【摘要】黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視農業轉移人口市民化工作，取得了顯著成效。加快農業轉移人口市民化有助于穩定勞動力供給，擴大消費需求，為推進中國式現代化提供強勁動力和重要支撐。應堅持以人民為中心的發展思想，因地制宜、精準施策，深化戶籍制度改革，加強重點領域供給，提升穩定就業能力，加大配套落實力度，統籌推進農村改革，加快農業轉移人口市民化。

【關鍵詞】農業轉移人口市民化 人口 城鎮化 【中圖分類號】C924.24 【文獻標識碼】A

2024年中央一號文件明確提出“實施新一輪農業轉移人口市民化行動”，2024年政府工作報告要求“把加快農業轉移人口市民化擺在突出位置”。加快農業轉移人口市民化，在促進社會公平正義與和諧穩定的同時，有助于擴大消費、穩定房地產市場、擴大城鎮基礎公共服務設施投資等，是當前及今后一段時期需要重點推進的工作。

推進農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視農業轉移人口市民化工作，習近平總書記多次作出重要指示批示、提出具體要求，明確指出：“推進城鎮化的首要任務是促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。”習近平總書記強調：“解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵”，“戶籍制度改革涉及多方面利益調整，要加強對農業轉移人口市民化的戰略研究，統籌推進土地、財政、教育、就業、醫療、養老、住房保障等領域配套改革”，“要加快農業轉移人口市民化，健全常住地提供基本公共服務制度，讓能進城愿進城的，更快更好融入城市。”

我國農業轉移人口市民化工作取得了顯著成效。城區常住人口300萬以下城市的落戶限制基本取消，1.5億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，實行積分落戶政策的城市大多數實現社保繳納年限和居住年限分數占主要比例，城鎮基本公共服務加快向常住人口覆蓋、供給水平不斷提高。2023年末，全國常住人口城鎮化率達到66.16%，為我國經濟社會長期穩定發展提供了重要基礎。

加快農業轉移人口市民化意義重大

在邁上全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的關鍵時刻，習近平總書記在黨的二十大報告中再次強調，要“加快農業轉移人口市民化”。從供給看，在勞動年齡人口總量甚至人口總量減少的情況下，加快農業轉移人口市民化有助于穩定勞動力供給、培育現代產業工人隊伍；從需求看，加快農業轉移人口市民化有助于擴大消費需求，不斷釋放巨大內需潛力，為推進中國式現代化提供強勁動力和重要支撐。

一是增亮新型城鎮化發展成色。一方面，加快農業轉移人口市民化將有力保障城鎮化推進速度。2023年全國農民工總量29753萬人，比2022年增長0.6%，年度新增農業轉移人口數量減少。當前，我國常住人口城鎮化率的提升不足1個百分點：2021年和2022年受新冠疫情影響，分別提升0.83和0.5個百分點；2023年在人口總量減少因素的影響下回升到0.94個百分點。如果不加快推進農業轉移人口市民化，讓農業轉移人口真正定居和融入城市，我國常住人口城鎮化率每年提升幅度可能會繼續下降，城鎮化率提升至70%左右的難度也將進一步加大。

另一方面，加快農業轉移人口市民化將極大提升城鎮化質量。2022年，我國常住人口城鎮化率65.22%，戶籍人口城鎮化率47.7%，相差17.52個百分點。這一差距表明農業轉移人口“半城鎮化”問題依然存在。只有加快農業轉移人口市民化進程，促進農業轉移人口融入城市，從數字上的城鎮化變為實實在在的城鎮化，才能徹底解決“半城鎮化”問題。

二是夯實鄉村全面振興的基礎。一方面，加快農業轉移人口市民化可為農業適度規模經營創造更好條件。我國戶均耕地面積較小，經營耕地10畝以下的農戶有2.1億戶，根據第三次農業普查數據，我國小農戶數量占到農業經營主體98%以上。加快農業轉移人口市民化，將富余農村勞動力轉移出去，有助于提高農村勞動力人均占有生產資源的數量，進而推動農業適度規模經營。

另一方面，加快農業轉移人口市民化可以為提高農業勞動生產率創造更好條件。我國農業勞動生產率水平不高，特別是與整體的勞動生產率相比還存在差距，農業勞動生產率與第二、第三產業的勞動生產率存在差距。農業剩余勞動力轉移不充分是農業勞動生產率偏低的一個重要原因。加快農業轉移人口市民化，把富余勞動力從農村轉向城鎮是提升農業勞動生產率的一個關鍵舉措。

三是推動實現共同富裕。在推進新型城鎮化和鄉村全面振興的有機結合下，加快農業轉移人口市民化，促使農民在城鎮穩定就業生活，不僅能為我國中等收入群體規模持續擴大提供重要支撐，而且將進一步縮小城鄉居民收入差距，推動實現共同富裕。2023年，全國居民人均可支配收入39218元，城鎮居民人均可支配收入51821元，農村居民人均可支配收入21691元，城鄉居民人均可支配收入比值為2.39，城鄉差距持續縮小。2023年，全國農民工人均月收入4780元，比2022年增長3.6%。農民工收入水平穩步提升是城鄉收入差距持續縮小的一個重要因素。

四是推進中國式現代化。農業轉移人口是推進中國式現代化的一支重要力量。加快農業轉移人口市民化，有利于農民工人力資本積累，培養高質量就業隊伍。有學者預測，未來十年，還將有一億多人從農村轉移到城市和城鎮，我國城市和城鎮人口總量將超過10億。城鄉人口分布的變化將深刻影響我國經濟社會發展，不僅能為工業化提供豐富的勞動力資源，也能持續擴大市場需求、拉動經濟增長，從而推進中國式現代化。

加快農業轉移人口市民化的行動路徑

2024年政府工作報告指出：“把加快農業轉移人口市民化擺在突出位置，深化戶籍制度改革，完善‘人地錢’掛鉤政策，讓有意愿的進城農民工在城鎮落戶，推動未落戶常住人口平等享受城鎮基本公共服務。”對此，應堅持以人民為中心的發展思想，針對不同區域重點和不同群體訴求因地制宜、精準施策。根據國家統計局調查，目前仍有1.7億進城農民工和隨遷家屬尚未在城鎮落戶，有序推進這部分人群市民化是城鎮化的首要任務。重點要解決好農業轉移人口的子女教育、住房保障、社會保險等問題，推動常住人口基本公共服務均等化。

聚焦不同區域難點，優化調整政策著力點。結合農業轉移人口流動趨勢，聚焦不同區域農業轉移人口市民化重點難點問題，進一步加快農業轉移人口市民化進程。提升東部地區人口集中流入城市承載能力，以解決農業轉移人口子女教育和住房保障為關鍵，推動穩定就業農民工進城定居、全面融入城市。中西部地區可以把著力點從打通制度性通道調整為推動公共資源按常住人口進行配置，推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，提升重點地區城鎮化水平，補齊縣城基礎設施和公共服務短板，促進產業提質擴量增效，增強城鎮綜合承載能力，促進農業轉移人口就地就近城鎮化。

深化戶籍制度改革，破除各類隱形落戶門檻。放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，因地制宜促進在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。國家發展改革委印發的《“十四五”新型城鎮化實施方案》指出：“全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制”，“全面放寬城區常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件。完善城區常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項目，確保社會保險繳納年限和居住年限分數占主要比例，鼓勵取消年度落戶名額限制。”增加外來人口占比較多的超大特大城市居住證發放量，探索居住證制度和戶籍制度并軌。簡化戶籍遷移手續，強化落戶政策宣傳解讀，提高落戶便利度。推動都市圈率先實現戶籍準入年限同城化累計互認，探索推動城市群內部戶籍準入年限累計互認。

加強重點領域供給，加快建立基本公共服務與常住人口掛鉤機制。以確保農業轉移人口享有穩定居所為核心實施定居計劃，從供給端增加農業轉移人口保障住房供給，分類、分步解決不同農業轉移人口城市住房問題，從需求端提高農業轉移人口的收入及購置、租賃住房能力。超大特大城市應創新城市更新模式，為農民工提供可支付健康住房和正規社區服務。增加人口流入較多城市的教育投入和中小學教師編制，確保隨遷子女在流入地享有普惠性托育和學前教育，建立義務教育學校生均公用經費基準定額動態調整機制。優化社會保障政策體系，提高新業態從業者參保率，將農民工參加城鎮職工養老保險的比例作為市民化重要指標。大力提高社?？缰贫?、跨地區轉移接續效率，加快養老保險全國統籌進度，完善基本醫療保險跨省異地就醫醫療費用直接結算制度，提升醫療衛生和養老服務供給水平。

提升穩定就業能力，推動農業轉移人口全面融入城市。進一步實施農民工技能提升計劃，不斷擴大職業技能培訓對農民工的覆蓋率。以企業特別是規模以上企業或吸納農民工較多的企業為培訓主體，以農業轉移人口特別是新生代農民工等為重點對象，廣泛開展政府補貼的崗前培訓、新型學徒制培訓和崗位技能提升培訓，顯著提高農業轉移人口就業競爭力。引導企業、行業協會深入參與職業教育，推動職業院校通過“校企結合”“工學結合”等方式，進行“訂單式”人才培訓。鼓勵支持大齡農民工就業，推動新業態從業人員建立穩定的勞動關系。提高城市包容度，豐富農業轉移人口精神文化生活，加強農業轉移人口社區服務、社會融入和智能生活技能培訓。

加大配套落實力度，強化財政資金和建設用地保障。擴大中央財政農業轉移人口市民化獎勵資金規模，提高均衡性轉移支付中為常住人口提供基本公共服務增支因素的所占權重，根據基本公共服務水平提高和規模增長情況進行動態調整。中央預算內投資安排向農業轉移人口落戶和居住證發放量較多地區傾斜。加大新增建設用地計劃指標與吸納落戶數量掛鉤力度，國土空間規劃編制、用地計劃等方面統籌考慮安排進城落戶人口和城鎮新增建設用地。年度建設用地總量調控充分考慮進城落戶人口規模和居住證持有人口規模。

統籌推進農村改革，依法保障農業轉移人口的“三權”。維護進城落戶農民在農村享有的相關權益，建立健全進城落戶農民自愿有償退出權益的操作辦法。選取農村集體經濟較落后、資源資產價值較低的地方試點，借鑒城市房屋拆遷“先遷先得”方式，分批分期推進農村產權置換城鎮住房、社會保險等有效途徑，推動有意愿的農業轉移人口在城鎮落戶。加大農村集體經營性資產股份合作制改革力度，將權益量化成股權，實現“權隨人走”，探索農村集體經濟組織成員資格與戶籍脫鉤的可行性。研究明確收回閑置宅基地和廢棄公益性建設用地轉為經營性建設用地后上市的操作程序。選取部分地區農村分步分期開展有序退出宅基地、承包地的試點，給予一定稅收優惠減免、社保補貼等獎勵。支持退出“三權”資產的整合開發、異地置換和跨區域占補平衡，促進其盤活利用價值增值，為退出補償籌集充分的資金。

（作者為國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心副主任、研究員）

【參考文獻】

①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，新華網，2022年10月25日。

②《中共中央 國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》，中國政府網，2024年2月3日。

③習近平：《論“三農”工作》，北京：中央文獻出版社，2022年。

④習近平：《加快建設農業強國 推進農業農村現代化》，《求是》，2023年第6期。

⑤李強：《政府工作報告——2024年3月5日在第十四屆全國人民代表大會第二次會議上》，中國政府網，2024年3月12日。

責編/趙橙涔 美編/王夢雅

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