一支規模宏大、素質優良、結構不斷優化、作用日益突出的人才隊伍，是發展新質生產力最有活力、最具主動性的因素。法治以權利和義務為內容進行利益調整，在制度中實現相關主體的權利及利益期許，能夠激發人們進行發明創造的活力和激情。新征程上因地制宜發展新質生產力需要在創新型人才培養、引進、使用、合理流動的各個環節提供高水平立法保障。

隨著新興科學技術的發展，形成了類型豐富多樣的新就業形態，覆蓋生產生活各領域，在穩經濟、保就業、促增收方面發揮了重要作用，其中創新型技能人才對新就業形態質量的提升具有關鍵促進作用。以江蘇省為例，2024年江蘇省技能人才總量達1450萬人，高技能人才總量達475萬人，每萬名勞動者中高技能人才數達975人，總量和密度均位居全國前列。然而，現行的法律和社會保障制度還不能很好適應新就業形態。2024年兩會期間，有全國人大代表提出需要制定《中華人民共和國人才發展促進法》，說明社會已經認識到創新型人才的重要性。盡管人才發展促進法未必能夠短時間納入立法規劃，但是在立法中切實加大創新型人才引進的保障力度是不容忽視的。

江蘇在人才政策上進行了長期探索，出臺了一攬子文件，也有豐富的地方立法實踐，但缺乏一個較為全面、效力層級較高的關于人才工作的地方性法規作為統領。例如，作為江蘇省首部人才地方性法規《南通市人才發展促進條例》在2018年出臺，該條例圍繞人才體制機制改革中的熱點、難點問題，重點突出、有的放矢，對提升地區人才工作法治化水平具有重大意義。近期，蘇州發布了2024年度重點產業緊缺專業人才需求目錄，與《目錄》配套銜接的緊缺人才薪酬補貼最高資助額度由原先的15萬元提升至30萬元。揚州出臺了《數字人才引育用留十條舉措》，10條舉措全力為推動數字揚州高質量發展提供堅強人才支撐。淮安圍繞高校畢業生青年人才引進工作關鍵環節，主動延伸服務鏈條，打造創新升級的青年服務一件事2.0版，對青年人才服務事項進行拓展延伸，實現從“一件一次辦”到“多件事一次辦”的升級。江蘇在省級層面制定了《江蘇省產業科技創新領軍人才登峰計劃實施意見》，支持引進和培育世界一流的產業科創領域頂尖人才（團隊），已遴選支持49名頂尖人才。在這方面，江蘇完全可以有效總結地方實踐，制定《江蘇省人才發展促進條例》，在省級層面為人才發展促進提供法治依據。對此有以下探索成果。

突出尊重人才的價值取向。法律法規對人才享有的權利和系統保障措施作了規定，體現了對人才的尊重。但是，隨著新產業新業態的發展，在勞動關系的制度規范方面，既面臨權威性、穩定性法律調整與短期性、靈活性政策交織的現實狀況，也面臨既需要加強法律規制又不能規制錯位或者過度規制從而影響新就業形態發展的兩難局面。當前，我國勞動法律體系面對新就業形態帶來的變化存在明顯的時間差、空白區。為此，要加快新就業形態勞動關系領域的立法，充分突出尊重創新型人才的價值取向，解決新就業形態人才權益保障的實踐難題，補齊新就業形態法律規范的制度短板，為創新型人才培養提供權威性、統一性的法律制度依據。

明確人才合理流動的基本原則。人才的流動是激發人才創造力和源動力的重要路徑，但是必須堅持合理流動，發揮市場作用促進人才順暢有序流動，在立法中應當要堅持以下幾項基本原則：一是堅持黨管人才原則，應當把各方面優秀人才、創新型人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來。二是堅持服務國家和社會發展原則，始終把服從服務黨和國家事業發展作為人才流動配置工作的首要任務。三是堅持市場主導原則，充分發揮市場在人才資源配置中的決定性作用。四是堅持規范有序原則，強化高質量創新型人才的誠信意識和自律意識，引導高質量創新型人才依法依規良性有序流動。

健全人才發展促進法律保障機制。隨著新質生產力的發展，生產自動化、智能化程度會越來越高，對于崗位的“創造性破壞”作用比傳統生產力更加明顯，既會創造高質量的工作崗位，又會淘汰常規技能即可勝任的工作崗位，這對不同技能人才的影響不同，擁有更高技能、更強學習能力的人才，將能更好地享有新質生產力帶來的紅利。面對這種機遇與挑戰并存的格局，應當建立健全創新型人才就業的配套法律保障機制，讓人才能夠有充分的機會適應新質生產力發展帶來的挑戰，順利實現勞動力發展轉型升級。

建立與人才發展促進相適應的監督和保護措施。對人才權益保障而言，傳統的政府監管方式已不適應要求。激發創新型人才的創造活力，應當進行制度創新，采取更多激發人才創新的監管方式。一方面，在立法上要鼓勵創新、寬容失敗，由于創新涉及很多未知領域，往往風險比較大，這是一種客觀規律，對科研人員的創新在法律制度上更多的是實施寬容政策，允許創新失敗。法治應為創新型人才提供試錯、容錯以及糾錯的自由包容機制，沒有自由無以創造，而沒有權利就沒有自由。另一方面，需完善面向科技創新領域的產權保護制度，尤其要研究新科技時代的新興權利和新的保護方式。同時，加大侵權查處力度，保護創新型人才的合法權益。在監督管理中，要減少處罰、強制等監管手段的使用，更多運用行政指導、行政約談等柔性執法方式，強化創新型人才的自我治理和約束，推動實現創新型人才自由創造的法治環境。

建立吸引海外高層次人才和緊缺人才的法律制度。海外人才是我國高層次人才隊伍的重要來源。推進中國式現代化，既需要培養用好國內人才，也需要堅持需求導向，用好全球創新資源，精準引進“高精尖缺”人才。“堅持全球視野，世界一流水平，完善海外引進人才支持保障機制，探索建立高技術人才引進制度，千方百計引進頂尖人才，形成具有國際競爭力的人才制度體系”。江蘇先行先試，省級層面已累計引進海外人才2萬人，帶動縣市資助引進海外人才近4萬人。2023年國家海外引才計劃入選數位居全國第一。因此，江蘇亟需依托經濟、區域和人才優勢探索建立完善海外高技術人才引進制度，為海外高層次人才和緊缺人才引進提供法律保障。

（作者：沈定成，系江蘇省法學會研究處副處長，中國法治現代化研究院研究員）

【該文系中國法學會2024年度七大區域法治論壇重點委托課題“促進新質生產力發展的法治保障研究” 階段性成果】