摘 要:數據作為一種新型的生產要素，具有規模報酬遞增、非競爭性、低成本復用性、實時性與動態性等特點，作用于不同領域可產生不同程度的乘數效應。數據要素在社會治理中發揮乘數效應，可以更好地激發治理資源活力，優化治理資源利用，促進社會治理多主體協同，全方位提升治理能力，降低治理成本。未來應進一步規范數據要素的使用與流通，充分激發數據要素價值，改善數據要素發展環境，推動數據要素在各區域均衡、高質量發展，在社會治理領域充分發揮數據要素賦能的乘數效應。
關鍵詞:數據要素 乘數效應 社會治理現代化
【中圖分類號】D601 【文獻標識碼】A
數據要素是數字化、網絡化、智能化的基礎，對于實現社會治理現代化具有重要的助推作用。2020年4月9日，中共中央、國務院聯合發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中提出“加快培育數據要素市場，推進政府數據開放共享、提升社會數據資源價值、加強數據資源整合和安全保護”[1]，首次明確提出將數據與土地、勞動力、技術、資本等共同作為關鍵生產要素。2022年12月，中共中央、國務院進一步提出構建數據基礎制度，從建立數據產權制度、流通和交易制度、收益分配制度、治理制度等方面提出要求，為更好發揮數據要素作用提供了制度規范與保障[2]。2023年12月，國家數據局等部門聯合印發《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》，結合行業領域提出了發揮數據要素乘數效應的行動方案[3]。
近年來，我國的數據要素市場規模不斷增長，數據基礎設施不斷完善，數字技術得到發展，數字產業逐漸壯大，數據要素成為推動經濟高質量發展的關鍵動力。與此同時，數據要素的價值不僅限于經濟領域，它擁有能與不同要素相結合、應用于不同領域的特性。社會治理作為國家治理的重要方面，強調提升治理水平、改進治理方式、動員多元主體并發揮其協同作用。數據要素賦能社會治理，在于其能提升社會治理的智能性與專業性，促進社會治理主體協同，激發社會治理創新，踐行整體協同的“大治理觀”，創新社會治理模式。
何為“數據要素乘數效應”
根據《中華人民共和國數據安全法》中的表述，數據是指任何以電子或其他方式對于信息的記錄。數據所反映的是客觀現實和信息，以數字化、虛擬化的形式呈現。數據與信息不可分割，可以將其看作信息的一種特殊表現形式。在數字化時代，隨著信息技術的發展，數據越來越廣泛地被利用到工業生產、現代農業、醫療衛生、城市治理等重點行業領域，以創造更多價值。生產要素是進行生產經營活動時所需要的資源，是維系經濟運行及市場生產經營所必須的基本因素，生產要素并非固定不變，隨著社會經濟的發展形態與狀況變革而不斷地更新變化。我國傳統生產要素包括土地、勞動力、資本、技術四大類，隨著數字技術發展，大量數據得以獲取、收集、進行分析，催生出了新的數字經濟產業、社會發展與生活模式。2020年4月，數據要素正式被列為我國的第五大生產要素。“數據要素”不同于單純的“數據”，其內涵上更加強調數據作為生產要素的特性，即可以參與生產、流通、交換、分配等市場化環節。數據作為產品生產與提供服務的資源投入時，即成為數據要素，可用于創造一定的價值。數據要素對于優化經濟發展結構、引領產業升級與新興產業發展具有重要意義。
乘數為經濟學領域的常用概念，表明經濟運行中經濟變動量與引起變動的初始支出注入值之間的比例關系。注入值的變化借助乘數基礎作用，產生了引起經濟變動量放大或縮小若干倍的作用，即為乘數效應。在宏觀經濟學領域，乘數效應常作為一種經濟調節手段，通過經濟活動中某種變量的增減及其連鎖反應來引起經濟總量的大幅度變化。綜合對其概念的闡釋，數據要素乘數效應是指在經濟社會發展中，數據要素作為一種新型的生產要素資源投入，通過與其他生產要素的深度融合與協同作用，能夠產生倍增的經濟和社會效益。該效應不僅能夠體現于經濟總量的顯著提升，更在于提升治理效能、優化資源配置、促進創新發展等方面。乘數效應的產生需要兩個基本條件，即存在具備乘數效應發揮作用的社會物質客觀基礎，以及存在經濟參數的變動[4]。數據要素在經濟社會發展的多種行業領域均可發揮乘數效應，原因在于我國超大規模市場、海量數據資源、豐富應用場景等優勢基礎條件，也在于數據要素本身邊際成本遞減、邊際收益遞增、低成本復用性、驅動創新等相對于傳統生產要素的獨特特點[5]。數據要素實現其乘數效應，需經歷數據的收集、處理、分析、共享、應用等關鍵步驟，同時需與其他生產要素進行結合。隨著數據要素發展規模的不斷擴大和數字技術的飛速發展，數據要素乘數效應愈發顯現，其在社會治理中的作用日益受到重視。
數據要素乘數效應何以賦能社會治理
社會治理現代化是中國式現代化在社會治理領域的具體體現，強調社會治理主體的多元參與、整體協同，社會治理方式智能化、專業化、系統化，社會治理重心下移與增進人民福祉。得益于數據要素的實時性與動態性、低成本復制性與非競爭性、易獲取與易傳播性、規模報酬遞增等特點，其對于社會治理現代化發展同樣可以發揮顯著的乘數效應。
激活資源潛力，拓展治理思路
數據要素能與其他資源深度融合，能夠充分激活資源潛力，放大資源使用效果，實現彼此的價值倍增。在社會治理領域，數據要素與技術要素的融合對于其乘數效應的發揮具有基礎性作用，是利用數據開展治理活動的起點。依托技術平臺與數據基礎設施，大量數據由公民創造、傳感器生成、相關主體收集，而技術能將其轉換為治理工具，應用于社會治理。例如，利用大數據與人工智能相關技術對于數據進行處理、分析、共享、應用，極大地提升了社會治理的智能化水平，有效促進了智慧城市建設，推動政務服務數字化便捷化，提升了預防與應對公共危機事件的能力，等等，賦能社會治理的多個領域與環節。
數據要素在社會治理中的運用，關鍵在于其為人所用、為人服務。大數據技術帶來的智能化有可能超越人類思維范圍與計算能力，可用來解決超出人類思維能力之外的事務，較于傳統的“人力治理”更加高效精準。學會利用數據要素的治理參與者，可以在更短時間內觀察到單純依靠人力難以觸及的視角，帶來全新的治理思路，從而拓展社會治理的深度與廣度。此外，數據要素具有低成本復制性與非競爭性，這意味著相同的數據資源可以被多個主體共享和利用，而不會消耗原始數據的價值。這種特性利于提升數據資源的使用效率，同時降低治理成本。通過對于數據資源的共享與復用，各個部門能夠以更小的成本實現更佳的治理效果。
共享數據信息，協調治理主體
社會治理強調多元主體的協同參與，除政府外，企業、社會組織以及公民個人也是重要的治理主體。數據要素所具有的低成本復制性、易獲取與易傳播性，為政府內部各部門協作、社會治理主體協同創造了優勢條件。依托數字化技術和數據平臺的賦能，以及數據要素的匯聚、共享、開發，治理主體之間身份符號的限制得以打破，突破了原有的行政組織架構，使得數據在政府、社會之間有效流動，社會組織、企業、人民群眾等多元主體得以參與社會治理流程，激發了社會主體的參與活力，塑造了政府、社會協同治理的網絡關系格局。通過數據共享，各類治理主體得以便利地獲取所需信息。通過公開市場經營數據，加強政府與市場經營主體之間的溝通，實現二者間的良性互動；通過治理數據公開，提升政府工作透明度，同時引入更多主體基于數據進行社會監督和參與治理討論；在政府內部，不同部門基于數據資源進行協同規劃和決策，通過跨部門協作，共同處理復雜的社會治理問題。
數據要素可作為各治理主體之間溝通與協作的橋梁，顯著降低信息的不對稱性，加強治理主體與治理任務的協同，使社會治理環節銜接更加順暢，提升社會治理的創新性、包容性、全面性，更多主體能在社會治理中發揮自身優勢，創造更多更廣泛的公共價值。相較于強調單一主體的政府管理，社會組織或企業等能利用自身的專業與技術優勢，從不同的視角分析與應用數據，產生新的見解與治理方案，以跨界協作帶來突破性的治理成果。
提升響應能力，節約治理成本
對于數據要素的充分利用，可以大幅度提升社會治理的敏捷性與適應性，減少時間成本。數據要素的實時性與動態性意味著數據信息能夠得到即時的收集與處理，且處于持續的更新與變化之中。數據技術能通過其廣泛的感應和傳輸功能，將靜態的數據信息轉化為動態的、活躍的資源，隨著社會的發展而不斷演化，為治理主體提供全新的視角和工具，使得其能夠掌握最新的數據和趨勢，清晰地洞察社會各個方面的即時狀態和細微變化，從而及時調整治理策略，適應不斷變化的治理環境，確保治理措施的及時性和前瞻性。
數據要素的應用使得政府決策的準確性與科學性得到了極大提升，降低政府的決策成本。傳統的決策方式常依賴于過往經驗與有限信息，而通過利用現代數據技術，對于大量的數據信息進行采集與分析，可以為政府決策提供充分且科學的依據，使得政府決策向著基于現實數據的理性決策模式轉變。與此同時，數據信息的獲取與反饋的實時性進一步提升了政府的響應能力，政府可以及時得知資源狀況、公眾需求變化等關鍵信息，通過數據共享對接相關部門或其他治理主體，實現精準、精細、敏捷響應治理需求。此外，大數據集合所實現的萬物互聯，結合大數據挖掘技術，為政府提供強大的管理工具，可以幫助政府實時、全面、動態、精準地監控社會各領域活動的運行狀態，從而優化管理流程，并增強對社會風險的預警和應對能力，保持社會治理的穩定性。
數據要素在社會治理中發揮乘數效應具有其適用性。數據要素具有低成本復用性與規模報酬遞增性，可以將大量的知識、技能轉化為數據信息，在大量的場景與領域重復利用。社會治理領域廣、涉及對象多、應用場景豐富，數據要素能在其中跨越傳統的資源限制，使得數據知識與技能不再限制于單一應用場景，豐富的應用進一步促進了數據量的增長。大量的數據使用不會降低其價值，而是在社會治理中實現自身價值，并以更小的成本創造更多的公共價值。
充分發揮數據要素在社會治理中的乘數效應
未來應進一步規范數據要素的使用與流通，充分激發數據要素價值，改善數據要素發展環境，推動數據要素在各區域均衡、高質量發展，發揮數據要素的乘數效應，賦能社會治理。
激發數據要素價值
我國的數據要素發展具有大規模市場、海量數據資源、豐富應用場景等優勢，但數據要素的價值與優勢相結合未得到充分發揮。為此，應挖掘社會治理中對于數據要素的需求場景，探索數據要素協同優化、融合發展的模式，推行數據資源在多領域的應用試點，率先發展優勢明顯領域，不斷開拓新領域，挖掘數據要素應用的優秀經驗推廣復刻，根據不同數據、不同應用場景的特點創新多樣化的開發方式，培育提供基于數據要素的新型公共服務和產品，加強數據在社會治理中的應用。
政府部門掌握著大量的公共數據資源，但目前缺乏統一標準的數據平臺，上下層級政府之間、政府各部門之間數據的規范標準不一，政府組織結構的條塊分割等問題在一定程度上阻礙了跨部門的數據共享與融合；部分政府工作人員缺乏大數據思維，缺乏對應的數據專業知識與利用能力，導致數據要素的效用難以發揮。為此，應進一步開放共享數據，明確數據分級開放的標準，即有條件開放、無條件開放或不開放，同時鼓勵引導社會力量共享數據，提升利用數據進行多主體協同治理的能力；在數據共享過程中統一數據準入標準、兼容標準，建立統一的數據開放共享平臺，逐步解決部門之間的“數字孤島”問題；對于政府工作人員進行教育培訓，豐富其對于大數據應用的認知，培養大數據思維，增強其利用數據資源開展工作的能力，發揮“數據×人力”資源的乘數效應。
優化數據要素發展環境
數據要素在社會治理中發揮乘數效應，關鍵基礎在于其自身的良好發展環境與優質資源供給。近年來，我國的數據要素市場規模不斷擴大，但數據要素的市場化配置仍有待進一步發展。一方面，當前數據要素市場存在數據產權確立難、數據要素定價難、數據流通環境不暢等問題。為此，應改善數據要素發展的市場環境，完善市場化配置體系。建立數據要素價值與貢獻相適應的分配機制，明確其產權歸屬、交易流通規范標準，并圍繞其制定相關法律法規；加強對于數據要素的市場監管，研究數據流通市場體系，規范數據流通標準，明確市場主體責任[6]；加大對于數據市場的反壟斷力度，鼓勵正向市場競爭、反不正當競爭，使數據要素適應市場機制。
另一方面，數據要素市場化過程還面臨著數據供給質量不足，開放共享程度不足、覆蓋面窄、內容同質且重復等問題。為此，應推動大數據相關產業發展，推行優惠政策、建立市場主體白名單，鼓勵相關主體提供數據及基于數據要素的服務，使數據要素與重點行業領域相結合，擴大數據市場規模，提升數據市場質量。加大對于重要大數據系統的安全防護，推進研發數據安全保護相關技術，定期開展對于數據安全的評估和產品安全的可靠性評估。建立健全數據技術發展的基礎設施，包括數據中心、數字平臺等，支撐社會生產力數字化發展。
推動數據要素均衡、高質量發展
隨著數據的開發利用，社會層面數據鴻溝已經產生。在不同地域、城鄉之間，數據運用水平與技術發展水平不均衡，在社會個體之間，受教育水平較高、掌握技術或經濟優勢的個體往往可以擁有并利用更多數據資源。為此，應著重加強落后地區的數字基礎設施建設，鞏固數據要素發展基礎。逐步統籌建設中西部地區、鄉村的通信、網絡、算力基礎設施，達到可利用數據要素進行治理的標準；建立健全城鄉、區域之間的協同機制，使數據資源在區域之間靈活流通；開展對點幫扶，同時結合當地實際推廣先進地區的治理經驗、開發利用數據資源，例如在鄉村開發“智慧農業”“智慧村務”，充分利用數字技術提升治理水平；對于群體間的數字鴻溝現象，應通過宣傳教育、建設適老化數據基礎設施等措施進行改善。
此外，數據治理中的隱私保護、數據安全問題仍有待改善，利用數據要素的同時應避免數據泄露侵犯個人權利與危害社會安全。對此，應加強對于數據技術的攻關與研發，掌握關鍵核心技術，升級擁有自主知識產權的數據技術是利用數據要素賦能的基礎，可以提升社會治理效率、優化公共服務、保障數據安全與隱私。政府應為數據技術研發提供資金、場所、資源支持，鼓勵各類社會創新主體研發數據隱私、共享、挖掘、分析等相關技術；推動產學研深度合作，降低研發成本門檻。公共部門尤其要升級數據安全系統，避免數據泄露造成的不良影響，保障公民隱私權和社會安全。
【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、南開大學數字政府與數據治理研究中心主任；本文系中華全國總工會研究室委托課題“人工智能背景下勞動用工方式變化及對工會工作影響研究”（課題編號：2024-QZYJH-02；項目負責人：劉銀喜）階段性成果；南開大學周恩來政府管理學院碩士研究生邢佳宜對本文亦有貢獻】
注釋略
責編：馮一帆／美編：石 玉