摘 要:我們要深入學習貫徹習近平總書記關于基層治理的重要論述，深刻把握基層治理的價值定位和目標導向，運用好辯證思維，掌握基層治理的方法論，不斷提升基層治理現代化水平。新時代基層治理以加強黨的領導、鞏固基層政權為遵循，以服務群眾、造福群眾為出發點和歸宿，以完善基層民主制度、大力發展協商民主為目標導向。推進基層治理現代化需要樹立辯證思維和全局觀念，處理好民主與集中、活力與秩序、管理與服務的關系；堅持黨建引領，創新體制機制，提高基層治理的社會化、法治化、智能化和專業化水平。

關鍵詞:基層治理 社會治理 共同治理 協商議事

【中圖分類號】D60 【文獻標識碼】A

基層處于國家治理的第一線，是黨的執政之基，是推進國家治理體系和治理能力現代化的“微場域”。基層強則國家強，基層安則天下安，抓好基層治理對于鞏固黨的執政基礎、不斷滿足人民美好生活需要具有重要意義。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視基層治理，針對加強和創新基層治理發表了一系列重要論述。這些論述深入闡述了基層治理的價值定位和目標導向，深刻闡釋了基層治理的辯證法與方法論，為新時代推進基層治理現代化提供了理論指南。

基層治理的價值定位和目標導向

基層治理是貫徹黨的群眾路線的具體場域，是落實全過程人民民主的重要載體。黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，習近平總書記圍繞基層治理發表了一系列重要論述，明確闡述了基層治理的價值定位和目標導向。

加強黨對基層治理的領導，鞏固基層政權，夯實國家治理的微觀基礎。習近平總書記指出：“要把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線”?；鶎又卫砑仁屈h執政的基礎、國家治理的基石，也是社會治理的具體場域，對于鞏固黨的執政基礎具有重要意義，只有夯實基層治理的組織體系，才能從根本上保障國家政權安全。習近平總書記指出：“基礎不牢，地動山搖。只有把基層黨組織建設強、把基層政權鞏固好，中國特色社會主義的根基才能穩固。”加強基層治理的組織體系建設，創新基層黨建工作，把基層組織建設成為貫徹黨的理論和路線方針政策的戰斗堡壘，充分發揮黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用，有利于鞏固黨的執政基礎、維護國家政權穩定。隨著工業化、城市化、信息化的深入發展，社會流動性增加，社會運行面臨的不確定因素增多。面對新形勢，加強城鄉社區建設，發揮黨的政治引領作用，完善社會矛盾糾紛調處化解機制，切實把矛盾化解在基層，有利于更好地維護社會穩定。

堅持人民至上的核心價值，把服務群眾、造福群眾作為基層治理的出發點和落腳點。全心全意為人民服務是中國共產黨的根本宗旨，基層治理需要堅持人民至上的價值取向，站穩人民立場，把握人民愿望，保障人民權利，回應群眾需求，尊重群眾創造，集中群眾智慧，做好群眾服務。習近平總書記指出：“要把服務群眾、造福群眾作為基層治理的出發點和落腳點，通過不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，贏得群眾對黨的信任和擁護。”在基層治理中貫徹人民至上的價值取向，需要保障人民群眾在基層治理中的主體地位，及時回應群眾關切，持續改進公共服務。伴隨著經濟社會發展，人民群眾的需求呈現出多元化、差異化的特征。將人民至上的價值遵循落到實處，也要立足具體場域，鼓勵群眾參與基層治理，聚焦人民群眾急難愁盼的民生問題，及時提供精準化服務。習近平總書記指出：“要及時感知社區居民的操心事、煩心事、揪心事，一件一件加以解決。”基層治理需要通過扎實有效的工作，提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，讓更多、更實在的發展成果惠及廣大人民群眾。

完善基層民主制度，大力發展協商民主，保障人民依法行使民主權利。在中國特色社會主義制度下，全過程人民民主包括民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督五大方面?；鶎用裰魇侨^程人民民主的重要組成部分，也是基層群眾自治的應有之義。習近平總書記指出：“我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發展基層民主，保障人民依法直接行使民主權利，切實防止出現人民形式上有權，實際上無權的現象。”對于基層治理來講，凡是涉及群眾切身利益的事情，需要搭建議事平臺，吸納利益相關者參與，堅持眾人的事由眾人商量，盡可能找到“最大公約數”。習近平總書記強調指出：“我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”在基層治理中發展協商民主，既是廣泛動員、集思廣益、凝聚共識的過程，也是科學決策、民主決策的過程。協商民主需要尊重人民群眾的主體性，提供有效的參與渠道，完善協商程序，將民主協商與多元共治結合起來，推動基層治理在各個領域體現群眾的意見和訴求。

基層治理的辯證思維

伴隨著經濟社會發展的步伐，基層治理場景日益復雜化、多樣化，這就要求決策者樹立辯證思維，從事物內在矛盾的運動變化中把握基本規律，實現在穩定中發展、在繼承中創新。習近平總書記指出：“我們的事業越是向縱深發展，就越要不斷增強辯證思維能力”，“要學習掌握唯物辯證法的根本方法，不斷增強辯證思維能力，提高駕馭復雜局面、處理復雜問題的本領”。辯證思維要求摒棄“非此即彼”的二元選擇，在矛盾運動和對立統一中把握事物發展的基本規律。具體就基層治理來講，要處理好民主與集中、活力與秩序、管理與服務的關系。

處理好民主與集中的關系，保障基層治理的公信力和效率。民主集中制是中國共產黨的根本組織原則和領導制度，它將發揚民主和集中決策有機結合起來，既可以最大限度地激發創新活力，又可以統一意志和行動，防止基層治理久議不決、決而不行。民主集中制包括民主和集中兩個方面，強調重大決策既要廣泛聽取各方面意見，廣泛聽取民聲、匯聚民意，提升正當性和公信力，也要堅持集中統一領導，從而保障公共治理的統一性與效率性。習近平總書記指出：“民主集中制是我們黨的根本組織原則和領導制度，是馬克思主義政黨區別于其他政黨的重要標志。”“我們要把民主和集中有機統一起來，真正把民主集中制的優勢變成我們黨的政治優勢、組織優勢、制度優勢、工作優勢。”在基層治理中，貫徹落實民主集中制原則，既要堅持“有事多商量”，廣泛吸納民意、匯聚民智，也要發揮黨組織的統合作用，整合各方訴求，協調各方行動，提高決策和執行效率。

處理好活力與秩序的關系，提升基層治理的統籌性和韌性。習近平總書記強調：“社會治理是一門科學，管的太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行。要講究辯證法，處理好活力與秩序的關系，全面看待社會穩定形勢，準確把握維護社會穩定工作，堅持系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。”在基層治理中，活力代表著一種內生的自主能力，作為社會演進的動力，貫穿基層治理全過程。秩序意味著一種可控的穩定狀態，強調規則約束與韌性治理?；盍εc秩序之間存在一定的張力，秩序可能會抑制個體活力，活力也可能隱藏失序風險。推進基層治理現代化要求進一步解放和增強社會活力，但它不能以社會失序作為代價?；鶎又卫硇枰?ldquo;非此即彼”的簡單思維，堅持活力與秩序的有機統一，在兩者之間保持動態平衡。為此，基層治理需要推進制度創新，構建包容性制度安排，發展必要的嵌入機制，從而兼顧活力與秩序的目標訴求，提升治理韌性。

處理好管理與服務的關系，增強基層治理的能力和效能。2015年，習近平總書記在陜西考察時提出：“社區工作是一門學問，要積極探索創新，通過多種形式延伸管理鏈條，提高服務水平，讓千家萬戶切身感受到黨和政府的溫暖。”2019年，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確指出：“國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責。”對于基層政府而言，管理社會事務與服務人民群眾是最主要的兩項工作職責。管理與服務并不矛盾，管理強調效率導向，服務注重價值導向，基層治理既要提高效率，也要回應公眾訴求。一方面，管理社會事務要求決策者區分問題屬性，根據任務的重要性、復雜性與緊急程度，合理分配注意力，選擇合適的治理模式，提高資源配置效率。有學者提出，“烏卡”（VUCA，即不穩定、不確定、復雜和模糊）時代的來臨，讓各類風險事件的發生頻率上升，基層工作者需要對潛在風險保持敏感，提升問題應對的敏捷性與有效性。另一方面，服務人民群眾要求基層干部貫徹群眾路線，拓寬公眾參與渠道，聽取群眾的意見和呼聲，提高為民服務本領。

推進基層治理現代化的行動路徑

基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉鎮（街道）和城鄉社區治理，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。習近平總書記將基層治理比喻為貫徹落實黨中央決策部署的“最后一公里”，要求大抓基層治理，抓緊補齊“短板”，不能出現“斷頭路”。習近平總書記指出：“面對復雜形勢、復雜矛盾、繁重任務，沒有主次，不加區別，眉毛胡子一把抓，是做不好工作的。”基層治理需要講究科學的方法論，分清主次，明確重點，沿著正確的行動路徑開展工作。

第一，堅持黨的領導，為基層治理提供堅強保障。黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優勢。基層治理需要堅持黨的領導，將黨的領導貫穿基層治理的全過程、各方面。習近平總書記將黨的基層組織比喻為“戰斗堡壘”“主心骨”，強調無論各類經濟社會組織如何發育成長，基層黨組織的領導地位不能動搖，戰斗堡壘作用不能削弱。在基層治理中，黨的基層組織是保障黨的路線方針政策和決策部署貫徹實施的基礎。習近平總書記指出：“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。”加強基層黨建，既要擴大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋，也要增強黨組織的政治領導力、思想引領力和群眾組織力。同時，也要提升基層干部隊伍的工作能力與素質，提升基層干部的政策理解力、任務執行力、社會動員力。

第二，創新基層治理的體制機制，充分發揮企業和社會組織的作用，釋放基層治理活力。改進基層治理既要堅持問題導向，錨定基層治理的痛點和難點，有針對性地改進治理，增加資源投入，也要引入新理念，提高基層治理的社會化、法治化、智能化和專業化水平。習近平總書記指出：“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心在人，只有人與人和諧相處，社會才能安定有序。”基層治理需要扭轉傳統思維，引入市場機制和社會手段，發展政府購買服務，調動企業、駐社區單位、社會組織等多元主體的積極性，促進社會組織發展，優化基層治理結構。隨著社會組織成長起來，政府可通過購買社會服務的方式，支持社會組織提供公共服務。習近平總書記指出：“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”針對基層單位面臨有限資源、全面責任的現狀，要堅持重心下移，力量下沉，盡可能把資源、服務、管理放在基層，使基層有職有權，更多運用市場化、社會化手段，充分發揮企業和社會組織的作用。

第三，堅持自治、法治、德治相結合，采取多元化的治理方式?；鶎又卫砩婕叭嗣袢罕娚a生活的各個領域，社會關系的復雜性要求采取多樣化的引導、規范和治理方式。我們黨對基層治理手段的認識不斷深化，提出健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的基層治理體系。自治是基層民主協商的表現形式，也是維護居民權益的重要途徑。引導居民通過協商途徑制定鄉規民約、行業規章，可提升自主治理能力。法治是基層治理的前提和保障，把基層治理的各項工作納入法治化軌道，加強法治宣傳教育，引導干部群眾守法護法，依法表達訴求、解決糾紛、維護權益，有利于維護社會和諧穩定和秩序狀態。“國無德不興，人無德不立。”德治也是基層治理的重要手段。強化道德教育，引導居民（農民）愛國愛黨、向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家，可為基層治理現代化提供倫理道德支撐。

第四，注重協商議事，尋求“最大公約數”，盡可能把矛盾糾紛化解在基層。當前，我國進入了社會矛盾多發期，各種矛盾互相交織，基層治理面臨的壓力較大。2021年，中央深改委通過《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》，要求“加強矛盾糾紛源頭預防、前端化解、關口把控”，盡可能把矛盾糾紛化解在基層。習近平總書記多次提及堅持和發展新時代“楓橋經驗”，要求充分認識“楓橋經驗”的重大意義，創新群眾工作方法，健全源頭防控、排查梳理、糾紛化解，做到“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”。做好基層工作，既要引導群眾依法表達訴求，也要回應并解決合理訴求。習近平總書記指出：“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進行協商。”“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數，是人民民主的真諦。”基層事務屬于小規模公共事務，日常治理要將民主協商貫穿于全過程，各方在協商中表達自我想法，傾聽他人意見，在對話中相互調適，最終形成一致同意的解決方案，基于共識組織集體行動。

第五，動員多元主體參與，打造共建共治共享的社會治理格局?；鶎由鐓^事務很多很繁雜，單靠政府是干不了、也干不好的，必須充分發揮社會各方面作用，激發社會活力，群眾的事同群眾多商量，大家的事人人參與。習近平總書記指出：“要完善基層群眾自治機制，調動城鄉群眾、企事業單位、社會組織自主自治的積極性，打造人人有責、人人盡責的社會治理共同體。”基層政府的人財物資源有限，難以有效提供各項社會服務，這需要堅持互惠共享原則，動員多元主體參與，構建人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。共建共治共享要求構建議事網絡，發展協商民主，引導駐區單位、社區企業、社會組織、社會工作者、志愿者等多方主體參與基層治理。不同于行政管理，基于協商一致的共同治理更具包容性和參與性，它將利益相關者吸納進來，構建共建共治共享的合作體系。這種基層治理共同體有助于減輕基層黨組織和行政部門的工作負荷，它們主要承擔倡議者、整合者、協調者的角色，通過激勵相容的機制設計，調動各方參與者的積極性，化解集體行動中的“搭便車”行為。

第六，依托科技賦能，推進業務協同，提升基層治理能力。隨著移動互聯網發展，基層治理正在從線下運作轉向線上線下融合，從單純的部門監管走向更加注重協同治理。信息技術進步為改進基層治理提供了有效手段，以新一代數字信息技術為抓手，通過搭建平臺、數據集成與融合等方式，可實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門的業務協同。習近平總書記指出：“要強化互聯網思維，利用互聯網扁平化、交互式、快捷性優勢，推進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，用信息化手段更好感知社會態勢、暢通溝通渠道、輔助決策施政。”在基層治理中，運用“互聯網+”手段，將數字技術應用于公共管理與社會服務，構建在線服務平臺，推進業務流程再造，可提升公共服務效率。近年來，一些城市將大數據、人工智能運用于基層治理實踐，顯著提升了社會治理水平。例如，北京市推進“接訴即辦”改革、上海市實施“一網通辦”“一網統管”，浙江省實施“最多跑一次”改革，應用數字化手段促進了雙向互動，實現了讓數據多跑路、讓群眾少跑腿，方便了人民群眾辦事，提高了基層治理效能。

【本文作者為中國人民大學公共管理學院副院長、教授；中國人民大學公共管理學院博士研究生張健培對本文亦有貢獻】

參考文獻

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責編：周素麗／美編：王嘉騏