習近平總書記主持召開二十屆中央財經委員會第一次會議時強調，以人口高質量發展支撐中國式現代化。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出要求：以應對老齡化、少子化為重點完善人口發展戰略，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，促進人口高質量發展。完善人口發展戰略的宏觀目標，就是以更高的人口整體素質、適度生育水平和人口規模、素質優良、總量充裕、結構優化、分布合理的現代化人力資源為內涵的人口高質量發展。

人口均衡發展與人口高質量發展

隨著中國人口發展進入新常態，推進中國式現代化面臨的人口環境和條件發生了深刻變化。人口發展中顯現的少子化、老齡化、區域人口增減分化等趨勢性特征，是人口發展不均衡的諸種表現。從1982年、2012年和2023年的數據，可以觀察不同年齡組人口比重的變化趨勢：一是0—14歲兒童人口比重持續下降，在這3個年份里分別為33.6%、16.5%和16.3%；二是15—64歲勞動年齡人口比重經歷了先上升，達到峰值并越過轉折點后迅速下降的倒U字形軌跡，在這3個年份里分別為61.5%、74.1%和68.3%；三是65歲及以上老年人口比重（老齡化率）持續提高，在這3個年份里分別為4.9%、9.4%和15.4%。

各地區在人口格局上表現出較為明顯的差異性，同經濟社會發展表現密切相關。2022年，中國大陸31個省、自治區、直轄市之間的人口分化十分顯著，人口自然增長率產生從8.8‰到－5.8‰的懸殊幅度，老齡化率則有從20.0%到5.9%的高低差距。人口增長率與老齡化程度都是人口轉變的結果和人口格局的表現，兩者密切相關。中國各省級區劃單位的人口自然增長率與老齡化率之間具有高達－0.883的相關系數。同時，人口格局也與經濟發展具有相互影響、互為因果的關系，區域間人口自然增長率與經濟增長率的相關系數也高達0.889。

促進人口均衡發展，既是人口高質量發展的重要目標和主要內容，也是達到這個目標的前提條件。在人口均衡發展和人口高質量發展兩個要求之間，表現為一種遞進的關系，理解兩者關系可以從兩個角度著眼。一是人口發展新常態及其挑戰，最直接表現在人口發展的一系列不均衡結果以及不可持續因素上面，反映在包括生育水平、年齡結構、數量與素質、區域格局以及人口與經濟社會發展水平的關系等方面。二是人口發展質量正是孕育于上述這些方面之中，促進人口均衡發展與實現人口高質量發展在手段和目標上都是高度一致的。旨在促進人口均衡發展的政策努力，包括推動形成適度生育水平以穩定人口規模、形成經濟和社會合理的人口區域分布、培育與科技進步和產業結構變化相適應的現代化人力資源，以及不斷提高人民生活品質，正是解決發展不平衡不充分的問題、達到人口高質量發展、支撐中國式現代化目標的必由之路。

完善人口發展戰略的著眼點和發力點

人口的現實格局是歷史形成的，每個時期的人口特征都由以往的人口轉變所決定，人口現狀可以說是過去人口變化的“回聲”。中國的人口出生高峰期出現在20世紀60年代，在從1960年人口負增長中得到恢復的過程中，1962—1973年期間，人口自然增長率均在20‰以上。隨后便發生對應這一嬰兒潮的人口回聲。第一波，在20世紀60年代和70年代，兒童人口的數量增長和比重提高十分迅速，直到80年代才趨于減速。第二波，在1980—2010年期間，年輕勞動年齡人口的數量增長和比重提高十分迅速，形成了“生之者眾，食之者寡”的有利人口結構，為這一時期的經濟高速增長提供了特殊源泉——人口紅利。第三波，以年輕勞動力開始更快增長的年份為基準，過了30—40年之后，勞動年齡人口數量經歷一段時間負增長，老年人口的數量增長和比重提高趨于顯著加速。正是以這個人口回聲效應為參照，《決定》做出應對老齡化和少子化的重要部署，特別從以下方面強調了完善人口發展戰略的著眼點和發力點。

完善生育支持政策體系和激勵機制，推動建設生育友好型社會。總和生育率保持在2.1這個更替水平上，不僅是保持人口可持續發展的社會目標，也是在理想條件下家庭所期望的孩子數。從極低生育率向這個水平回歸，受到一系列經濟社會因素的制約。生育率在低水平長期徘徊后回升到更替水平，國際上幾乎沒有先例。促進生育率向這個方向盡可能靠近，例如按照2016年國務院發布的《國家人口發展規劃（2016—2030年）》中設想的水平，即到2030年總和生育率為1.8，應該成為政策目標，并引導家庭以行動響應。努力實現這一目標，要求政府推動形成體系和完善機制，明顯加大政策支持和激勵力度，通過家庭和社會的激勵相容和共同努力，促進總和生育率回升到更可持續的水平。

著眼全生命周期提高人口綜合素質，培育和發揮新人口紅利。支撐中國經濟高速增長的人口紅利，在實踐中產生于特殊的人口轉變時期，即勞動年齡人口增長快于其他年齡人口、形成人口撫養比低且持續下降的格局。傳統的人口紅利是與特定的人口結構特征相聯系的，一旦這種年齡結構不再存在，傳統人口紅利支撐的增長動能也就減弱。這并不意味著廣義人口紅利消失，或經濟增長從此失去動力。以轉換認識范式為前提，重新定義并著力培育人口紅利，即通過促進兒童早期發展、實現托幼一體化、延伸義務教育和國民教育、鼓勵終身學習和職業培訓等，提高所有年齡組人口的綜合素質，完全有機會形成新人口紅利，為經濟在合理區間增長提供支撐。同時，以健全就業促進機制為條件，著力解決就業結構性矛盾，使更高水平的人力資源得到充分利用和有效配置。

完善政策機制，促進養老事業和養老產業發展。中國的人均GDP于2023年達到12614美元，在到2035年達到24000美元的發展過程中，老齡化率始終高于這個發展階段上其他國家的平均水平。中國在基本實現現代化的過程中，將始終伴隨著未富先老的特點。實現老有所養、老有所為、老有所樂，既明顯增進老年人福祉，也充分發揮老年人龐大的人力資源和消費力，是完善人口發展戰略的重要目標。

一是提高基本養老保險和服務的覆蓋率及均等化水平，確保老年人生活品質的提高與現代化進程同步。二是創造條件增強大齡勞動者的就業意愿和就業能力，提高老年人的經濟社會活動參與水平，為有意愿的老年群體創造多樣化、個性化的就業崗位和社會活動形式，擴大和延續人口紅利。三是促進銀發經濟發展，滿足老齡化社會的特殊消費需求，在免除老年人后顧之憂的前提下，發揮他們作為消費者的積極功能。

用好推進中國式現代化的窗口期

人口發展新常態既帶來嚴峻的挑戰，也孕育新的機會，必須牢牢把握機遇。從現在起到2035年，對于中國人口與經濟社會發展的關系來說，是一個不應忽略的機會窗口。

一方面，中國經濟仍有潛力保持合理增長速度。根據對潛在增長率的預測，在2035年之前，中國經濟能夠以年均4.7%的速度增長。無論是從人均GDP所代表的經濟發展階段來看，還是從老齡化率所表示的人口轉變階段來看，鮮有其他國家在相同階段上，能夠達到這樣的增長速度。經濟總量能夠以較快速度繼續擴大，確保中國的投入增長足以支撐人力資本的加速培養，以及可持續增長能力的持續提高。這足以保證有充分的資源，支撐實施應對少子化和老齡化的人口發展戰略。另一方面，出生人口和兒童人數減少和比重下降，導致少兒人口撫養比下降。在2035年之前，17歲以下兒童和6歲以下兒童都將以年均3%的速度減少，意味著延長義務教育年限的資源約束大幅度減弱。經濟的增長和兒童人數的減少兩個趨勢同時存在表明，以往的勞動力、人力資本、物質基礎和創新能力的存量將繼續得到釋放，培育和增強這些發展因素增量的保障水平也在提高。這是完善人口發展戰略的難得機遇，也是推進中國式現代化的有利窗口期。

這個窗口期對于完善人口發展戰略具有重要的意義。通過健全人口發展支持和服務體系，應對老齡化和少子化，要求明顯擴大資源的投入。窗口期的核心就在于這是一個負擔趨于減輕、資源相對豐富的發展時期。國際經驗表明，在中國目前所處的發展階段上，公共品邊界顯著得到拓展，社會保障和福利支出表現出大幅增長的特征，政府通常傾向于提供更多的基本公共服務，并承擔更多的支出責任。這個一般趨勢在中國的體現，與完善人口發展戰略的要求和做法高度一致，也將經過大體相同的實現路徑。從時間上說，這個機會窗口既非永恒，也不會長期延續，必須清楚認識、牢牢把握和充分利用這個有利的窗口期，以“一老一小”為重點，在應對少子化、老齡化挑戰的同時，適應經濟社會發展階段的要求，建立健全覆蓋全人群、全生命周期的基本公共服務供給體系。

推進教育發展和改革，顯著提高人均受教育年限。中國收獲人口紅利的高速增長時期，得益于普及九年制義務教育和高等學校擴大招生兩次教育大飛躍。培育新人口紅利也需要一個同等幅度、同等效應的教育飛躍。相應的改革著眼點，一方面在于延長受教育年限，另一方面在于教育資源的更充分投入和更均等配置，讓城鄉所有年齡段人群都獲得以基本公共服務形式提供的更優質教育。要特別關注學前教育、農民工隨遷子女教育等保障機制，逐步擴大以義務教育階段為重點的免費教育范圍。

提高城鄉基本養老的保障水平、普惠性和均等化程度，提高全體老年人福祉。經過從無到有、從小到大的發展，中國已經建成世界上規模最大的社會養老保障體系。提高這個體系功效的重點，在于補足現存的體制機制短板和缺項，通過改革縮小乃至消除既有的覆蓋水平的缺口和保障水平的差距。特別要著眼于提高城鄉之間、區域之間的均等化程度。與此同時，增強各種社會保障、社會救助、社會福利項目之間的整合性和互補性，形成一個更加完整、統一、普惠的基本公共服務供給體系。從全生命周期形成穩定、良好的預期，促進生育意愿、老年人口獲得感與民生福祉同步提高。

（作者系中國社會科學院國家高端智庫首席專家）