在有限的土地上，如何實現更高水平的利用、更高質量的發展？近年來，我國持續優化土地利用結構和布局，加大存量土地盤活利用力度，提高土地利用效率。然而，有些地方仍有大量低效用地亟待提質增效，土地節約集約利用水平還有較大提升空間。作為全國試點城市，福建省泉州市以改革解難題，向存量要空間，積極探索有效盤活低效用地新模式，推動低效用地再開發，促進城鄉高質量發展。

城鎮化是現代化的必由之路，但“耕地和永久基本農田”“生態保護紅線”“城鎮開發邊界”是城鎮化進程中不可逾越的3條紅線。紅線約束之下，工商業用地從哪里來？未來發展空間在哪里？如何平衡保護和開發？這些問題考驗著各地的智慧。

曾經，福建省泉州市有不少低效用地，地形破碎、性質復雜、功能不清。2022年9月，泉州市被確定為全國唯一的盤活利用低效用地試點，率先開始探索和實踐。泉州市市長蔡戰勝表示，泉州將工業園區標準化建設作為轉型升級的主戰場，突出國土空間高質量重構、產業鏈高質量重塑，以產興城、以城聚產、產城聯動，取得了初步成果。

近日，記者深入泉州市下轄的石獅、晉江、德化等地展開調查，發現各地探索出許多卓有成效的好做法，加速盤活“沉睡”的土地資源，釋放出大量發展空間，存量用地閑置低效與增量空間緊缺的供需矛盾得到有效緩解。

向低效用地要資源

福建素有“八山一水一分田”之稱，是典型的山多地少地區。泉州市地處福建省東南部，依山面海，轄內山巒起伏，丘陵、河谷、盆地錯落其間，其中山地、丘陵占泉州土地總面積的五分之四。泉州市自然資源和規劃局黨組書記、局長劉文發介紹，泉州山多地少，耕地碎片化，60%都是5畝以下的圖斑。

從某種程度上來說，土地指標就是“發展權”。然而泉州市耕地僅有102173.01公頃，城鎮村及工礦用地157253.65公頃。在用地指標日趨緊張的情況下，一邊是新項目找不到地方上馬，另一邊是碎片化的土地、廠房被閑置。面對有限的發展空間，如何提高土地利用效率？

劉文發介紹，盤活利用低效用地試點開展以來，泉州市堅持改革創新，統籌好保護自然資源、保障經濟發展、維護群眾權益的關系；堅持最嚴格的耕地保護制度，進一步加大耕地保護力度，統籌保護林地等生態用地，確保生態系統的完整性和穩定性；盤活利用低效用地，提升土地節約集約利用水平，為推動泉州“強產業、興城市”提供土地要素保障。

要盤活利用低效用地，首先要搞清楚什么情況算低效用地，究竟有多少地是低效用地。泉州市盤活利用低效用地試點辦城鎮低效用地再開發組副組長黃建東介紹，低效用地的空間不同，其判別標準也不一樣。由于全國沒有統一標準，需要自己探索。各地通過摸排，將低效用地分成不同類型，并針對盤活利用提出不同的思路。

“1年多來，我們建立了完整的低效用地評判標準，摸清了泉州低效用地底數。”劉文發說，他們從空間、經濟、社會、生態效益四大維度，制定工礦、居住、商服、設施、村莊五大類型36項復合化低效用地調查評價指標，解決了過去無標準、標準單一或不精細的問題。

由此，泉州首次摸清25.6萬畝低效用地和歷史遺留建設用地底數。針對閑置低效用地現狀，泉州陸續出臺一系列舉措——制定試點工作實施方案、出臺政策文件31份、初步構建“1+1+N”低效用地再開發制度體系、將低效用地盤活利用工作納入《泉州市國土空間總體規劃（2021—2035年）》統籌編制……

泉州還選取了13個全域土地綜合整治試點單元，其中，農用地整理9.15萬畝，建設用地整理0.71萬畝，生態保護修復4.87萬畝，已新增耕地2547.1畝，產生指標效益約13億元；推進70個低效用地再開發試點項目，項目面積約為5.05萬畝，預計盤活城鎮低效用地約1.83萬畝。

泉州市自然資源和規劃局黨組成員、副局長王玨說：“試點有效提升了泉州的規劃思維，引導了混合用地的改造，讓我們能更深入探索新產業、新業態的有效融合。”

向產城融合要效益

低效用地盤活，關鍵在于“活”。泉州是全國十大制造業基地之一，民營經濟發達，小微企業眾多。王玨告訴記者，泉州低效用地再開發的堵點難點在于傳統的統一收儲改造模式難以平衡多方利益，缺乏盤活閑置或低效工業廠房的有效路徑。為有效盤活“小、散、亂”的低效工業用地，激活企業自身改造動力，實現產業可持續發展，泉州出臺“激勵+約束”集成政策，在激勵放活的同時樹立“防火墻”，探索一系列低效用地盤活新模式。

“產業社區”便是其中之一。在石獅服裝智能制造園，記者看到一個集生產、倉儲、生活配套于一體的小微企業型產業社區。在功能布局上，產業社區規劃建設了82畝容積率為3.0的標準廠房、105畝倉儲研發銷售中心、170畝圓通配套物流、57畝網商人才公寓。

福建石獅產業投資發展集團有限責任公司工作人員林仰嵩介紹，石獅服裝智能制造園是由國企、民企合力改造的標準化項目。最初改造這個項目時，園區業態相對混亂，既有從事服裝生產的，也有從事倉庫、電商、酒水售賣的，不像現在以服裝成品生產為主。項目啟動改造后，公司清退了原來入駐的低效傳統企業，并同步進行外立面、消防系統的改造完善，于2023年2月完成驗收。

截至目前，該園區共清退與主導產業不符、低效益產出企業21家，引入的都是智能化設備占一定比例的規范企業；推動107畝既有廠房的標準化改造提升，滿足不同類型企業的層高與樓板承重使用需求；通過對原宿舍樓的功能混合和環境整治，共提供846套人才公寓，以及影音活動廳、運動場地、咖啡館等共享空間。

福建一筆成服飾科技有限公司是新近入駐該園區的企業之一，該公司董事長莊小清租下了園區的1棟樓和旁邊的宿舍樓。他告訴記者：“一筆成公司是專業生產保溫、降溫等功能性服裝的高科技企業，這里的環境很適合我們這種服裝智能制造企業，企業生產和員工生活需求都能得到滿足。園區租金1平方米只要十幾元，而且石獅的政策很靈活，租金和稅收掛鉤，如果稅收高，就可以降低租金。”

莊小清所說的租金與稅收掛鉤指的是石獅建立的廠房租金與納稅強度掛鉤機制。林仰嵩介紹，石獅服裝智能制造園建成區在車間改造提升過程中，制定標準廠房招商政策，明確承租企業須為服裝生產企業，入駐前須為規模以上工業企業，單家企業承租面積不少于一整層，年度納稅強度畝均30萬元。同時，實行財政貢獻與廠房租金掛鉤制度，承租企業年度納稅達到畝均32萬元租金給予六折優惠；畝均40萬元以上租金給予五折優惠；畝均48萬元以上租金給予四折優惠，有效保證園區改造后的高效利用。

除了石獅服裝智能制造園外，晉江市集成電路科學園、城東南濱江片區也是泉州打造的不同產業社區模式。針對產業空間分散、品質不高的問題，泉州樹立“從生產園區驅動到品質社區驅動”理念，圍繞實體經濟發展特征與“人—城—產”服務需求，探索制定泉州產業社區規劃建設標準，深化產業集群優化、產業城市融合、科技創新投入等方面的改革，立足泉州已形成的產業集群空間特色與產業鏈發展目標，建設先進制造型、小微企業型、研發設計型3類產業社區。

“由原有單一的工業園區升級成產業社區的變化，為泉州盤活利用低效用地工作明確了方向。”王玨說，泉州發揮增量用地在片區統籌發展中的引領作用，以高質量的增量建設用地吸引龍頭企業入駐，通過上下游產業鏈配套，帶動周邊低效存量用地盤活，吸引相關產業企業入駐，實現產業集聚效應，提升片區土地利用效益。同時，引導有條件的園區向產城融合發展，將產業園區轉變為產業社區，完善園區配套服務設施，既促進了土地功能復合利用，又提升了土地利用綜合效益。

向全域整治要空間

來到位于晉江城市核心區的九十九溪流域田園風光全域土地綜合整治項目現場，規模化的萬畝良田、集合住宅、別致的商店……自然的田園生態系統與典型的閩南風格村落和諧共生。

項目所在地田洋自然村村民謝志榮說：“以前村里基本沒有路，只有機耕路，村民們大都外出打工，村里的田地宅子荒廢了很多。現在項目進來了，路也通了，村民們的生產生活條件發生了很大的變化。”

在項目開展之前，這里的土地浪費問題嚴重且普遍。如何在做好耕地保護、生態保護的前提下，統籌優化生產、生活、生態空間，實現經濟效益、社會效益和生態效益綜合發展，是泉州開展盤活利用低效用地的重點之一。

得益于試點工作的開展，九十九溪流域田園風光全域土地綜合整治項目以優化空間格局、保護耕地、提高建設用地使用效率為導向，以農用地綜合整理、低效建設用地整理、生態保護修復、人居環境整治為主要抓手，深化全域土地綜合整治工作。通過低效用地復墾和閑置農用地整理，開展高標準農田建設，農田耕作面積由4535畝增加到6200畝。

“在開展試點的過程中，我們要守好群眾利益和耕地質量保護的底線。”劉文發說，泉州結合縣（市、區）資源稟賦，因地制宜探索形成多種“全域+”綜合整治模式，如德化的“全域+現代農業發展”、晉江的“全域+城鄉一體化融合”等。

美湖鎮小湖村的公路旁，是一眼望不到邊的高標準農田。德化縣自然資源局副局長潘麗臻介紹，眼前的這片農田流轉給了德化縣中和農場，用于種植水稻和蔬菜。

美湖鎮處于小尤溪流域上游，耕地集中分布于鎮區所在的小盆地。潘麗臻說：“現在農村人口少，大多數是留守老人，很多耕地都撂荒了。”

在盤活利用低效用地試點工作中，美湖鎮圍繞“全域+”模式，將土地綜合整治與城鄉建設用地空間騰挪、林耕布局調整、耕地補充、高標準農田建設、流域生態治理、全域旅游發展等結合在一起。潘麗臻說：“目前我們已建成近800畝高標準農田，未來將進一步擴種到1000畝。畝產也從1000斤提高到1500斤，通過提高耕地產能，增加農民耕種收入，直接受益農戶達1000多戶。”

小湖村黨支部書記劉文世告訴記者，試點后，村里的土地流轉了近500畝，村集體收入增加了2萬多元。村里環境變好了，吸引越來越多的鄉賢回鄉，也帶動了文旅發展。

試點開展以來，泉州還積極推進林地與耕地及其他地類之間的空間置換，梳理出坡度在15度以下的園地和林地10.71萬畝，可新增耕地8.7萬畝；坡度在25度以上的坡耕地可調整為林地2.01萬畝，在安溪、永春、德化等地開展涉林調整試點。

向經營主體要活力

記者在泉州采訪時發現，低效用地盤活工作涉及面廣、盤活利用周期長。劉文發感慨地說：“這項工作開展難度大，一方面要協調多個部門，有些項目審批很麻煩；另一方面要兼顧各方面利益，調動各方面的積極性。”

1年多來，泉州盤活利用低效用地試點取得了一定成效，但也存在一些問題。劉文發告訴記者，少數地方缺乏規劃統籌思維，存在就項目論項目的想法，導致低效用地再開發無法真正起到優化城市土地總體結構和布局的作用。低效用地再開發的關鍵是解決原權利人、政府與社會投資主體之間的利益分配關系，但目前再開發收益分配制度還需進一步探索完善。低效土地退出機制不完善，導致原使用權人參與開發的積極性不高。如何引入社會資本，在鼓勵改造模式多元化的背景下，建立既有彈性又堅持底線原則的低效用地退出機制，成為推動低效用地再開發的主要難點之一。

在試點開展過程中，泉州各地出現了多種盤活形式，如政府收儲盤活、政府與企業聯合盤活等。在惠安縣，當地創新“政企銀”模式，通過政府搭臺、企業實施、銀行支撐、鎮村參與，建立綜合整治市場化運營機制，完善整治收益分配機制，鼓勵社會資本投入，調動全民共整共治的積極性。

惠安縣黃塘鎮盛豐農業有限公司蔬菜基地里，整齊平坦的田地種滿了綠油油的蔬菜。該公司總經理莊旭東說，公司在惠安共有2000多畝蔬菜基地，生產供應給西餐廳的球生菜、西蘭花等。

惠安文旅集團總經理何曲晴介紹，該項目以惠安文旅集團為實施主體，農發行提供授信資金3.8億元，引進盛豐農業公司運營，集中流轉土地3300畝，開展規模化經營，率先試行“兩稻兩菜”新型糧菜輪作模式。“這些田地流轉到惠安文旅集團后，由我們進行全域土地的綜合整治、高標準農田提升、土壤改良，然后再引進龍頭企業進行規模化種植。”何曲晴說。

通過“政企銀”模式，惠安縣改變了傳統以農戶為主體的“小農”模式，結合農村“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的改革實踐經驗，提高了村集體和村民收入。

劉文發表示，泉州將充分發揮經營主體在盤活利用低效用地試點中的作用，結合各方需求，優化低效用地再開發機制，探索資源資產組合供應、地價支持、低效用地再開發收益共享等政策，激發經營主體參與開發改造的積極性。

 

全面提升系統集成能力

林昌華 

低效用地盤活利用是系統工程，關系城鄉發展空間形態和功能布局的全方位優化提升。在城鄉土地指標控制線的硬性約束下，曾經單純依賴土地增量推動城鄉發展的模式無法持續。高效統籌生產生活生態空間，一體推進土地資源整合、城鄉功能完善、用地效益提升、空間環境優化，是正確處理用地“低效”與發展“高效”矛盾的有效路徑。

做好系統集成盤活低效用地勢在必行。下一步，盤活低效用地要以整合優化城鄉發展空間布局為目標，搶抓國家推動試點工作的機遇和政策“窗口”，整合騰挪用地空間、整理土地資源、盤活低效資產，全面提高土地利用質效，破解制約發展最突出的空間問題，為項目落地、產業升級、城市提質、民生保障提供強有力支撐。

一是做好頂層設計，推動空間格局系統集成。依據區域資源稟賦、整治環境、政府和居民需求以及經濟發展布局，聚焦規劃引領作用，從實際出發摸索建立低效用地評價標準，統籌考慮地方發展水平、行業差異，賦予彈性空間，對全要素進行通盤考慮后精準識別劃分區域內低效用地，合理優化農業生產、生活空間、生態保護和產業發展等用地布局，真正做到全區域全要素資源整合利用，提高土地利用模式的質效水平，實現土地整治向規劃管控和空間治理轉變。

二是加強統籌協同，深化部門合作系統集成。堅持改革創新，進一步探索土地收儲、規劃建設、運行實施等全過程行政服務流程梳理再造，完善節約集約用地支持集成體系，協同部署實施工業上樓、城市更新、企業存量用地盤活、安全治理等專項計劃，提高要素資源配置的精準度和效率。建立各部門協調聯動的統籌機制，不斷完善“政府主導、部門協同、上下聯動、社會參與”的工作機制，加強各部門業務融合、資源融合，形成部門聯動、齊抓共管、相互促進的良好局面，全面提升部門系統集成合力。

三是探索多元投入，實現經營主體系統集成。建立競爭性準入機制，探索以市場化手段為主、行政司法手段為輔的多種盤活模式，充分發揮社會資本撬動作用，圍繞低效用地盤活利用的全生命周期管理過程，探索引入公私高效合營等方式實施綜合開發，一體化集成推進項目投資、建設、招商、運營，完善低效用地再開發利益分配機制，引導激勵社會資本集中攻堅低效用地盤活整治，有效調動多元社會資本參與閑置低效資源盤活處置的積極性，匯聚盤活低效用地的發展合力。

（作者系福建省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、福建社科院研究員）