【摘要】長三角一體化發展上升為國家戰略五年多來，在基礎設施建設、生態環境改善等方面進展尤為顯著，但仍有許多深層次問題有待進一步破解。推進長三角科技創新和產業創新一體化發展，要按照市場化的思路從產業、科技創新、區域協作等關鍵維度發力，充分調動各類主體的積極性。同時，長三角區域要以建設全國統一大市場的試驗區和示范區為契機，構建以市場機制推動長三角一體化發展的堅實保障。

【關鍵詞】長三角一體化 產業政策 科技創新 全國統一大市場

【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A

2023年11月，習近平總書記在上海主持召開深入推進長三角一體化發展座談會并發表重要講話。本次座談會正值長三角一體化發展上升為國家戰略五周年的重要時點，既是對過去五年長三角一體化發展戰略作階段性的回顧總結，同時對當前和未來一段時期推進長三角一體化發展提出了新的要求。習近平總書記指出：“要完整、準確、全面貫徹新發展理念，緊扣一體化和高質量這兩個關鍵詞，樹立全球視野和戰略思維，堅定不移深化改革、擴大高水平開放，統籌科技創新和產業創新，統籌龍頭帶動和各揚所長，統籌硬件聯通和機制協同，統籌生態環保和經濟發展，在推進共同富裕上先行示范，在建設中華民族現代文明上積極探索，推動長三角一體化發展取得新的重大突破，在中國式現代化中走在前列，更好發揮先行探路、引領示范、輻射帶動作用。”

在新起點上推動長三角一體化發展取得新的重大突破

從“扎實推進”到“深入推進”，長三角一體化發展進入攻堅階段。2020年8月，習近平總書記在合肥主持召開扎實推進長三角一體化發展座談會并發表重要講話，對推動長三角區域經濟高質量發展、加大科技攻關力度、提升長三角城市發展質量、增強欠發達區域高質量發展動能等方面提出了要求。“高質量”和“一體化”是兩大關鍵詞，“高質量”是指在構建新發展格局、推進科技創新和產業創新、打造改革開放新高地等方面，長三角區域應當發揮表率作用；“一體化”則是指從體制機制上打破地區分割和行政壁壘，協同提升區域發展的效率。“高質量”與“一體化”是相輔相成的，但在長三角一體化發展國家戰略推進之初，需要由易到難從具體的項目推進。打通一條路、共治一條河，都是實實在在的項目落地，但這還不是體系化的、制度化的。當前，中央對“一體化”提出明確要求，重點強調跨區域協同，提出長三角區域要加快完善一體化發展體制機制。這需要將長三角一體化項目推進的早期收獲“由點及面”，由具體項目向整個體系縱深推進，由區域項目協同走向區域一體化系統制度創新①。

中央要求長三角區域推進“四個統籌”，這既說明推進長三角區域經濟高質量發展需要正確處理“四個統籌”的辯證統一關系，也說明長三角一體化發展在多個領域仍需進一步同步。總體來說，長三角一體化發展在交通一體化、污染聯防聯治等方面進展顯著，但是如何打破區域行政壁壘、協同發展仍然存在難點。道路、港口等交通的互聯互通乃至能源的互保共濟，都屬于硬件聯通，但機制協同和硬件聯通還未充分實現同步。再比如統籌龍頭帶動和各揚所長，長三角區域各個地區都希望受到上海在金融、服務、貿易、航運方面的龍頭輻射帶動作用，但是各地要各揚所長就要有所取舍。此外，長三角區域整體的科技資源較為豐富，這些是長三角區域需要繼續做優做強的戰略性科技力量，但在科教資源轉化為產業創新能力方面需要進一步發揮企業創新主體的作用。

長三角一體化發展的難點主要在科技創新和產業創新領域，這涉及到地方政府之間競爭與協調的深層次焦點問題。當前國際形勢復雜嚴峻，構建現代化產業體系、實現科技自立自強，事關中國式現代化的物質和技術基礎，在這方面長三角區域要有更大的作為。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，引導地方從競爭增長的“高速度”到競爭發展的“高質量”，是新時代實現經濟高質量發展的關鍵。但個別地方在創新資源、高端產業方面仍存在過度競爭現象。一個典型例子是個別地方“招才引智”的成本水漲船高，這不僅擾亂了人才市場秩序，還加重了地方財政負擔。當前，如何統籌好各區域之間的競爭關系，既調動地方積極性又實現長三角“一盤棋”，是推進長三角一體化發展的難點。

推進長三角科技創新和產業創新一體化的三個維度

推進長三角一體化發展，需要在執行層面設計出各方利益共享的機制。如果沒有市場化的思維，政府間的協調機制就是“空中樓閣”。習近平總書記指出：“要增強一體化意識，堅持一盤棋思想，加大制度和體制機制創新力度，在重點領域重點區域實現更大突破，加強各項改革舉措的系統集成和協同配合，推動一體化向更深層次更寬領域拓展。”面對區域競爭與協調的深層次問題，要按照激勵相容的原則做好制度設計，加強科技創新和產業創新深度融合，更好聯動長江經濟帶、輻射全國。

維度一：產業協同。第一，構建長三角跨區域產業集群。長三角產業集群建設總體以行政界限為單位，國家先進制造業集群競賽的優秀集群中，有幾市共建的，也有兩市毗鄰的，但均是以省為單位。實際上，美國硅谷等著名產業集群的邊界并不是以嚴格的地理界限為標志，而是通過科技要素網絡化共享形成的。長三角一些地區因為資源稟賦相似而選擇建設相似的產業集群，但以行政區劃割裂毗鄰地區的產業聯系，不利于長三角現代化產業體系建設。上海張江和蘇州的生物醫藥集群均被列入工業和信息化部公布的國家先進制造業集群名單，滬蘇的生物醫藥集群區位上毗鄰，創新創業的產業生態相似，一定程度上具有產業協同的條件。但兩者在產業重點方向上均定位于創新藥、細胞和基因技術、醫療器械等，并且在產業鏈的環節上也以競爭為主。理論上，上海更注重產業鏈的創新研發，但近年來也專門提出了“張江研發、上海制造”，力圖在全域范圍留住企業的產業化階段；蘇州也從初創研發企業培育入手，寄希望從全鏈成長角度培育出龍頭企業。在兩地資源流動頻繁的同時，雙方在生物醫藥集群建設上競爭大于合作。面對這些現實情況，可以從人工智能、生物醫藥等產業鏈相對較短、研發和生產較難分離的實際出發，共同攻克產業痛點，提升整體競爭力。一是借鑒上海編制產業地圖的經驗，長三角區域以產業集群為基礎編制量子科技、生物醫藥、人工智能等新興產業地圖，構建集群之間的信息共享平臺，推進集群在行業協會、標準制定等方面的合作，探索國家給予單個集群區域政策在長三角區域推廣的路徑。二是推進新興產業應用場景的市場化開放，而不是僅將其作為本地招商引資的工具。圍繞各地政府在自動駕駛、工業軟件等領域投入建設的場景，組建長三角場景創新聯盟，并納入到長三角創新券使用的平臺范圍。三是以生物醫藥產業為切入點，以長三角大市場的內需優勢帶動產業發展。可考慮在長三角區域或滬蘇率先探索醫療改革聯動政策，支持創新藥物發展。

第二，長三角共同“走出去”主動參與全球產業鏈重組。一些西方國家在高科技領域對我國實施限制的同時，對我國企業進入也設置了各類顯性和隱性市場壁壘。比如，美國《通脹削減法案》對本土動力電池的補貼，使長三角企業在國際競爭中受到影響。面對海外市場的不確定性，長三角企業在全球產業鏈供應鏈重組過程中需要化被動為主動，在特定產業攜手形成“以內供內，以外供外，投資在外，回報在內”的產業鏈格局。筆者研究團隊調研發現，長三角企業“走出去”過程中的主要訴求包括：海外投資合規性手續辦理，海外用工及勞務輸出的協助，境內金融機構開展境外項目融資的協助，與投資所在地中國駐外機構的常態化溝通，等等。針對長三角產業合作的新趨勢，可以借鑒日本企業海外投資過程中政府成立日本貿易振興機構（JETRO）等經驗做法，服務長三角企業“走出去”的需求。一是長三角區域聯合設立政府主導、市場化運營的海外服務獨立機構?？梢钥紤]將各省市商務部門在東盟、墨西哥、東歐等境外設立的辦事處進行整合，重點在信息網絡、商務對接等方面率先為企業“走出去”服務。二是針對國際產業鏈重組的若干重點產業（比如汽車鏈），在發揮長三角行業協會作用的基礎上，向協會讓渡部分政府協調和管理職能，調動龍頭企業在行業協會中發揮作用的積極性，為企業組團在海外采購、投資、建設園區等提供聯結紐帶，重點以海外避險增效為切入點促進長三角區域產業合作。

第三，共建以鏈主企業為主導的長三角產業合作基金。產業基金是長三角區域共同市場化謀劃未來產業、整合既有產業鏈的重要手段，當前以產業協調為目標的長三角產業合作基金尚未建立起來，一個重要原因是部分地區作為出資方認為投入和收益不成比例。因此，機制設計需要考慮到長三角各地產業發展的實際情況，以基金出資、收益、受益的全流程構建調動各地參與積極性，形成對地方產業發展切實產生推動作用的制度設計。目前長三角產業合作基金包括上海國際集團等滬蘇浙皖國有企業發起設立的“長三角協同優勢產業基金”等，總體上沿用與地方政府母基金合作的模式。這種模式對長三角地區產業發展具有促進作用，但對各地產業的協同作用，尤其是在促進產業分工、緩解區域產業過度競爭方面仍有不足。在長三角產業合作基金的模式創新上，一是圍繞先導產業和未來產業，三省一市政府與華為、阿里、比亞迪、寒武紀等鏈主企業分別成立若干產業基金，完善治理結構，以市場化原則、由鏈主企業主導在長三角區域圍繞產業鏈進行投資、并購和重組，減少由政府選擇企業帶來的不確定性，以資本市場為紐帶實現產業與資本的良性循環。二是產業基金采取以省為單位差異化的回報和補償方案。在基金回收期的財務回報上，機制設計向獲得投資份額少的地區相對傾斜，減少各地作為出資方參與共同基金的顧慮。

維度二：科創協同。第一，聯合長三角“揭榜掛帥”專項資金攻關共性技術。對單個企業科技攻關的支持可以通過定點的產學研進行，“揭榜掛帥”應該更多針對行業共性技術的攻關。目前長三角各地普遍設置“揭榜掛帥”項目，但布局總體分散，有相當部分的項目是由單個開發區、區縣在實施。這一模式下，作為“出題人”企業提出的技術需求可能會重復，也較難捕捉到重大行業問題，不利于三省一市為國家的關鍵產業鏈共性技術作出貢獻。目前上海、安徽的省級科技部門設立了科技攻關“揭榜掛帥”專項，江蘇、浙江更多是市級針對區域內重要企業技術需求開展相關的“揭榜掛帥”支持，主要模式是對企業進行產學研合作發放補貼?？傮w來說，這些支持政策有利于充分發揮企業活力，在完善科技創新體系的同時，助力攻克制約產業發展的核心技術。但重要產業鏈共性的關鍵材料、關鍵設備等環節的突破，則需要更多的同行企業、上下游生態參與聯合攻關。一是由三省一市達成意向，將工業和信息化部、科技部等部門解決“卡脖子”技術的部分專項資金適當集中，聯合成立更大范圍服務“出題者”“揭榜者”的專項資金池。二是根據重點產業和企業需求，三省一市職能部門、行業協會、龍頭企業聯合梳理出有價值的共性技術難題，向全國乃至全球進行“發榜”。三是考慮到政府財政資金的屬地限制，可以進一步細化安排，促使各地政府對“發榜”的項目進行差異化出資。

第二，建設長三角市場化的創新鏈產業鏈協同機制。創新鏈產業鏈的融合未必都是本地化的，比如，深圳華為的5G、6G通訊產品很多是從長三角的上海交通大學、東南大學等科研機構轉化的。引進大院大所、以政府投入建設區域科學中心和國家實驗室等為載體，未必是適合每個城市的最佳“雙鏈融合”模式。在資源有限的情況下，“多點開花”可能導致很多載體難以做深做實。目前以江蘇省產業技術研究院的探索為基礎成立的長三角國家技術創新中心，已經成為長三角科技創新合作的一個品牌。在江蘇產業技術研究院的生態建設中，重要的一條是以一個品牌整合江蘇全省產業創新資源，以新建和加盟并重的方式將全省重要的研究院納入到同一制度框架。目前江蘇產業技術研究院的研究所共計56家，涵蓋先進材料、能源環保、信息技術、裝備制造、生物醫藥五大戰略性新興產業領域，其中，新建研究所33家，加盟所23家，改革試驗田探索的經驗得到大范圍的、普遍性的復制推廣。此外，長三角有條件的地區可以共同申請和建設國家級科技創新中心、工程中心、實驗室等創新載體，并在長三角范圍進行充分的市場化轉化，而不是排他性競爭。建議成立的載體以“長三角”命名，探索成立由多地參與投入、聯合成立平臺總部的組織形式。集聚國際國內的領軍人才和創新資源，提高獨立市場化運作水平，由總部根據產業和科技稟賦條件，在長三角有條件的地區設立細分領域的創新和成果轉化載體。同時，考慮增加共建科創載體的市場化招商屬性，鼓勵長三角有意向的特色園區與科創載體建立統一的、具有一定商業激勵條款的科技招商合作關系，增強科技創新載體的外溢水平。

維度三：區域合作。第一，以市場化機制促進長三角區域內部產業有序轉移。長三角區域保持整體制造業比重基本穩定，其中關鍵一條是促進長三角區域內部的產業轉移。當前的主要挑戰是能耗、排污等要素難以按照市場化的原則實現跨區域調劑，導致即使各方都有產業轉移的意愿，承載地也難以滿足要素指標的剛性約束。目前僅依靠國家層面對重點項目用能計劃單列、地區之間要素指標交易等方法遠不能滿足現實需求。例如，中天鋼鐵集團的綠色精品鋼鐵項目從江蘇省常州市轉移到南通市，一度受到南通市用能指標的約束而難以落地。后納入到江蘇的鋼鐵產能置換庫，按照國家鋼鐵、有色、石化、化工、建材等高耗能行業新增產能實施能耗等量或減量置換的要求，由原項目所在地常州市的能耗指標轉移至南通市，才得以順利落地實施。在要素跨區域協調方面，珠三角地區的政策導向更為明確，提出粵東西北地區承接產業有序轉移主平臺、產業轉移園區和產業轉移項目所需的能耗指標優先來源于珠三角地區產業轉移形成的節能量，不足部分由省統籌協調解決。這一思路可以考慮在長三角區域推廣。一是探索推進長三角區域跨省、跨市產業轉移與用能指標、環境指標、利益分配掛鉤的機制建設，以一攬子政策促進長三角區域內部產業轉移。二是將“要素跟著項目走”的原則在更大范圍實施，在實施鋼鐵、石化等重化工業項目轉移時，同時配以用能指標、排放指標、財稅分成的配套談判機制，優化長三角區域的重化工業布局。

第二，以市場化機制推進新時期的“飛地經濟”建設。過去長三角區域創造性地提出和實踐發達和欠發達地區“共建園區、利益共享”的模式，上海與蘇浙皖共建、蘇浙省內南北共建均有數十個飛地園區，通過發揮各自的資本和土地優勢，有效調動了各方積極性。但是，新形勢下“飛地經濟”的園區共建模式面臨一系列的制約因素，包括：園區連續投入負債較重，財稅分成實際難以落實；發達地區利益停留在通過國企平臺進行品牌輸出和基礎設施代建，模式持續性較差；考核指標對“共建”不到位，缺乏制度性共建的動力。以上海臨港集團為代表的先發園區一直探索長三角跨區域共建園區的合作方式。此外，上海市北高新與南通合作、蘇州工業園與宿遷合作、以及當前滬蘇浙結對幫扶皖北共建園區，主要模式包括以下三種：一是投資合作。各方投資成立合資公司，發達地區在共建中也獲得一定的投資建設受益。二是品牌合作。在品牌合作模式中，長三角地區海寧分園、鹽城分園、慈溪分園、余姚分園四個共建園區冠名“漕河涇”。三是招商服務合作。在合作過程中發達地區將雙創服務的經驗輸出到共建園區，有條件的地區還可以采取干部掛職等方式，改善共建園區的營商環境、提高招商水平。在新形勢下，在既有經驗基礎上，需要聚焦產業合作的痛點探索更多制度創新。一是完善共建園區的制度安排，在落實GDP雙向核算等基礎問題的基礎上，對廣泛利用發達地區窗口招商提出市場化指導性框架，鼓勵共建園區雙方在總框架下進行市場化談判。二是進一步完善長三角區域的財稅體制，提升產業轉移項目財稅分成的可操作性。打通省內、市內財稅分成通道，比如發達和欠發達地區之間的轉移支付可以通過稅收分成抵扣。三是對兩地合作的共建園區的考核，不僅要作為功能區考核高質量發展的指標，還要顯著加大在區域協調方面的考核權重，促成共建雙方加大協作力度。

強化以市場化機制推動長三角一體化發展的組織保障

習近平總書記指出：“推進長三角一體化發展是一篇大文章，要堅持穩中求進，一任接著一任干，不斷譜寫長三角一體化發展新篇章。”以市場化機制推進長三角一體化發展，需要強有力的組織保障。

構建地方政府之間協商機制。在現有長三角一體化發展的制度框架內，針對產業和創新一體化涉及到的各地利益博弈問題，成立專門小組研究推進，回應地方政府的利益訴求，各利益攸關方可以進行充分的市場化談判，破解地方政府短期利益沖突，形成符合市場化原則的政策均衡。

開展統一市場監管和標準專項行動。市場化機制的推進和落實有賴于對要素自由流動的保障，在市場監管的內容上，要健全統一市場監管規則、統一市場監管執法、提升監管能力，尤其是就多頭監管、競相監管、監管空白、“運動式”監管等方面的問題，提出長三角區域規范性的指引標準。加快地方制度對標準的統一，推進跨省人才資質認定標準統一，推廣《長三角生態綠色一體化發展示范區外國高端人才工作許可互認實施方案》等，以關鍵產業鏈入手，聯合長三角企業推動產品標準、質量標準、檢驗檢測標準的統一。

建設全國統一大市場建設的示范區。一體化與建設統一大市場在打破行政區經濟的制度障礙方面，本質上是一致的②。長三角區域在建設全國統一大市場中的龍頭帶動作用還有待進一步發揮，這是對推進長三角一體化發展的深層次要求。因此，要以全國統一大市場建設系列行動為契機，強化市場化機制的法律制度供給，各級政府做好市場機制的保護者、推進者。長三角各地對標中央有關部門全面清理妨礙統一市場和公平競爭的規定做法的通知，提高政府依法行政水平，及時清理廢除各地區含有地方保護、市場分割、指定交易等妨礙統一市場和公平競爭的政策。審查可能涉及到歧視性的準入、退出條件以限制商品服務、要素資源自由流動的顯性隱性制度。通過公開涉企優惠政策目錄等增強政府政策透明度的方式，破除地方保護和區域壁壘，強化第三方跟蹤評估，及時督促檢查，加快推動全國統一大市場建設。

（作者為南京大學長江產業經濟研究院研究員、副院長）

【注：本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“統一大市場建設與長三角區域高質量一體化發展研究”（項目編號：22JJD790033）階段性成果】

【注釋】

①陳柳：《站在新起點上推進長三角高質量一體化》，《唯實》，2023年第12期。

②劉志彪：《全國統一大市場：怎么立 怎么破》，北京：中國財政經濟出版社，2024年，第56頁。

責編/靳佳 美編/楊玲玲

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