我國靈活就業人員已達2億人，靈活就業日益成為一種重要就業形式。2023年底召開的中央經濟工作會議提出，更加突出就業優先導向，確保重點群體就業穩定。今年1月，人力資源社會保障部發布《關于加強零工市場規范化建設的通知》強調，各地要將零工市場納入就業公共服務體系建設工作，整體謀劃、統籌推進。本期邀請專家圍繞相關問題進行研討。

納入就業公共服務體系

靈活就業人員求職需求有何不同？將零工市場納入就業公共服務體系意義何在？

鮑春雷（中國勞動和社會保障科學研究院智庫工作辦公室副主任、研究員）：零工市場是向靈活就業人員與用工主體提供就業服務的重要載體，對健全就業服務體系、優化人力資源配置、拓寬就業渠道具有重要作用。伴隨著經濟社會發展以及就業形式變化，零工市場在發展中不斷規范，對促進農民工、下崗失業人員、大齡及就業困難人員等實現就業增收具有積極意義。

我國零工市場的發展可追溯到改革開放之初，大量農村剩余勞動力進入城市，通過打零工的方式獲得收入。為適應市場發展需要，配置相關勞務資源的零工市場自發形成，主要分布于城市的路邊、橋頭以及城郊的一些戶外場所。進入20世紀90年代，我國城鎮化、工業化快速推進，城市公共服務能力不斷提升，零工市場也迎來新的發展。21世紀以來，隨著新業態、新模式、新產業不斷涌現，靈活就業的范圍遍布各行業各領域，成為勞動力市場新常態，給經濟社會發展和繁榮就業市場注入新動能。國家先后出臺《關于支持多渠道靈活就業的意見》等政策文件，鼓勵支持靈活就業發展并要求優化人力資源服務。人力資源社會保障部等部門印發《關于加強零工市場建設完善求職招聘服務的意見》，明確了加強零工市場建設及強化相關就業服務的重點。

做好零工市場的就業服務，必須把握好靈活就業人員的求職需求和特點。無論求職需求和方式，還是工作內容和模式，靈活就業人員都有其自身的顯著特征。

一是工作內容呈現任務化特征。靈活就業的工作模式是按需用工，供需雙方完成供需匹配后，根據任務情況確定勞動者的工作時長和勞動報酬等，任務結束后合作關系隨之結束。因此，靈活就業人員的求職過程也是將各種碎片化任務整合的過程。

二是工作場景呈現多元化特征。靈活就業人員的工作場所不固定，要根據工作需要適應不同的就業環境，甚至適應不同的工作類型。這種用工方式常被形象地比喻為“U盤式就業”，即勞動者像U盤一樣，需適應多樣化的就業環境。因此，很多靈活就業人員求職不限于單一工種、單一場景，需做好準備接受多樣化的工作任務，具備多種勞動技能。

三是工作方式呈現靈活化特征。相較于早出晚歸全天候的工作方式，靈活就業人員在工作時間分配上更加自主，可以根據自己的實際情況選擇是否工作，以及選擇適合自己的工作任務，并靈活安排工作時間。相應地，就會出現工作不飽和、收入不連續的問題。

四是求職行為呈現高頻次特征。由于靈活就業人員的就業穩定性相對較低，因此到勞務市場的求職頻率明顯更高。

五是收入呈現即時性特征。靈活就業人員一般在任務結束時就會獲得相應報酬，往往是按單取酬或日結工資。由于不少靈活就業的崗位缺少規范的指導價格，加之相關保障機制缺乏，不按時足額支付報酬的情況時有發生，這也是靈活就業人員最擔心的問題。

今年1月，人力資源社會保障部發布《關于加強零工市場規范化建設的通知》，提出各地要將零工市場納入就業公共服務體系建設工作，意味著零工市場成為我國人力資源市場不可或缺的組成部分，意義重大。

有助于提升就業服務的普惠性。讓所有勞動者享有基本就業公共服務是公共服務均等化和全方位公共就業服務體系建設的內在要求。將零工市場納入就業公共服務體系，為所有靈活就業人員提供免費、規范、可持續的基本就業公共服務，將使零工市場就業服務惠及范圍更廣，更多靈活就業人員受益，特別是大齡和就業困難人員的就業保障水平將進一步提升。

有助于提升就業服務的便利性。將零工市場納入就業公共服務體系，將使零工市場的布局更加合理，有助于勞動者更加便捷地就近獲得相關服務。對零工需求量大、交通便利的地方，可設立輻射一定區域的綜合性零工市場，集中向靈活就業人員提供就業創業服務。對用工行業集中、崗位需求相似的地方，可設立行業性、專業性零工市場，重點服務行業用工需求。

有助于提升就業服務的規范性。隨著就業公共服務體系標準化和信息化建設不斷推進，未來零工市場在服務功能、運行模式等方面將更加規范，進而引導用工方式更加規范化，兜底幫扶勞動者實現就業增收。

有助于提升就業服務的有效性。隨著零工市場納入就業公共服務體系，零工市場就業服務的功能將不斷拓展，除了就業信息匯集、推送等基礎服務，還包括技能培訓、就業指導等專業服務。健全完善以即時快招服務為核心、以技能提升和權益維護服務為支撐的零工市場基本服務。

規范發展實踐探索見成效

近年來在推進零工市場規范化建設方面，各地有哪些可供借鑒的經驗做法？

田永坡（中國人事科學研究院人力資源市場與流動管理研究室主任、研究員）：在靈活就業快速發展的過程中，靈活就業人員分布的行業和崗位也在發生變化，既有過去傳統的靈活就業比較集中的行業和崗位，也有部分專業水平和收入水平較高的行業和崗位，這一構成上的變化對公共就業服務提出了新需求。

公共就業服務是促進高質量就業、提高勞動力市場運行效率的重要推動力量。將零工市場納入就業公共服務體系將帶來重大利好：一方面，進一步優化勞動力市場公共就業服務結構，提升就業質量、保障勞動者權益、提升勞動者獲得感。另一方面，提高公共就業服務質量，對公共就業服務機構產生一種“倒逼”機制。近年來，各地在推進零工市場規范化建設中取得積極成效。

一是統籌規劃，一體推進零工市場建設。例如，浙江杭州市出臺“零工市場建設與運行實施意見（試行）”，提出零工市場建設、運行、監管等方面的具體要求。江西贛州市把零工市場（驛站）作為實施“贛南革命老區高質量就業服務示范區項目”重點建設內容，布局建設“2+5+N”零工市場（打造2個綜合性零工市場、結合勞務品牌打造5個特色零工市場以及打造N個區域性零工市場），截至2023年底在全省率先建成35家公益性零工市場、300個鄉鎮（街道）就業驛站，累計服務16.4萬人次，打造勞務品牌20個，開展技能培訓共計677次3.21萬人次，帶動就業逾百萬人次。

二是充分考慮零工市場供需特點，在人流量大、交通便利和零工供需集中的地區設立特色明顯、服務精準、便利可及的零工市場。例如，湖南長沙市新消費零工市場作為全國率先建設的新消費產業與靈活就業相結合的零工市場，吸引了大量新消費龍頭企業在此匯集并挖掘了為數不少的靈活就業崗位。該零工市場助力形成品牌與產業、產業與就業“共創、共生、共享”發展模式。其中，天心區創新性跨行業合作布局就業驛站，充分融合郵政儲蓄銀行網點覆蓋廣、平臺技術強、基層人社服務站點接地氣等基礎優勢，在郵政儲蓄銀行長沙市1800個網點打造“新消費就業驛站”，構建了上下聯動、市場和政府協同互動、線上和線下多元驅動的就業服務格局。廣東佛山市瞄準“育兒婦女”這一群體的靈活就業需求，打造了針對“媽媽崗”的零工市場。禪城區人社局在張槎街道童夢廣場建設的佛山市零工市場——“媽媽崗”服務站暨禪城區基層就業創業服務站，自建站以來已為轄區內上百名育兒待就業婦女提供就業促進、創業指導等公益服務，積極引導她們就近務工，營造了有利于育兒婦女充分就業的良好氛圍。

三是著眼鄉村振興等國家戰略，積極推進零工市場建設向鄉村延伸。例如，位于長三角地區的浙江嘉興市嘉善縣，建設了包括縣、鎮、村在內的嘉善長三角零工市場體系，為群眾在家門口就業提供了充分的服務載體。2023年運行一年來，已促成就業5.5萬余人次、發放零工薪資850萬余元。該市場設立了紅菱村、大舜村、中寒圩村等村級服務點，服務的產業和對象也各具特色：紅菱村是農業大村，其零工服務點的招聘重點是種油菜、撒種苗、種植水稻等各類田間管理和作業人員；大舜村是全國有名的“鈕扣之鄉”，鈕扣和服裝輔料是村里特色產業，其零工需求主要集中在拉鏈、吊牌、織帶等崗位。

四是利用數字技術提升零工市場服務效率。數字技術的快速發展使就業服務的載體和方式發生較大變化，一些從事零工的勞動者從尋找工作到完成工作都是在線上進行的。因此，大力提升公共就業服務的數字化水平是適應這些需求的應有之義。例如，山東省在零工市場建設中充分利用現代信息技術，積極打造零工市場線上平臺，利用大數據分析技術，描繪零工市場“電子地圖”，對工種、技術、工作時間等信息進行篩選匹配，有針對性地提供信息推送服務，實現“崗位找人”。江蘇蘇州市的零工市場數據與省就業平臺貫通，依托全省統一的“就在江蘇”智慧就業服務平臺和“蘇心聘”小程序，實現各級求職招聘業務一網辦理、全省共享，為零工人員提供全天候就業服務。浙江杭州市積極參與全省零工市場統一標識征集工作，推動建設并試點“浙里找零工”應用場景。

完善重點群體就業支持

零工市場在發展過程中存在自發性、隨機性等特點，未來如何加強規范化建設？

李長安（對外經濟貿易大學國家對外開放研究院研究員、國務院就業領導小組辦公室就業領域專家庫成員）：將零工市場納入公共就業服務體系，是加強零工市場規范化建設的重要舉措，是確保零工市場“靈活而不零亂”的必要之舉。

今年1月，人力資源社會保障部發布的《關于加強零工市場規范化建設的通知》，突出了“規范化”的必要性和具體路徑。多年來，我國零工市場在發展過程中存在自發性、隨機性等不規范現象，既會產生市場輻射范圍窄、運行效率不高的問題，也容易引發各種勞務糾紛。在靈活用工日益成為我國一種重要就業形式的背景下，規范零工市場建設和運行、為更多勞動者提供更好就業服務，將有力提升勞動者獲得感、幸福感、安全感。

黨的十八大以來，我國加快零工市場規范化建設步伐，各地紛紛開展相關試點工作，積累了寶貴經驗。但總體上講，我國零工市場建設尚不完善。一是市場知曉度有待提升。一些求職者不知道或不愿意到零工市場登記求職，用工單位也對零工市場認知度不高，到零工市場發布靈活就業人員招聘崗位的企業仍然較少，導致零工市場有市無位、供需不平衡。二是服務內容有待擴充。一些零工市場提供的就業服務較少，特別是在靈活就業人員權益保障方面，缺乏監督和申訴機制，難以應對勞動糾紛處置。三是運營機制有待優化。不少零工市場建成時間不長，運行和管理尚處于摸索起步階段。四是專業人員缺乏。零工市場涉及職業介紹、合同簽訂、糾紛處理、社會保障、職業培訓等多種職能，但現有的零工市場亟需提高專業素質和能力，并帶動提升整體服務水平。

黨的二十大報告提出，“加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障”。建好零工市場，是完善重點群體就業支持體系的題中應有之義。持續深入推進零工市場規范化建設，著力構建布局科學、服務優質、保障完備、運行高效的零工市場體系，將為實現高質量充分就業、鞏固和增強經濟回升向好態勢提供有力支撐。未來，加強零工市場規范化建設，主要涉及服務功能、建設布局、運行模式、服務能力等方面。

第一，實現服務功能多樣化。零工市場要從單純介紹工作，逐步向求職信息發布、檔案管理、社保咨詢、維權服務、職業技能培訓等多功能角色轉變。有條件的地方可為靈活就業人員提供車輛即停即走、工具借用寄存、候工休息以及平價超市、住宿餐飲和車輛接送等服務，把零工市場努力建成全方位服務的“零工之家”。以就業創業培訓和勞動技能培訓作為零工市場的中心任務開展，將零工市場打造成形式多樣、內容豐富的培訓基地，努力提高靈活就業人員的技能水平和創業能力。

第二，建設布局要突出便捷簡約。各地可結合城鄉建設發展規劃，通過整合、改造、升級、新建等方式，選擇交通便利、人員求職集中的地點建設一批能融入、有保障、可持續的零工市場，讓靈活就業人員求職不再“站馬路”。在推進零工市場規范化建設過程中，應統一建設目標、場所名稱、形象標識和服務功能，設置求職登記、信息咨詢、對接洽談、候工休息等區域，也可配備便民服務設施以及飲水機、常用工具、免費充電裝置、無線網絡等，讓布局容易辨識、設備容易操作、信息通俗易懂。

第三，加快構建多層次、網格化運行模式。逐步形成以零工市場為主、輻射街道社區和鄉鎮服務站的格局。大力推進各系統網絡互聯互通，實現信息共享。不斷創新服務方式，積極開展數字化服務。例如，山西省將公益性零工市場實現全覆蓋列為2023年民生實事之一，全省117個縣（市、區）均已建成零工市場，實現“縣縣全覆蓋”。公益性零工市場運行以來，累計提供就業崗位10萬余個，服務靈活就業人員超8萬人次。山東省開發了“幫您找活”等零工服務手機小程序，勞務雙方可實時“掌上”攬活招工，為靈活就業人員和用工主體提供7×24小時全天候不打烊服務。在零工市場網絡建設方面，以省市為總領，縣區為樞紐，以社區、村為驛站節點，全網互聯互通。

第四，大力加強就業服務能力建設。針對零工市場服務種類眾多的特點，加強工作人員隊伍培訓。綜合考慮當地靈活就業人員規模、行業用工特征、零工市場輻射范圍等因素，按照服務對象數量的一定比例配備專職兼職工作人員。加強零工市場工作人員常態化能力培養，定期組織業務培訓輪訓，分析就業形勢、解讀就業創業政策，提高工作人員的專業素質和能力。

零工市場健康發展成全球課題

賴德勝 

根據世界銀行有關研究，零工經濟占全球勞動力市場的比重達12%，全球從事零工人數4.35億人，零工市場成為就業增收的重要渠道，靈活就業人員成為經濟社會發展重要生力軍。但零工市場建設存在工作和收入不穩定、勞動者權益保障欠缺等問題也是普遍現象。

從國際上看，如何加強零工市場規范化建設是各國面臨的共同挑戰，一些國家的做法和經驗對我國更好發揮零工市場促就業作用，協同推進勞動力市場、人才市場和零工市場建設具有借鑒意義。

明確零工的勞動關系。與傳統用工方式不同，零工經濟的從業者大多是從互聯網平臺獲得工作，而互聯網平臺與零工之間又不是傳統意義上的雇傭關系，有不少平臺公司將員工歸類為獨立承包商或個體工商戶，勞動權益往往得不到有效保障。各國采取了不同方式明確零工與平臺之間的勞動關系。美國加州從2020年正式施行“零工法案”，將零工歸為職工，并與全職員工享受同樣福利和帶薪休假。英國最高法院于2021年判定出行平臺優步的司機為處于正式員工與獨立承包人之間的勞動者，而不是獨立承包人，可以享受最低工資、帶薪休假等部分勞動者權益。為了更好明確零工的勞動關系，歐盟制定了工人的7個分類標準：確定薪酬水平的上限；要求遵守有關外表、行為或工作表現的某些規則；監督工作表現；限制選擇工作時間或缺勤時間的自由；限制接受或拒絕任務的自由；限制使用分包商或替代品的自由；限制建立客戶群或為任何第三方開展工作的可能性。如果零工滿足上述標準中的3個，將被歸類為雇員，而不是自營職業者。這些勞動關系的確定，為平衡零工市場的靈活性和穩定性奠定了制度性基礎。

加強零工的社會保障。與傳統用工方式相比，零工群體比較自由，但穩定性、保障性相對較差，面臨更大的不確定性。有調查顯示，當被問及從事零工工作的弊端時，有三分之二的受訪者提及“缺乏工作保障和收入的不可預測性”“無法獲得健康保險和一系列福利”等。因此，切實為零工提供社會保障成為各國共識。印度拉賈斯坦邦通過《2023年平臺零工（注冊和福利）法案》，明確成立一個福利委員會和專門的社會保障基金，持續為零工群體提供社會保障。該法案規定，每筆交易均征收1%至2%福利稅，用于零工群體醫療、養老等支出。歐盟成員國2023年也達成一項協議，旨在規范快遞員、外賣員等的社會保障。此外，很多機構還適時推出針對零工群體的保險、醫保和福利機制產品，形成了多樣化保障體系。

提升零工的專業能力。技能高低是決定崗位獲得、薪酬水平和職業發展的重要因素。當前，零工群體受教育程度有不斷提高趨勢，但總體偏低，無技能、低技能現象比較普遍。而且，零工群體工作時間較長，學習充電時間有限，在新業態、新職業不斷涌現的背景下，面臨較大失業風險。因此，各國普遍重視對零工群體進行有針對性的職業技能培訓，提升其勞動技能與職業發展能力。這種培訓既有國家層面的，也有企業層面的。英國通過國家職業資格框架，為零工群體提供統一的職業培訓標準。越來越多的平臺運營商也主動承擔社會責任，為零工群體提升技能創造條件。據統計，在倫敦和紐約，分別有82%和90%的優步司機是移民，為使他們更好適應工作，平臺積極與相關部門合作，開發出新的語言學習軟件，供司機等零工免費使用。同時，還為所有司機和配送員出具信函，證明他們的專業技能和經驗，用以尋找新的工作和升職機會。

加強對網絡平臺的治理。網絡平臺是零工市場的重要主體。由于信息不對稱等，零工經濟從業人員常常受到平臺的不合理控制，所謂的“困在系統里”是這一特征的典型表現。因此，結合實際不斷調整規范網絡平臺行為是零工市場規范化建設的重要內容，重中之重是增強信息和過程管理的透明性。歐盟委員會出臺《歐洲議會和理事會關于改善平臺工作條件指令的建議》，致力于提高算法使用方式的透明度，確保對工作條件進行人工監控，既促進零工群體體面勞動，又不損害網絡平臺利益，促進零工經濟和零工市場健康可持續發展。

【作者系中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部副主任、教育部“長江學者”特聘教授】