【摘要】巡視制度發端于原始社會后期的部落聯盟時代，肇興于秦漢，成熟于隋唐，完備于明清。依法獨立行權、全過程與全方位覆蓋、多部門協同與相互制約、任人唯賢，是巡視制度建設和運行的基本原則；定期與不定期巡視相結合，明察與暗訪相結合，例行巡視與專項督察相結合，是古代巡視制度有效運作的經驗。

【關鍵詞】監察制度  巡視制度  形成演變    【中圖分類號】K23    【文獻標識碼】

巡視制度是我國古代中央政權對地方進行行政監察的主要形式。它發端于原始社會后期的部落聯盟時代，肇興于秦漢大一統專制王權的建立，成熟于傳統政治文化如日中天的隋唐，完備于中央集權盛極而衰的明清，在強化社會治理、維護中央集權方面發揮了重要作用。

古代巡視制度的發端與演變

據《尚書·堯典》記載，堯舜時期就有了“五載一巡守”的制度。《堯典》為戰國儒生根據史傳舊文編纂而成，是有一定的史實基礎的。西周時期，天子巡守地方成為定制，同時還設“方伯”，負責對地方諸侯的監督和管理。春秋戰國時期，國君有“巡縣之制”。

秦朝創建獨立的監察制度：中央設御史大夫，為丞相之副，位列三公，掌監察、糾劾百官；在地方上，派御史駐郡，稱“監御史”，負責監察郡內官員違法犯禁之事。此乃監察制度肇興之始。

漢承秦制而多有變通。漢初，中央設御史大夫為最高監察長官，以御史中丞為副，負責檢舉、彈劾百官，并派御史巡視郡國。漢武帝時，將全國分為13個監察區，稱州部，各設刺史1人，刺史“掌奉詔條察州”（《漢書·卷十九上》），每年秋天出巡，對所屬各郡“六條問事”——“六條”的提出意味著對督察的內容和處置的依據進行了詳細規定。同時各郡設督郵一職，負責督察縣鄉。東漢時期，原來13個州部被重新規劃為1個中央直轄區（司隸）和12個州。司隸的最高長官為司隸校尉，負責糾察朝廷百官和京師近郡作奸犯科者；每州置刺史1人，以考察郡官政績，彈壓不法豪強，受理沉冤大案。東漢末年，由于朝綱廢弛導致刺史權力膨脹，逐漸變為凌駕于郡守之上的一級行政長官。

晉代繼承了派遣御史巡察郡縣的制度，并且御史有“風聞彈奏”的權力，即可依據傳聞直接向皇帝陳奏。到南朝時，皇帝往往選派身邊親信擔任“典簽”，定期或不定期巡視地方。

隋朝在御史臺外設謁者、司隸二臺，其中御史臺掌糾察朝廷百官，司隸臺監察京畿和郡縣，謁者臺掌奉詔出使，持節巡察。

唐代以御史臺總掌隋時御史、司隸和謁者三臺事務，形成一臺三院的格局。御史臺是中央專司監察的最高機構，“掌以刑法典章以糾百官之罪惡”（《新唐書·百官三》）。御史臺下設臺、殿、察三院。侍御史所在稱臺院，掌糾舉百官，必要時可參與三法司審判；殿中侍御史所在稱殿院，主要負責朝儀糾察；監察御史所在稱察院，掌“分察百僚、巡按州縣”（《新唐書·百官三》）。察院派出的巡視官員稱“巡察使”“宣撫使”“存撫使”等。唐中宗時，朝廷將全國劃為“十道”，每道設巡按使，代表中央巡察州縣。唐朝光宅元年（684年），廢御史臺，改置左、右肅政臺，前者負責軍官和朝官的糾察，后者主管監察地方。后來，左臺也有了監察地方的職能。兩臺每年春秋兩季派出觀風俗使和廉察使巡察州縣。神龍元年（公元705年），兩臺改稱左右御史臺。中唐以后，節度使、刺史等可帶御史銜，稱外臺，監察權再一次與行政權合體。

宋初在中央與府、州、軍、監之間設“路”，一開始類似于漢朝的監察區。路屬機構有轉運司（漕司）、提點刑獄司（憲司），兩司都兼有監察本路地方官吏之責，故稱“監司”。監司在下轄州軍巡行，隨時解決發現的問題。神宗熙寧二年（1069年），兩司外又增設提舉常平司（倉司）。三司本來就是因事而設的行政和司法機構，賦予監察權的結果最終會導致監察職能的失效，不過三者分權互制減弱了監察失效的危害。

元初，御史臺設殿中司、察院，其中殿中司主糾察朝廷百官貪贓不法與其他瀆職犯禁行為；察院設監察御史三十二員，定期出巡地方。后來為便于行政，又在江南和陜西地區分設派出機構——行御史臺。行御史臺對御史臺名義上有隸屬關系，實則都是直接向皇帝負責，兩者職級也基本相同。元初還在山東東西道，河東陜西道，山北東西道，河北河南道設置了提刑按察使一職，掌管糾劾轄區內官吏之不法犯罪行為，分隸于御史臺、行御史臺。至元二十八年到至元三十年（1291-1293年）間，朝廷將全國分為二十二道監察區，同時改提刑按察司為肅政廉訪司，“每道仍設官八員，除二使留司以總制一道，余六人分臨所部，如民事、錢谷、官吏奸弊，一切委之。俟歲終，省臺遣官考其功效”（《元史·世祖本紀》）。肅政廉訪司名義上隸屬御史臺和行御史臺，但亦有相當大的自主權，可以越級直接奏報皇帝。

明洪武十五年，改御史臺為都察院，由左右都御史和左右都副御史掌管，屬下御史巡按全國。朝廷先后出臺一系列法規和章程，致力于巡視制度的標準化、規范化。明成祖時，將全國劃分為十三個監察巡視區，各設監察御史一名，按時分道出巡。監察御史直接對皇帝負責，擁有“大事奏裁，小事立斷”（《明史·職官志》）的專斷之權。同時地方各省置提刑按察使司，負責轄區內官員的巡查糾彈。

清代沿用明制設都察院，將明代的十三道監察御史增加到十五道，監察御史既負責巡察地方，也有權糾劾朝中官員。清代的省級長官由明代的三司改為布政使和提刑按察使兩司。提刑按察使又稱臬臺，主管轄區內的司法與巡察，其下屬機構稱“巡道”。另外，各地總督、巡撫往往領有都察院右都御史、右副都御史、右僉都御史等銜，在行政管理外兼有巡察職能。

古代巡視制度的基本原則與經驗教訓

作為專制王權自我持存的內在機制，歷代王朝自上而下的“巡察”在整肅吏治、維護社會秩序方面發揮了無以取代的作用。然而，專制權力的屬性決定了，再完美的制度安排都敵不過人性的貪婪。可以說，中國傳統巡視制度形成和演變的過程，就是在相關各方勢力的博弈中由建立、退化、腐敗、崩潰再到重建的不斷循環的過程。政治過程其實是人性和制度博弈的過程。人性是相通的，巡視制度建設的基本原則也具有一定的普適性。根據對歷代經驗的總結分析，這些原則主要有：

一是明份定責，依法行權。在古代，監察權源于皇帝，因此很容易自我膨脹從而危害正常的行政體制和社會秩序，對監察權的規范和約束就成為監察制度建設的首要之務。監察巡視要在法律的框架內運作，對巡視官的角色、身份、權力范圍、基本義務以及巡察活動的程序、處理措施等，都要有嚴密的規定，這是被歷代實踐所證明的、保證監察制度行之有效的必要條件。漢朝制定刺史“問事”的《六條》，對刺史監察的范圍和權限進行了較詳明的規定，為后世約束監察權樹立了典范；隋朝亦制定“六察”條文，規定了御史巡察地方的具體內容；唐朝在此基礎上加以細化，推出了《巡察六條》。元朝至元六年頒布《提刑按察司條畫》，規定的提刑按察司的職責多達三十余項。明清時期監察制度法典化，如洪武時代頒布《憲綱》，到英宗時代細化為《憲綱條例》，清代制定了《欽定臺規》，使巡察官進退舉措，皆有法可依。

為了處罰監察官員失職瀆職行為，歷代都設立了對巡視官的監督和責任追究制。歷代各朝對監察官犯罪的糾治，都要比對一般官員犯罪的處理更嚴厲。為了防止御史濫用權力，御史還有回避制度，出巡時要回避出生地、籍貫地、親戚故舊等。

二是監察權獨立。專制王權是一種具有自我復制能力的生命體，其每一塊組織都全息地帶有“編碼程序”，一旦落地生根就會無限膨脹，因此要保障監察權對行政權、司法權的相對獨立，這樣一方面可以維護和加強監察權的權威性，另一方面可以隔離導致監察權因過度生長而異化的社會土壤，防止監察權因為與行政權、司法權糾纏在一起而蛻化變質。有些朝代以御史兼任它職，或以行政官員兼領御史，其結果往往是監察機構職能的失效。漢代的刺史最后成為獨霸一方的諸侯，元代的肅政廉訪司成為腐敗的淵藪，都是因為監察權和行政權糾纏在一起、沒有受到應有的管控而蛻變。

三是全方位、全過程原則。健全的巡視制度要同時具備兩個條件：一是全面覆蓋，不留死角；二是全程把控，不留縫隙。隋唐明清各朝前期的巡視制度之所以行之有效，皆賴于此。

四是多部門協同與相互制約。為避免執掌巡視的機構權力過大，可以將巡視權分拆為不同的板塊和系列，使之各司其職、相互制約，如宋朝強調對監察官的再監察，制定了監司互察法，行政和監察兩權互察，路級各司之間同級也互察。不過，在互相制約的同時還要注意在不同的機構和渠道之間建立必要的協作機制，以免因利益沖突和過度競爭而相互掣肘。元朝御史臺、行御史臺與肅政廉訪司雖有名義上的隸屬關系，實際上各自對皇帝負責，政出多孔而相互拆臺，導致了監察權的失范失序并迅速崩潰。

五是任人唯賢、德位相副。巡視官職級雖卑，但權力重大，一旦出動，驚風走塵，甚至天搖地動，倘若人非其才，德不配位，必定擾亂社會秩序，動搖統治根基，因此歷代最高統治者都注重監察人才的選拔和任用。例如，在隋朝，只有“科班出身”即通過科舉考試選拔的官員才有資格擔任巡視之職；唐代則規定要有地方管理的實際經驗：“不歷州縣，不擬臺省”（《新唐書·選舉志下》）；宋仁宗規定監察官必須要有兩任通判的履歷；明朝規定選拔的巡視官員，要有進士、監生等身份，還要有在都察院任職或擔任縣令以上地方長官的經歷，年齡必須是30歲以上但又不能太大；清代康熙皇帝則強調選舉科道官時“必先心術，次才學”（《康熙起居注》第1冊）。

巡察工作面對的往往是多種、多重利益關系糾纏在一起的復雜問題，因此具有高度的技術性和專業性。歸結起來，古代巡察制度運作比較有效和成功的經驗，主要有以下幾條：一是定期與不定期巡視相結合，做到奇正相生，使巡察工作既有章可循，又靈活機動。二是明察與暗訪相結合。古代御史“代天巡視”，所到之處群官震怖，雖然可以震懾地方惡勢力，但不利于長線釣魚，故古人經常以明察與暗訪相結合。所謂暗訪，即深入民間微服私訪。“暗訪”是御史在巡察中經常使用的手段之一，以至于成為中國傳統戲劇中老百姓最喜聞樂道的情節。三是例行巡視與專項督察相結合。例行巡視是在既有體制框架內進行的常態化巡視，專項督察即“因事特遣”，是在出現有關國計民生的重大事項、嚴重自然災害以及影響重大的公共事件后，皇帝和中央政府臨時安排的特別巡察行動，可以有針對性地迅速采取措施。皇帝派出的欽差大臣，擔負的往往是專項督察的使命。例行巡視和專項督察的結合，意味著規范和效率的統一。

中國古代監察和巡視制度形成和演變的過程，其實是歷代統治者對權力的邊界進行探索的過程。專制王權的絕對性使這種探索進退于成敗之際，依違于兩難之間，因為決定其權威的獨立性尺度掌握在皇帝手里。皇帝既是監察制度的支持者，也是其破壞者，這決定了古代監察、巡視制度隨著政治的興衰起伏而陷在寂滅興壞的循環里，雖然條規細節不斷趨于嚴密，其背后的價值理念從未獲得突破和提升。

（作者為南開大學歷史學院教授，社會史研究中心研究員）

責編/李丹妮    美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。