南海之濱，濠江兩岸，一邊是澳門，一邊是橫琴。澳門回歸以來，得益于“一國兩制”制度優勢，經濟繁榮、社會穩定、民生幸福。然而澳門60余萬人口擠在33平方公里的狹小空間，且經濟對博彩業依賴較重，這已成為制約其持續發展的瓶頸。面對未來，澳門如何破局？答案，就在與澳門僅一水之隔、擁有廣闊天地的橫琴島上。
“中央政府已決定同意開發橫琴島。”2009年1月10日，時任中央政治局常委、國家副主席的習近平在澳門鄭重宣布這一重大消息，橫琴建設的大幕正式拉開。從此，橫琴不再只是地圖上的一個名字，而是澳門拓展發展空間的新希望，承載著粵澳人民的新期待。建設橫琴粵澳深度合作區（以下簡稱“合作區”）是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大決策。他先后4次親臨考察，對橫琴發展寄予厚望，強調“建設橫琴新區的初心就是為澳門產業多元發展創造條件”。在習近平總書記的關懷與指導下，《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》）及其配套政策相繼出臺，合作區建設步入快車道。如今，橫琴島正從邊陲小島蛻變為國際化新城區，不僅為澳門經濟多元化提供了堅實支撐，更為澳門居民打造了一個宜居宜業的“第二家園”。
破立并舉，建立健全粵澳共商共建共管共享新體制
探索琴澳一體化發展，促進澳門經濟適度多元，不僅是一項復雜的系統工程，更是對粵澳兩地的重大考驗。從誰主導、誰管理，到人員配置、議事決策、監督評估，每一步都充滿未知，沒有現成的答案可循，每一點進展都是首創，是立與破的深刻較量。這也是來到橫琴聽到最多的聲音。
2012年12月，習近平總書記第二次來到橫琴時強調：“要發揚敢為人先的精神，先行先試，進一步擴大開放，勇于探索，勇于去闖，在體制機制創新方面，為粵港澳合作作出貢獻。”
面對制度機制的空白與挑戰，橫琴選擇迎難而上。從2009年最早的珠海橫琴新區管理委員會，到2015年的廣東自貿區橫琴片區，再到2021年9月《總體方案》公開發布，合作區管理機構正式揭牌，開啟健全粵澳共商共建共管共享（以下簡稱“四共”）新體制的實踐探索。
一是粵澳雙方聯合組建合作區管理委員會，實行雙主任制，由廣東省省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任，澳門特別行政區委派一名常務副主任，其他副主任經雙方協商確定。該機制確保了雙方在決策層面的緊密合作與共同責任。二是設立執行委員會，作為管理委員會的日常運作機構，履行推廣、招商、產業引導、土地開發及民生管理等職能。執行委員會由澳門特別行政區政府委派主要負責人，廣東省與珠海市派員協助處理涉及本省事務。此外，在屬地管理上，合作區上升為廣東省管理，成立廣東省委和省政府派出機構，負責黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等工作。這些都是史無前例的重大改革。合作區執行委員會主任李偉農表示：“這種合作關系是一種創新，是前所未有的嘗試。”
一個班子，兩方人員、多種身份，如何實現快速磨合，考驗雙方智慧。合作區管委會首次會議便凸顯了這一難題，尤其是雙主任制的實施，在國內尚屬首例，旨在促進科學高效決策的“四共”新體制在實踐中也未及預期。比如，澳門沒有行政首長負責制的概念，決策往往采用合議制。而一部分事項審批鏈條冗長，決策效率不夠高；機構間工作關系錯綜復雜，統籌協調存在難題。
循規為圓，依矩成方。合作區逐步認識到，“四共”的順暢運行需依賴制度設計。秉持堅守“一國”之本，善用“兩制”之利，達成“粵澳共管、澳門主導”的共識，積極推進法治建設、規則銜接、機制對接，探索出聚焦于工作流程、操作規程及議事程序的內部工作框架。
建立放權賦能長效機制，最大限度用好賦予的改革發展自主權；制定出臺管委會、執委會議事規則等規章制度；高頻對接國家部委，加速《總體方案》的政策落地見效；設立粵澳合作決策咨詢機構，加大外部決策咨詢力度；優化決策流程，明確職責不明、協商不一致問題的解決途徑……合作區“四共”的運行機制逐步盤活。特別是《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》的出臺，為合作區提供了堅實的法治保障；而備受企業家贊譽的《降低橫琴粵澳深度合作區企業綜合成本的十條措施》，則以其詳盡具體的方案內容，一改內地文件的框架式表述，成為這一效應的生動注腳。此外，除設立跨部門政策研究和規則銜接專責小組、搭建與澳門常態化溝通機制、年度事項清單制等特殊規定外，不得設置額外考核評比。建立收益共享機制，投資收益直接用于合作區建設，由管委會自主支配，輔以中央財政補助，為合作區長遠發展提供支撐。
當前，合作區“四共”體制初露鋒芒，“1+1>2”倍增效益已經顯現。橫琴正在開創一條“人無我有”的獨特發展之路。
精準布局，打造促進澳門經濟適度多元的新平臺
2018年10月，習近平總書記考察橫琴時強調：“橫琴有粵澳合作的先天優勢，要加強政策扶持，豐富合作內涵，拓展合作空間，發展新興產業，促進澳門經濟發展更具活力。”這一重要指示為橫琴的產業發展指明了方向。
合作區堅持有所為、有所不為，立足橫琴發展基礎、澳門產業優勢、澳門社會期望等實際情況，按照“聚焦、務實、利長遠”的原則，確定了科技研發和高端制造、中醫藥等澳門品牌工業、文旅會展商貿、現代金融等四大重點發展產業，與澳門“1+4”適度多元發展策略高度協同。
栽好梧桐樹，才有鳳凰棲。近年來，合作區在推進現代化基礎設施建設、構建高效交通體系的同時，密集出臺涵蓋稅收減免、高額獎勵、租金優惠、融資支持等專項扶持政策。加大人才引進力度，對高層次人才提供150萬元至800萬元生活補貼，對參加特定大賽優勝團隊給予最高1億元的項目資助，澳資研發企業年補貼可高達500萬元，以“真金白銀”激活發展動能。獨特的區位優勢及“澳門平臺+國際資源+橫琴空間+成果共享”的聯動發展模式，吸引眾多企業入駐。橫琴·澳門青年創業谷作為首個重點打造的產業培育平臺，因提供“拎包入駐”便利，成為澳門青年創新創業的熱門首選。澳門大學集成電路專業博士陳天藍便是這一創業生態的生動例證。他投身創業谷，用八年時間將公司從30平方米的小實驗室發展成為擁有2600多平方米的現代化生產研發基地，員工規模從3人壯大至70余人。“這兒擁有更濃厚的創業氛圍，充滿了機遇”，陳天藍說。
合作區將科技研發和高端制造業置于首位，引領產業協同發展。通過布局建設關鍵科技基礎設施，參與國際大科學計劃和工程，加速創新要素匯聚。特別是吸引澳門四所高等院校的國家重點實驗室入駐，加速推動科研成果從實驗室走向生產線。目前，合作區已建立包含30家國家級、省級科技平臺的創新體系，孕育超萬家科技型企業，近800家澳資科技型企業在此扎根，特別是在集成電路領域形成了設計為核心的產業集群。2023年，橫琴集成電路企業營收近29億元，實現快速增長。其中，粵澳集成電路設計產業園作為首個集成電路特色園區，發揮了關鍵作用，園內超80%企業受惠于“雙十五”政策及促進集成電路產業專項發展措施，實現了快速發展。
澳門中醫藥制造業以“小而精”著稱，是澳門最具盈利能力和成長性的制造業領域。合作區通過政策扶持、園區建設、科技創新及國際合作等舉措，推動中醫藥等澳門品牌工業發展，成效顯著。政策上，明確支持“澳門注冊+橫琴生產”模式；園區建設上，粵澳合作中醫藥科技產業園作為《粵澳合作框架協議》首個落地項目，集科研、中試、檢測、孵化等功能于一體，構建了全鏈條服務體系。截至2024年6月底，產業園已注冊企業229家，其中澳門企業75家，簽約入駐46家，占比達38.3%。同時，通過加強國際合作，推動中醫藥產品在全球注冊上市，目前多個產品在澳門、巴西、莫桑比克等地區和國家注冊上市。此外，還積極推廣“澳門監造”等標識，截至今年5月，首批已有3家公司6款產品獲此認證，“澳門藥、橫琴造”正從政策引導走向生產實踐。
合作區還依托其獨特的地理位置和資源優勢，高水平建設橫琴國際休閑旅游島，支持澳門世界旅游休閑中心建設。最近推出的“團進團出”舉措，參團人員7天內可經橫琴口岸多次往返，還有“一會展兩地”運營模式，大大提升了琴澳承接會展活動的競爭力。多項舉措使得合作區旅游業火爆異常，據珠海出入境邊防檢查總站橫琴邊檢站統計，2024年上半年經橫琴口岸出入境客流約1042萬人次。這一數字較去年同比增長44%。
在現代金融產業方面，合作區充分發揮澳門對接葡語國家的窗口作用，支持打造中國—葡語國家金融服務平臺。“橫琴金融30條”等政策的出臺，為金融業的發展提供了強有力的政策支撐。同時，積極推動制度創新，為跨境資金流動提供了便利。今年5月，多功能自由貿易賬戶（EF賬戶）正式落地使用，既為實體經濟注入了重要活力，又為跨境居民生活帶來便利。在橫琴“澳門新街坊”發售現場，澳門居民麥先生激動地說：“澳門的錢當天就到橫琴賬戶了！”據統計，合作區金融業近三年增加值年均占GDP超三成，金融企業數量穩定在660家左右。
數據顯示，截至今年4月，合作區“四新”產業企業約1.6萬戶，同比增長3.2%，澳門企業總數增長33.9%至6208戶。2024年一季度，“四新”產業增加值61.6億元，占合作區生產總值比重達50.9%，且持續增長勢頭強勁，正有力推動澳門經濟多元化發展。
聚焦民生，打造便利澳門居民生活就業的新空間
打造便利澳門居民生活就業的新空間是合作區的戰略定位之一。隨著合作區常住人口中澳門居民占比的提升，部分澳門居民反映因橫琴與澳門在生活設施分布上的差異，導致日常需求難以滿足。因此，整合對接澳門的教育、醫療、社會服務及民生保障體系，拓展澳門居民生活空間，成為又一道難題。
為吸引并留住澳門居民，合作區在澳門居民比較集中的小橫琴社區量身定制了澳門新街坊，有4200套住房，集醫療、教育、社區服務于一體，并融入澳門元素，讓居民享受澳門“原汁原味”的生活與內地福利政策。目前，首批業主已順利入住。同時，還制定了保障性住房政策，確保各類居民都能安居。
教育怎么辦？合作區現有港澳臺外籍在校生600余名，占比8.4%。為了給澳門居民子女提供趨同澳門的教育模式，積極推動建設澳門子弟學校。然而，“學校的設立可謂是一波三折！”民生事務局工作人員介紹道，起初，因課程設置、教材選用及教師派駐等未達標準，申報屢遭拒絕。關鍵時刻，教育部專程到橫琴調研指導，建議參照外籍人員子女學校的管理辦法進行申報，最終成功獲批。2024年1月，濠江中學附屬橫琴學校正式成立，今年9月迎來第一批250余名新生入學，為促進澳門居民子女教育融合邁出了重要一步。
為了解決醫療問題，澳門醫療補貼今年首次擴大至合作區，允許澳門居民使用醫療券在橫琴澳門診所就診。跨境轉診和醫學影像結果的互認，進一步便利了澳門居民轉診至橫琴的醫療機構。同時，澳門醫療人員在合作區執業注冊管理辦法的實施，也為澳門醫療人員在橫琴執業提供了便利。截至2024年4月，合作區公立醫療機構為澳門居民提供診療累計超2.5萬人次。
在社區服務領域，小橫琴社區以黨群服務中心為紐帶，搭建了兩地居民政策交流、綜合服務與社區共治的平臺。不僅如此，為團結澳門居民融入橫琴發展，通過引入澳門街坊總會、澳門婦女聯合會，在橫琴延續澳門社區服務。此外，澳門居民可以參加珠海的醫療保險和社保體系。個體經營者只需備案就能從事個人經營活動。這些舉措優化了民生服務，加速了琴澳一體化發展。
隨著合作區民生事業的不斷發展，越來越多的澳門人選擇“居住在澳門（橫琴）、工作在橫琴（澳門）”的生活方式。截至今年4月，在合作區生活居住的澳門居民近1.6萬人，同比增長20.6%，就業人數達5000余人，同比增長25.6%。這一趨勢充分展示了琴澳融合發展的廣闊前景。
分線管理，加速琴澳一體化融合發展
2021年4月，習近平總書記在主持召開中央政治局常委會會議時指出，要用好橫琴合作區這個不同規則和機制交錯共存的區域，積極探索兩地規則銜接和機制對接，為粵港澳大灣區市場一體化探索經驗。
之后，合作區迅速推進分線管理，但面臨諸多難題。經發局工作人員說：“盡管橫琴與澳門地理位置相近，但分線管理因涉及政策突破與多部門協作，實施難度頗大。”為了讓分線管理盡早落地，中央、省及合作區多級聯動，組建專班與小組，密集溝通，出臺20多項文件加速推進。經不懈努力，2024年3月1日，合作區提前半年實現分線管理，克服了橫琴與澳門間政策與管理的障礙，為區域一體化奠定了堅實基礎。此前，關稅區、貨幣及法律差異限制了琴澳間的人員與貨物流通，影響民眾生活。分線管理政策實施后，實施分線管理政策后，橫琴與澳門設為“一線”，采取“放開”，即“管人不管貨”；與內地之間設為“二線”，采取“管住”，即“管貨不管人”。這一創新管理模式使橫琴成為內地首個對貨物、人員流動采取差異化管理的綜合區域，極大地推動了琴澳一體化進程，也為跨界居民帶來了諸多便利。
澳門居民梁靜琳在橫琴工作，每天駕車穿梭琴澳兩地。她經常把家里煲好的叉燒飯帶到橫琴作午餐，她說：“分線管理前，想把家里的蘋果帶到橫琴都難！”“現在好了！舊家具、熟肉、乳制品、鮮切花、蔬果也能帶過來！”梁靜琳享受著叉燒飯，贊嘆分線管理的便利。分線管理實施后，旅客往返“一線”攜帶自用合理數量的物品免稅，經“二線”進入內地，物品價值不超過8000元也免稅。此外，跨境公共交通無縫對接及澳門非營運單牌車自由通行，極大提升了區域流通效率。
截至今年5月，“一線”日均驗放跨境車輛0.6萬輛次，同比增長11.2%；日均出區車輛4.8萬輛次；86家企事業單位獲免稅主體資格；在合作區就業、創業、生活的澳門居民攜帶7大類300余種動植物產品入區，約2806名澳門居民獲享惠主體資格。這些成果充分證明了分線管理政策對琴澳一體化發展的積極促進作用。
習近平總書記指出：“要做好珠澳合作開發橫琴這篇文章，為澳門長遠發展開辟廣闊空間、注入新動力。”橫琴的華麗蛻變，其成功秘訣在于堅持正確方向，堅守“一國”之本，善用“兩制”之利，精準對接中央戰略，依托政策扶持，強化頂層設計與規劃。同時，結合目標與問題導向，勇于創新，破立并舉，秉持系統觀念，在關鍵領域和環節上大膽突破，持續發力。尤為重要的是，發揚敢為人先的精神，勇于探索，勇于去闖，進而成就非凡的業績。這一歷程也深刻啟示我們：唯有深度融入國家發展大局，方能實現更加持久、長遠的發展。
〔作者單位：中央黨校（國家行政學院）報刊社、廣東省珠海市委黨校〕