【摘要】京津冀協同發展在全國重大區域發展戰略中占有突出地位。制造業是國民經濟的主體，是立國之本、興國之器、強國之基。2014年以來，京津冀作為全國重要動力源、北方重要增長中心、區域關鍵發展樞紐、產業轉化重要平臺，科學謀劃，先進制造業基地建設成效顯著。為推動京津冀地區建設世界級先進制造業集群，建議設立北京國家級補短板技術創新示范區，并不斷做強創新主體、集聚創新要素、強化協同平臺、優化創新機制。

【關鍵詞】京津冀 北京國家級補短板技術創新示范區 制造業 創新驅動

【中圖分類號】F427 【文獻標識碼】A

2024年是京津冀協同發展上升為國家戰略十周年。2014年，以習近平同志為核心的黨中央從全國區域協調發展的戰略高度，作出推進京津冀協同發展的重大戰略決策。2014年以來，京津冀制造業協同發展取得重大成就，成績來之不易。

京津冀協同發展在全國重大區域發展戰略中占有突出地位，對此，需要充分認識京津冀作為全國重要動力源、北方重要增長中心、區域關鍵發展樞紐、產業轉化重要平臺的關鍵作用，把設立北京國家級補短板技術創新示范區作為關鍵一招，強化國際科技創新中心與世界級先進制造業集群的功能性銜接與一體化發展，把深化科技體制改革與深化經濟體制改革結合起來，以規模化技術創新成果產出和高效率技術創新成果轉化，全面、協調、可持續地推動世界級先進制造業集群做大做強，增強京津冀制造業的輻射力、影響力、帶動力。

京津冀制造業協同發展主要成就

規模化與多樣化相結合。在京津冀協同發展戰略實施后，京津冀地區的制造業保持穩定增長態勢。2011年京津冀地區工業增加值為20250.01億元，經過十多年的發展，2022年京津冀地區工業增加值達到25114.4億元。在此期間，天津、河北推出一系列污染治理與產能壓減政策，北京適時推出產業疏解調整政策，在北京工業總量依然保持正向增長的情況下，對京津冀三地經濟增長、稅收增加與就業創造提供了重要支持。與此同時，京津冀多樣化發展的成效也比較突出。比如，河北因地域面積較大，積極承接京津產業轉移，呈現出明顯的制造業多樣化形態。2020年，在全部41個工業行業大類中，河北省已覆蓋40個行業大類。

高端化與園區化相結合。發展新質生產力要求尊重工業革命與技術變革規律，不斷融合新生產要素、應用新技術創新成果、開辟新生產流程，開發出新的產品。尤其是京、津兩個超大城市因城市主體功能定位要求，更加注重結構升級，對傳統制造業有所疏解。2014年以來，京津冀制造業在結構優化中實現了高端化發展，新能源汽車、集成電路、生物醫藥、高端裝備等產業加快發展。分區域看，北京在數字經濟、網絡安全、新能源汽車等領域發展迅速，中關村國家自主創新示范區、大興經濟技術開發區在全國競爭優勢明顯；天津進一步注重發展裝備制造、信息技術、石油化工等產業，重點園區產業轉型成績突出；在河北著力發展的八大主導產業中，高端裝備制造、信息智能、生物醫藥、新能源、新材料等產業與黨中央確定的戰略性新興產業保持一致，工業機器人、鋰離子電池、太陽能電池等產品實現了從無到有的突破。石家莊、保定、唐山、承德、燕郊五大國家級高新技術產業開發區發展勢頭良好。

專業化與集群化相結合。在重點城市、區域性中心城市、小城市、城鎮等不同層面，京津冀積極發展具有本地資源稟賦的特色優勢產業，專業化優勢繼續保持。在各地制造業專業化發展中，京津冀地區以龍頭企業為牽引，以鏈式發展為導向，注重整合優化主導產業、關聯產業、輔助產業、關鍵零部件空間布局，推動產業集群一體化建設，實現引領要素、支撐要素、聯動要素、創新要素的協同發展。但是，工業增加值下滑也在一定程度上給區域經濟帶來沖擊。2022年，京津冀地區GDP占全國GDP的比重降為8.38%，工業增加值占全國工業增加值的比重下降到6.30%，相較于2011年京津冀地區GDP占全國GDP的比重下降了1.61個百分點，工業增加值占全國工業增加值的比重下降了2.43個百分點。但這也說明，京津冀制造業發展具有向上反彈的潛力。

與此相比較，2011年—2022年，滬蘇浙GDP占全國GDP的比重由19.29%增加到20.50%，上升了1.21個百分點，工業增加值占全國工業增加值的比重由19.05%上升到22.13%，上升了3.08個百分點；廣東GDP占全國GDP的比重由10.20%上升到10.79%，上升了0.59個百分點，工業增加值占全國工業增加值的比重由10.63%上升到11.97%，上升了1.34個百分點。在滬蘇浙、廣東整體經濟實力提升過程中，工業增加值上升幅度更加突出，說明工業是引領滬蘇浙、廣東高質量發展的關鍵領域。

設立北京國家級補短板技術創新示范區，賦能京津冀先進制造業集群建設

2014年以來，京津冀三地始終圍繞“建設以首都為核心的世界級城市群”，積極貫徹《京津冀協同發展規劃綱要》，取得了令人矚目的顯著成效。未來推動京津冀協同發展，需要進一步貫徹新發展理念，突出創新驅動發展戰略，圍繞產業鏈布局創新鏈，做大創新鏈服務產業鏈，加快形成全球性、全國性、區域性創新驅動經濟增長新引擎。對此，建議設立北京國家級補短板技術創新示范區，以進一步增強北京重大技術創新優勢，釋放北京創新發展潛力，打通“卡脖子”制裁名單、科研清單到制造終端的連接路徑，把實現技術創新突破與產業創新突破結合起來，賦能京津冀先進制造業基地建設，培育壯大京津冀動力源。

設立北京國家級補短板技術創新示范區，符合國家經濟社會發展的重大政策需求。為此，需要在京津冀協同發展的關鍵領域、重點地區的體制創新和試驗示范方面實現新突破。

世界工業革命與產業變革的規律表明，技術創新是推動工業化的主導驅動力。設立北京國家級補短板技術創新示范區，可以面向國際前沿、集成國際要素、參與國際競爭，營造具有全球競爭力的開放創新生態；瞄準國家重大戰略需求和產業發展需要，加快實施一批具有全局性、戰略性、前瞻性的國家重大科技項目，為戰略性新興產業和未來產業發展提供關鍵技術支撐，并利用北京作為全國科技創新中心的資源優勢和我國北方地區最大經濟中心的區位優勢，服務于東北全面振興、西北開發和同為北方地區的黃河中下游先進制造業、高新技術產業的創新發展需要；支撐京津冀地區的科技發展需求，發揮區域科技中心的直接帶動作用。

設立北京國家級補短板技術創新示范區，有助于保障國家產業安全。當前，世界百年未有之大變局加速演進，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，有的西方國家頻頻采用壟斷打壓、技術封鎖等手段，脅迫少數國家和地區圍堵遏制中國發展。通過區域科技組織體系的重構與優化，有針對性地系統面對和解決關鍵核心技術的“卡脖子”問題，防范科技競爭中產業鏈與創新鏈被“脫鉤”的風險，實現向價值鏈創新鏈高端攀升，以創新鏈安全保障國家產業鏈供應鏈安全，打破有的西方國家對中國的技術封鎖與貿易制裁。

設立北京國家級補短板技術創新示范區，符合京津冀先進制造業基地建設產業壯大、產業升級與產業創新的需求。把我國建設成為引領世界制造業發展的制造強國，將創新擺在制造業發展全局的核心位置，需要更加有效地推動技術創新和實現技術創新成果產業化轉化。國際一般規律是技術創新空間布局集中度比制造業空間布局集中度更高，設立北京國家級補短板技術創新示范區，符合技術創新中心空間集中布局規律，有利于為加快制造強國建設奠定堅實基礎。

設立北京國家級補短板技術創新示范區，符合北京市建設國際科技創新中心、全國科技創新中心與區域科技創新中心的現實需要。首先，北京未來創新發展亟待解決科技創新結構性不平衡問題，即科學創新能力突出，但技術創新能力相對薄弱。例如，北京每年在國際發表的研究性論文占全國比重較高。傳統意義上的高等教育與科研模式重視論文發表、項目申請以及成果出版，科研項目與科研經費的配置主導方向是科學研究而不是技術研究；科技創新的支撐主體是教學與科學研究機構，中國科學院的主要方向也是探索科學規律。因此，加快提升北京國際科技創新地位，需要優化科技投入與產出結構，加強技術創新方面的支撐能力。

其次，北京現有企業技術創新的支撐能力尚有提升空間，有效的機制與組織體系有待建立與完善。根據《北京區域統計年鑒》數據，2018年，北京技術市場成交額占全國的比重高達28.0%，2019年下降到25.4%，到2021年、2022年則下降至18.8%和16.6%。從科技創新投入來看，2021年，深圳市規模以上制造業企業研究與試驗發展（R&D）經費投入達到1253.78億元，相較于北京市的304.03億元，深圳高出北京3.12倍。

最后，北京產業鏈與創新鏈對接程度有待提高。《北京統計年鑒》（2023）數據顯示，2022年北京市技術合同成交額達到7947.5億元，其中流向外省市高達4555.7億元。除去北京流向津冀兩地的356.9億元，由北京凈流出京津冀以外地區的技術合同成交額高達4198.8億元，占北京市技術合同成交額的比重達52.83%。

多措并舉推動科研機構創新發展，增量優化組織形態

在創新驅動深刻影響中國制造業向中高端邁進的背景下，設立北京國家級補短板技術創新示范區，可發揮新型舉國體制優勢，加大政策先行先試力度，尤其是增量優化組織形態，建立關鍵核心技術創新研發機構。對此，建議在北京統籌規劃建設新機構、新機制、新項目，推動相關機構深化改革。例如，中國工程院把徹底解決“卡脖子”問題、創造出更多“國之重器”作為首要職責，通過設立北京國家級補短板技術創新示范區，可以為中國工程院轉軌瞄準國家重大技術需求提供平臺，有助于提升中國工程院在國家技術創新機構中的地位、作用與影響力。

配套新建一批補短板技術創新研究院、研究所。設置補短板任務清單、責任清單、人員組成清單、經費配置清單、成果轉化清單、產業化推進清單。力爭在分解研究任務的基礎上，按照研發設備一流、研發人員一流、組織領導一流、激勵約束一流的標準，集成國內外優秀科技人員、組建一流研究團隊，力爭為集中力量打好關鍵核心技術攻堅戰提供支撐，推動實現關鍵核心技術突破、產業發展技術能力提升。力爭在受西方發達國家制裁約束較多的重點產業、主導領域、關鍵環節的復雜性核心技術研發上取得新突破，組織“卡脖子”技術創新與產業化活動，最終達到研發效率一流、趕超成果一流，實現國家關鍵核心技術自立自強的目標。

明確科研院所設置的基本方向。通過對“卡脖子”各類技術的國內外對比，明確技術創新機構的設置方向與基礎。比如，在相關領域，中國與全球領先國家存在技術差距，短期內很難通過企業研究活動實現追趕；技術復雜性程度高，市場上相關企業規模偏小，大部分企業組織研發具有一定難度；市場上人才資源相對分散，高水平人才資源不足，大部分企業難以進行資金、人才等方面的協調組織。

完善評價機制。明確技術創新路線圖與時刻表，制定階段性跟跑、并跑與領跑目標。以技術專利、樣品、中試產品、最終產品為評價對象，把技術適用、技術替代、技術超越作為技術成果的衡量標準。加大政府財政資金扶持力度，保障北京國家級補短板技術創新示范區建設需求。前期可以國家重點科技專項為引領，為示范區建設奠定起步基礎；中長期建設可優化國家自然科學基金項目配置結構，在“有進有退”中合理擴大示范區建設專項資金。在國家社會科學基金中，也可以設置重大研究專項，加強北京國家級補短板技術創新示范區及中國工程院北京分院建設相關規劃、建設、運行、管理關聯性研究。

強化榮譽激勵。對于實現國家“卡脖子”技術創新突破的主要研發人員，可在兩院院士評選以及國家科技進步獎、國家技術發明獎等國家級榮譽評定中優先考慮。

推動創新成果產業化轉化。一旦實現創新突破和產業化，可在京津冀地區的產業園區優先轉化，力爭突破一項技術、轉化一類成果、壯大一個產業、帶動一批企業。

在具體管理中，需要加強北京國家級補短板技術創新示范區與中關村國家自主創新示范區的職能分工。前者以國家級技術創新機構的創新突破為目標，后者以組織中小型科技企業的產業化活動為目標；加強國家級技術創新機構與高等院校、中國科學院之間的合作。高等院校、中國科學院可以圍繞示范區建設需求，加強關聯性人才培養。可以考慮將與補短板相關聯的高水平大專院校與科研機構留在北京，避免外遷導致技術創新力量分散。

推動京津冀制造業高質量發展的對策建議

第一，建議設立北京國家級補短板技術創新示范區。建議從制造強國、創新強國協同發展的戰略高度，設立北京國家級補短板技術創新示范區，做好科學規劃、明確主要任務、合理配置各類要素、抓好政策落實。建立以企業為主體的技術創新體系和推動企業、高校與科研院所的創新合作是國家總體要求，各地區不必遵從同一模式。在北京這樣科學創新基礎較好的地區設立國家級補短板技術創新示范區，可以建設以國家級高端工業技術研究院所為基礎，構筑融國家級技術創新機構與企業、高校、科研院所相結合的新型創新生態體系，這有助于按照任務導向要求形成和發展新質生產力，推動在“卡脖子”技術攻關上取得重大創新突破，并較好地實現創新成果產業化轉化。

第二，積極主動支持京津冀制造業高質量發展。加大規劃、政策、宣傳等支持力度，推動京津冀制造業數量擴張、質量提高、結構優化，支持京津冀地區建設世界級先進制造業集群。加強政策協同，進一步增強京津冀優勢制造業產業鏈韌性；加強區域協同，發揮北京對京津冀地區中高端制造業發展的創新引領作用，進一步增強北京的輻射力、帶動力、影響力；積極構筑空間集中集聚、產業緊密協同、協作集約高效、分工各具優勢的園區產業集群；高效率打造北京與天津、北京與唐山、北京與保定等先進制造業產業帶。在發揮大型龍頭企業帶動作用的同時，積極壯大專精特新中小企業群體，做好優質中小制造業企業的梯級培育工作；推動環京津市縣與京津制造業之間實現有效銜接，梯度建設與發展環京津地區。

第三，高水平建設環京津地區產業轉移示范區。可在環京津范圍建設產業轉移示范區，促進南北方之間國內大循環，吸引南方民營企業資金進入產業轉移示范區。在企業資金進入過程中，擴大資金對創新資源的總體需求與合理競爭，把南方企業家的商業意識、風險管理思維、資本運作能力、產業化轉換能力與京津冀創新資源與創新成果近距離融合在一起，增量化推動新興產業擴張，進一步支持京津冀制造業創新發展。圍繞京津冀先進制造業基地建設需求，重視環京津零部件配套區域建設。

第四，適時調整優化北京制造業功能性疏解政策。在經濟快速增長、城市經濟要素密集度較高影響環境保護的情況下，適度推進北京制造業的功能性疏解有其合理性。在當前企業發展面臨各類成本上升、城市生態環境明顯改善的背景下，建議加快實現北京制造業從重疏解向重高端的精準轉變。同時確定好需要保護發展的制造業范圍，避免不當疏解、過度疏解現象發生。

第五，適度擴大北京市行政管理空間。為進一步發揮北京在推動京津冀制造業高質量發展中的引領作用，可適度調整行政區劃，擴大北京市的行政區劃范圍，以便更好發揮首都的產業發展功能與技術創新功能，擴大首都經濟圈的輻射影響范圍。

第六，營造有利于制造業高質量發展的良好環境。加快營造市場化、法治化、規范化的營商環境，引導各類資源與要素向制造業領域流動，創造有利于制造業高質量發展的良好商業生態，把壯大實體經濟、做大做強制造業作為推動京津冀地區高質量發展的重中之重，在政策管理中不動搖、不懈怠地建設“制造強省”“制造強市”“制造強縣”，同時避免脫實向虛。

（作者為中國社會科學院大學應用經濟學院教授、博導，中國區域經濟學會副理事長）

【注：本文系中國社會科學院智庫基礎研究重點課題“南北差距演變與區域協調發展政策導向”的階段性研究成果】

責編/謝帥 美編/楊玲玲

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