年12月，習近平總書記在十八屆中央政治局第十九次集體學習時強調，“加快市場化改革，營造法治化營商環境”。2019年2月，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上提出了“法治是最好的營商環境”的重要論斷。黨的二十大報告明確提出，要“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”。與此同時，黨中央、國務院也對優化法治化營商環境予以重點關注并作出重大決策部署。可見，堅持優化法治化營商環境，是堅持黨的領導，貫徹黨的執政理念的客觀要求，是響應黨的號召，堅定不移發展社會主義市場經濟的體現。

營造法治化營商環境，是推動社會主義市場經濟高質量發展的根本路徑。營商環境的法治化建設是我國全面深化經濟體制改革、實現經濟高質量發展的關鍵所在。市場主體是經濟發展的基本載體，是經濟活動的主要參與者、社會財富的主要創造者、就業機會的主要提供者，在經濟發展中起著關鍵作用。健全的法治體系可以保障市場經濟秩序的平穩運行，滿足市場主體的合理預期，保障當事人的人身及財產安全。制定市場結構調整、基礎設施建設、市場化經營機制的法治保障政策，構建公正透明、包容開放的法治化營商環境，有利于保障市場主體的合法權益，吸引更多的資金流和信息流進入市場，不斷激發市場主體的活力和創造力，讓市場主體持續創造財富，從而穩住經濟基本盤，推動經濟社會持續、穩定、高質量發展。因此，從社會主義市場經濟蓬勃發展的角度而言，再怎么強調營造一流的法治化營商環境都不為過。

營造法治化營商環境，是法治建設的題中應有之義。世界銀行的B-Ready《說明及指南》和《方法論手冊》以年為周期對全球絕大部分經濟體的營商環境進行量化評估，并對新的宜商環境體系作出詳細說明和解讀。其中，世界銀行注重對企業經營的法治環境進行評估，對企業的設立、經營和退出等流程均設置了相應的法治考察維度。完善的法治體系是營商環境持續優化的根本保障，法治化可以為市場主體提供穩定、公平、透明、可預期的營商環境。對我國而言，法治化的營商環境能夠在瞬息萬變的市場競爭中對市場經濟主體的經營發展起到“固根本、穩預期、利長遠”的作用，助推我國經濟穩步增長。這一點與世界銀行倡導的理念一脈相承，完善市場經濟和推動市場的法治化建設，兩者在本質上是一致的。完善的法律制度和良好的營商環境相輔相成、互相成就，共同致力于一流的高質量營商環境的建設和公平公正法治社會的打造。

營造法治化營商環境的挑戰

政策法規體系尚不完善。首先，營商環境法律體系頂層設計不到位。目前，我國有關營商環境的專門法規僅有《優化營商環境條例》一部，其他關于營商環境的規定散見于《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業破產法》《中華人民共和國行政許可法》中，專門立法及配套法律法規不健全，部分領域的營商環境立法存在空白。缺乏專項營商環境建設的上位法律將導致各地各級法院在工作時缺乏相應指引，難以依法營造全國統一的營商環境市場。其次，營商環境法律規范缺乏必要的銜接。不同地區的政策規范不統一，導致企業在不同地區經營時面臨不同的營業壁壘。就算在同一地區，企業的進入和退出市場、在市場中進行生產經營活動的相關政策也往往由不同的責任部門制定，企業在生產經營過程中時常出現辦事流程不順暢、辦事程序復雜等問題。最后，營商環境法規的更新速度較慢。作為新興課題，營商環境在我國的相關法律政策中的內容需要不斷更新以匹配市場發展的速度。在實踐中往往存在著舊的法規清理不及時，新的配套意見和執行標準無法及時出臺，政策更新速度跟不上市場發展速度的現象。

司法、執法短板尚待補齊。首先，不同地區的司法協調性欠缺。我國不同地區的司法部門在信息交互、案件的管轄和移交、強制執行等方面缺乏相應的聯動機制，導致司法部門之間無法協調處理好案件，區域之間的司法沖突時有發生。其次，執法信息公開標準不統一，執法規范性不強。缺乏對行政執法信息的公開標準進行規定的法律法規，導致一些部門在執法的過程中存在選擇性執法和選擇性適法的現象。同時，有些執法機關工作人員法治意識薄弱，利用行政權力排除和限制競爭行為，違規插手和干預市場活動，損害了企業的利益和法治化營商環境建設進程。最后，行政執法監督不夠規范。行政執法監督規范的缺失不利于約束政府行政權力，導致實踐中出現執法不嚴、政策朝令夕改、“新官不理舊賬”等現象。政府的行政權力需要得到合理約束，部分地區政府的權力清單和責任清單需要進一步清晰化、標準化、規范化。

缺乏科學的營商環境評價體系。2018年和2019年的中央經濟工作會議都提出，要建立公平開放透明的市場規則和法治化營商環境，但我國目前仍缺乏被社會大眾普遍接受的法治化營商環境建設評價指標體系。當前，我國對法治化營商環境評價指標的相關研究相對較少。2019年國務院發布的《優化營商環境條例》并未對營商環境的評價進行規定，我國現有的與營商環境指標評價體系相關的的法律法規，如政府部門和司法機關發布的《法治化營商環境司法評估指數體系》《法治化營商環境建設指標體系》等文件，多集中于司法領域，而在其他領域存在空白，且這些文件普遍存在過于原則化、可操作性不高等問題。此外，法治化營商環境的第三方評價機制同樣存在欠缺。我國目前推行的營商環境評價體系多從政府的視角出發，缺乏真正從獨立第三方視角出發的、公正公開的法治化營商環境評價體系。

營造法治化營商環境的途徑

加強營商環境領域立法。良法是善治的前提，完善的營商環境法律法規是打造法治化營商環境的重要保障。應堅持科學、民主立法，打造穩定公平透明、可預期的法治化營商環境，確保各項法律法規之間的統籌協調和彼此融通。具體而言，應當與時俱進，在產權保護、信息公開、市場準入、社會信用等領域制定和完善相應的《營商環境優化法》《投資保護法》《企業服務法》《行政程序法》，推進與營商環境密切相關的法規“立改廢”工作，及時修改和廢除不合理、與實踐存在沖突的法律法規，建立健全全周期管理機制；完善公平審查制度，健全法規政策投訴舉報清理機制，暢通民眾反映不公平競爭問題的渠道；重視產權保護相關法律制度的建設，完善對侵犯知識產權行為主體的相應懲罰機制。

加大法治化營商環境執法力度。良好的制度優勢只有在轉化成治理效能時才能真正地落到實處。就優化法治化營商環境而言，應當注重執法工作的實施，全面貫徹《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國消費者權益保護法》等法律，確保《優化營商環境條例》等行政法規得到實施。依法規范市場主體的經營行為，依法實施行政許可和行政備案制度，依法落實市場準入負面清單，開展市場準入效能評估試點，清除帶有市場準入限制的顯性和隱性壁壘，保障企業充分參與市場競爭，依法平等保護內外資企業的合法權益。堅持推進公正文明執法，進一步增強執法過程的透明度，強化相應的執法監督體制，嚴肅處理政府機關人員執法不力、互相推諉等問題。落實行政執法責任追究制度，杜絕“新官不理舊賬”等逆法治現象。

多措并舉提高司法質效。公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線，是打造法治化營商環境的重要組成部分。法院應當堅持公正司法，嚴格執行和適用法律，依法平等保障案件中當事人的訴訟權利，確保案件體現司法公平正義。法院在司法的過程中，應深化訴訟制度改革，優化審判人員職能分配，健全司法機關相互配合、相互制約機制，充分發揮非訴糾紛解決機制效用；落實智慧法院的建設，提供一體化訴訟服務，在事件的前中后時間段對案件進行網上全流程實時監督，切實提高司法質效。

構建法治化營商環境評價體系。打造一流的營商環境是一項系統性工程。健全營商環境評價頂層設計，注重不同法律法規之間的協調和配合，統籌審慎立法和先行先試之間的關系，構建不同法律法規之間互相配合的營商環境法律體系。在法律法規中體現具體明確的有關營商環境評價的方法、評價內容和評價標準，依法定期對營商環境評價工作落實情況進行考核監督。壓實各地區政府主體責任，督促各級政府和部門制定相應的任務清單，落實法治化營商環境評價體系的建設。健全社會第三方評價的法律制度保障機制，增強其評價的公開性和科學性，切實提高營商環境評價體系的規范化水平。

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Law-Based Business Environment Construction: Connotation and Approach

Gao Hong

Abstract: Business environment, as the integration of various elements of market entities' economic activities, is mainly composed of four factors, namely, property rights protection, market access, fair competition and social credit. Business environment legislation, one integral component of law-based business environment optimization, is the necessary requirement to implement Xi Jinping Thought on rule of law and the major decisions and plannings of the CPC Central Committee and the State Council of China, also the fundamental approach to accelerate high-quality development of market economy. However, law-based business environment construction in China confronts a variety of challenges, such as imperfect legislative system and judicial mechanism, inconsistent law enforcement criteria, and lacking of scientific evaluation system for business environment as well. Therefore, it is necessary to construct law-based business environment systematically from legislation, justice, and law enforcement so as to promote the high-quality development of the socialist market economy with Chinese characteristics in the new era.

Keywords: business environment, legislation, path optimization