作者：中國人民大學中國經濟改革與發展研究院常務副院長，經濟學院副院長、教授 于澤

2024年是我國實現“十四五”規劃目標任務的關鍵一年，經濟發展取得新成績。預計2024年我國經濟增長5%左右；對全球經濟增長貢獻接近30%；就業、物價保持穩定，國際收支基本平衡，國家外匯儲備保持在3.2萬億美元以上。新質生產力穩步發展，改革開放持續深化，重點領域風險化解有序有效，民生保障扎實有力，中國式現代化邁出新的堅實步伐。2024年12月11日至12日召開的中央經濟工作會議在總結經濟發展成績的基礎上，科學、準確分析當前經濟形勢，牢牢把握住“穩”這條主線，積極進取，作出了一系列“穩增長”的新部署。由于國際環境的快速變化和內需不足疊加，傳統政策工具穩增長難度不斷加大。此次中央經濟工作會議進一步深化了對經濟工作的規律性認識，守正創新，創新政策思路和工具，緊抓關鍵環節部署2025年經濟工作重點任務。

2024年經濟回顧：果斷部署一攬子增量政策，經濟明顯回升

2024年一季度開門紅之后，二季度和三季度經濟出現了新問題和新情況。9月26日中央政治局會議果斷部署一攬子增量政策，使社會信心有效提振，經濟明顯回升。

2024年經濟運行主要問題是內需不足，突出表現在狹義基建增速放緩、房地產投資繼續深度調整、消費特別是商品消費不振。2024年最大下行壓力來自于消費。根據國家統計局數據顯示，消費對GDP累計貢獻率從2023年的82.5%下降到2024年前三季度的49.9%，降到了10年以來的最低點。在消費中，商品消費增速長期處在低位，前三季度商品零售增速僅有3%，不足疫情之前的一半。商品消費不振導致制造業下游企業經營困難。由于制造業下游主要是民營企業，本輪復蘇中民營企業體感較差，預期遲遲難以修復。

在一攬子增量政策的推動下，10月份的經濟數據就發生了明顯變化，在以下三個方面都有較為明顯的回暖。

第一，消費邊際回暖。10月份社會消費品零售總額同比增長4.8%，較9月回升1.6個百分點。其中，商品零售當月同比增速回升到5%，比9月份回升了1.7個百分點，連續兩個月增速回升。據國家信息中心數據，10月線下消費熱度指數同比增長8.2%，較上月提升2.9個百分點，其中住宿業、休閑娛樂業、餐飲業分別同比增長17.9%、14.5%、12.2%。從價格表現來看，10月服務價格環比增速回升至季節性水平。

第二，房地產市場止跌企穩態勢明顯。房地產銷售和二手房價格跌幅收窄。10月份全國商品房銷售面積單月同比增速自9月的-10.8%回升至-1.6%，銷售額單月同比增速自9月的-16.1%回升至-1.4%。10月，全國百城二手住宅均價環比下跌0.6%，跌幅較9月收窄0.1個百分點，十大城市二手住宅均價環比下跌0.33%，跌幅同樣較上月收窄0.47個百分點。在銷售帶動下，10月單月，房地產開發企業本年到位資金同比增速為-10.1%，降幅較上月收窄8個百分點。

第三，狹義基建提速。1—10月份基礎設施投資（不含電力）同比增長4.3%，比9月加快0.2個百分點，為2024年3月份以來的首次回升。

伴隨內需回暖，10月服務業生產指數同比增長6.3%，增速比9月加快1.2個百分點。其中，批發和零售業生產指數回升2個百分點，金融業生產指數加快3.7個百分點；房地產業生產指數同比增長0.8%，回升幅度達到3個百分點，實現了2023年6月以來的首次由降轉增。

這一系列成績的取得，充分反映了面對經濟新變化，黨中央主動擔當，及時決策，積極部署，充分展現了黨中央的判斷力、決策力和行動力對經濟工作具有決定性作用。

2025年牢牢把握“穩”的工作主線，防范化解內外部風險挑戰

本次中央經濟工作會議在全面科學總結2024年經濟成績的基礎上，進一步分析了2025年我國經濟發展環境。2025年我國經濟將面臨諸多風險與挑戰，尤其是外部環境變化帶來的不利影響加深，以及內部的內需不足等問題。但是我們要把握大勢，我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變。這些支撐條件包括我國的制度優勢、國內超大市場規模、產業鏈的完整性以及人力資源從數量到質量的提升，等等。因此，在面對風險與挑戰時，我們應正視困難，堅定信心，并充分發揮優勢，尋找解決問題的方案。

“中國經濟光明論”并非忽視所面臨的困難，而是在直面挑戰的同時，認識到中國經濟的支撐條件和基本趨勢保持不變。光明論的核心邏輯是，依托這些條件和趨勢，在黨中央的堅強領導下，我們可以將優勢轉化為經濟發展的效能。因此，對于2025年，我們應繼續全面、客觀、冷靜地評估中國經濟，并在此基礎上堅定信心，進一步發揮好優勢。

2025年是需要特別關注外部風險的一年。特朗普在上一個任期已經建立了對華全面打擊框架，并在競選期間提出了新政策主張。因此，2025年我們必須聚焦外部環境可能帶來的影響，并做好相應的對沖準備。

對于新一屆美國政府而言，當前主要關注點在關稅政策的影響。如果對中國征收60%全面關稅，對其他國家加征10%全面關稅，目前較為一致的估計是可能將對我國GDP產生0.5到0.6個百分點左右的負向沖擊。但是，我們更要看到諸多新變化。與上一任期相比，特朗普到12月5日即完成了主要內閣成員的提名，這一速度為1968年以來最快，預示著其政策實施可能全面提速。因此，政策執行的時間和節奏可能會比上一個任期更加緊湊，關稅政策的執行方式也需進一步考量。同時，從人選看，特朗普此次組閣顯示出與上一任期本質差別。在上一個任期，特朗普更多被視為商人和政治新手。而在本輪，特朗普在美國國內政治基本盤不斷擴大，聯合了硅谷科技力量、美國制造業力量以及新興華爾街力量，形成了相對全面的國內聯盟。這種執政基礎意味著對世界經濟的沖擊不僅體現在關稅上，還可能體現在全球產業鏈的進一步加速重構以及監管政策競爭等方面。因此，外部環境變化將在更多層次和更多領域帶來更多不確定性。未來必須持續聚焦外部環境可能帶來的不利影響，并擇機作出反應。

面對國際國內新挑戰，會議確定了2025年經濟工作的基本目標，即保持經濟穩定增長、就業和物價總體穩定、國際收支基本平衡，并促進居民收入與經濟增長同步。這一目標基于對2025年經濟形勢的科學、全面評估，既考慮了挑戰，也反映了國內長期向好的趨勢。面對挑戰，核心是“穩”，即穩增長、穩就業、穩物價、穩國際收支。對于這一工作主線，關鍵問題是如何以新思路將國內長期向好的趨勢轉化為經濟發展的實績。

不斷深化對經濟工作的規律性認識，穩中求進、以進促穩，保障經濟穩定增長

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央面對新情況、新問題，深刻把握國內外經濟形勢發展變化規律，準確判斷我國發展所處的歷史方位，為經濟工作指明了正確方向、提供了科學指引。習近平經濟思想中核心內容就是要堅持黨的集中統一領導，保證我國經濟沿著正確方向發展。9.26中央政治局會議的果斷部署充分證明了黨中央對經濟工作把方向、管大局、保落實的關鍵作用。本次中央經濟工作會議進一步指出：“黨中央集中統一領導是做好經濟工作的根本保證，在關鍵時刻、重要節點，黨中央及時研判形勢、作出決策部署，確保我國經濟航船乘風破浪、行穩致遠。”面對經濟新變化，只有堅持加強黨中央對經濟工作的集中統一領導，才能凝聚各方力量、調動各方資源、形成發展合力。這要求各地各部門黨員干部要自覺用黨中央對形勢的科學判斷統一思想、統一意志、統一行動，各項工作能早則早、抓緊抓實，保證足夠力度。

會議指出，做好經濟工作需要統籌好“五對關系”：必須統籌好有效市場和有為政府的關系，形成既“放得活”又“管得住”的經濟秩序；必須統籌好總供給和總需求的關系，暢通國民經濟循環；必須統籌好培育新動能和更新舊動能的關系，因地制宜發展新質生產力；必須統籌好做優增量和盤活存量的關系，全面提高資源配置效率；必須統籌好提升質量和做大總量的關系，夯實中國式現代化的物質基礎。

在“十四五”時期，中國經濟進入新的歷史階段。一方面，我國正在從低成本增長期轉向高成本發展期。我國傳統的“招商引資”模式主要通過降低企業要素成本提高資本回報率。但是，隨著土地、資源、勞動力等成本攀升，傳統模式動能不斷下降，副作用進一步凸顯。另一方面，我國從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并存的深度調整轉軌期，存量的調整和提升在經濟增長中的比重越來越大。短期因素疊加結構轉型，經濟運行的規律發生重要變化，統籌好“五對關系”是我們做好經濟工作的重要保障。具體來講：

在根本途徑上，我國需要邁進高水平社會主義市場經濟。需著力完善與高質量發展激勵相容的地方政府運行機制，破解地方政府用舊有手段處理新問題的短板，釋放微觀主體活力。

本輪結構轉型最為明顯的特征是需求調整速度顯著快于供給調整速度，供需的錯配進一步放大了內需不足問題，需要進一步優化供給、聯動供需，暢通國民經濟循環。

當前，中國經濟的穩定在很大程度上取決于以房地產為代表的傳統產業與新興產業的調整速度差。房地產行業及其上下游產業鏈約占中國經濟的21%。與此同時，戰略性新興產業占13%。從13%到21%的差距，即8個百分點，是穩定經濟的關鍵。我們既要因地制宜加快發展新動能，推動戰略性新興產業發展，也要通過更新來穩住舊動能。

同時，隨著經濟中存量調整占比不斷提升，要特別關注存量和增量的聯動問題，統籌考慮存量和增量市場。傳統宏觀政策主要以增量為主，在新趨勢下，效果會逐漸降低，呈現“脈沖式”特征。要創新思路解決存量問題，通過資源配置效率提升逐步取代以往單純要素投入的增長模式。

在經濟結構轉型中，風險來源更加復雜，更要高水平統籌好發展與安全，保證中國經濟行穩致遠。這就要求經濟保持一定的增速，在提升質量和做大總量方面達到高水平平衡，以質量提升效益，以總量穩固質量。

加強超常規逆周期調節，守正創新，以新思路、新工具打好宏觀政策“組合拳”

2025年要堅持穩中求進、以進促穩。面對風險挑戰，必須牢牢堅持“穩”這一主線，才能為發展提供堅實的物質基礎，有力防范和化解風險。但依靠傳統、保守的做法不能獲得真正的穩定，只有通過積極進取和實施更加積極有為的政策才能應對新挑戰。本次中央經濟工作會議特別強調了2025年要守正創新。面對經濟新變化，做到穩中有進需要進一步開拓超常規的思路，以新思路設計新工具，充實政策工具箱，提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性。

第一，新思路助力財政政策更加積極有為。會議提出2025年將提高財政赤字率，以確保財政政策持續發力。提高財政赤字率不單單是財政政策力度加大，更是一種思路變化。我國在較長一段時間堅持“以收定支”，確保了財政紀律。但是，面對新的經濟挑戰，稅收和土地銷售收入增速放緩，甚至出現負增長。“以收定支”會導致財政支出增速也隨之下降，不能有效進行逆周期調節。為此，我們需要在考慮財政可持續的前提下，通過積極的赤字調節，有效熨平經濟。例如，考慮到我國政府，尤其是中央政府負債率在同等收入水平的國家中處在較低水平，財政空間還比較充裕。同時，2025年可能面臨外部沖擊和內需不足問題，財政政策需更加有力。考慮到中國經濟體量目前已超過130萬億，建議2025年財政赤字相對2024年增加1.5萬億左右，據此，2025年的財政赤字率可安排在4%左右。

在增加支出力度的方向下，會議明確了加強財政支出的重點。一是增發超長期特別國債以持續支持“兩重、兩新”項目；二是增加地方政府專項債券的發行和使用，并擴大其使用范圍。基于上述精神，結合2025年可能面臨的挑戰，建議增發超長期特別國債約1萬億人民幣。同時，建議增加地方政府專項債券額度5000億人民幣。增發的特別國債要重點考慮“兩新”領域，特別是消費品以舊換新。2024年以舊換新對消費的拉動效果顯著，帶動相關產品銷售額超1萬億元，2025年需進一步擴大范圍和力度。此外，1萬億特別國債的增發還將用于補充商業銀行資本金，旨在激發商業銀行活力并防范風險。

綜合上述建議，2025年增加3萬億左右的財政支出可以有效對沖外部風險。在執行中，關鍵在于債務化解對地方政府的約束。地方政府隱性債務的逐步正規化，雖然為地方政府舒緩了壓力，但短期內可能會產生流動性沖擊。地方政府的現金流從隱性支出全面轉變為顯性支出，鑒于當前地方政府財力相對緊張，這一轉換期將帶來一系列新的挑戰。因此，2025年如何妥善處理債務化解過程中的銜接問題，將是考驗財政政策的關鍵維度。

第二，貨幣政策適度寬松。本次中央經濟工作會議對貨幣政策思路也進行了創新。一方面，定位更加積極，從穩健調整為適度寬松。在執行中，針對2025年如何進一步降息降準的討論，建議降低存款準備金率至少1個百分點，以較大幅度釋放流動性，但是降息要更加謹慎，把握好時機和力度。目前，降息對經濟的傳導機制尚需進一步疏通。另一方面，商業銀行的凈息差處在歷史較低水平。考慮到中國經濟正處于深度結構轉型期，商業銀行資產質量存在惡化風險，金融風險是必須重視的問題。因此，在降息決策上需要更加審慎，以支持經濟的平穩轉型并確保金融穩定。降低準備金率的空間相對比降息空間更為充足，建議降息幅度要適當，降低準備金率的幅度可以適度加大。

此外，中央經濟工作會議明確指出要探索拓展中央銀行宏觀審慎與金融穩定功能，創新金融工具，維護金融市場穩定。這標志著資產價格納入中央銀行目標體系。隨著創設股票回購增持專項再貸款等工具的不斷落地，2025年將進一步穩定資產價格，修復居民和企業資產負債表，夯實消費和投資的內生基礎。

第三，打好政策“組合拳”。本次會議再次特別強調了強化政策“組合拳”的重要性，這一點在去年的經濟工作會議上也得到了反復強調。發揮好政策“組合拳”的效果需要把握好兩個方面：一方面，發揮好黨的集中統一領導作用，通過集中統一領導確保政策執行中避免合成謬誤和分解謬誤。我國政策呈現多目標、多工具和多部門的特征。如果簡單地將一個政策目標分解到各個部門，僅考核政策的落實情況，就會導致各部門出現政策落實的“錦標賽”，很容易產生合成謬誤和分解謬誤。這就要求發揮好黨的集中統一領導作用，各部門統籌分工。另一方面，政策傳導機制的變化會導致傳統政策效果“脈沖化”，治標不治本。因此，必須儲備新的政策手段，并進一步疏通傳導機制落實好政策。

圍繞高質量發展，緊抓關鍵環節落實，扎實推動經濟工作重點任務

本次中央經濟工作會議指出，“要緊抓關鍵環節完成好明年經濟工作重點任務，針對需求不足的突出癥結，著力提振內需特別是居民消費需求；針對制約發展的深層次障礙和外部挑戰，堅定不移深化改革擴大開放；針對產業轉型升級的瓶頸制約，推動新舊動能平穩接續轉換；針對企業經營中的關切訴求，加強政策支持和優化監管服務；針對重點領域風險隱患，持續用力推進風險處置。”同時，會議提出2025年要抓好9項重點任務，其中有諸多亮點，將成為經濟工作的突破口。

本次中央經濟工作會議將消費放在重中之重，提出了新的舉措，特別是實施提振消費專項行動。一方面，要在增強消費能力、提升消費意愿上下功夫；另一方面，要在適應消費結構變化、增強供需適配性上做文章。在提升社會保障水平，推動居民收入穩定增長，發展消費新場景，如首發經濟、冰雪經濟和銀發經濟等政策基礎上，為進一步落實好擴大消費，需要進一步拓寬思路。消費并不是可以簡單“刺激”的，而是要通過增收減負、擴大場景等手段來“創造”。例如，加大居民減負力度。將“以舊換新”政策與階段性個人所得稅抵扣相結合，將汽車更新等階段性納入個人所得稅抵扣范圍。最后，鑒于一二線城市中越來越多家庭僅有一人工作，建議個人所得稅征收模式逐漸轉向以家庭為單位，允許納稅人自主選擇以個人或家庭為主體的征收方式，以降低家庭稅收壓力。

本次中央經濟工作會議把規范政府和企業行為納入新質生產力，綜合治理“內卷式”競爭，使得新質生產力的發展有了更為具體的抓手，更能落到實處，對廣大企業更有體感。“內卷式”競爭的存在不僅與總需求不足有關，也與供給端的結構性問題緊密相連。首先，新的供給形成機制導致供給量可以在較短時間放大，壓縮了價格上行周期。各行業企業集中度不斷上升，大中型企業相比于小企業生產能力更強，能夠快速供給，導致供給的周期明顯縮短。目前我國各項生產技術更加成熟、產業配套能力強，各行業產能速度明顯加快，但也容易導致產能過度放大。同時，目前企業的內外需生產更加聯動，當出現短缺時可以快速調配產能，供給更加充足。其次，各行業都有一些“僵尸企業”。這些企業在平時并不生產，只要價格上漲，就會進行短期生產，以低質量產品收取低廉的價格。再次，電商低價模式推波助瀾。我國電商在下沉模式下，主要采用低價競爭，產生劣幣驅逐良幣現象。在這個過程中，地方政府是重要的放大器。各地在規范優惠政策后，全面轉向資金招商。產業基金投向趨同化，一方面導致了產能快速集中擴張，另一方面導致未來資本市場等要承擔退出功能，對資本市場帶來沖擊。以新質生產力為導向，規范地方政府行為，推動產業升級是擺脫“內卷式”競爭的關鍵途徑。

本次中央經濟工作會議提出了六大標志性改革舉措，為落實二十屆三中全會提出的300余項改革措施指明了重點和途徑。這其中，深化資本市場改革尤為關鍵。在推動長期資金入市的同時，應重視上市公司質量的提升。通過新增和退市并舉，打造優質上市公司，聚集改革紅利于中國股市，才能引領長期資金放心入市。

本次中央經濟工作會議進一步強調了防控房地產風險的重要性。在政策推動下，加快恢復市場正常功能。未來需要在“白名單”政策加力的基礎上，從“保項目”逐漸到“保主體”，以市場化、法治化手段穩住房地產企業的融資，通過不斷優化重組市場有生力量，推動房地產企業轉型升級，構建多層次房地產供給體系。

本次會議將單邊開放納入到逆全球化應對舉措中。2025年的核心取向為國際收支基本平衡。我國貿易項下相對穩定，而資本項下則面臨更多挑戰，穩定外資成為關鍵。本次會議明確提出，將繼續推進“投資中國”品牌建設，強調有序擴大自主開放和單邊開放。這不僅展現了中國經濟的信心，以更加開放的姿態應對部分國家的逆全球化舉措，也彰顯了中國經濟對全球的強勁牽引力，體現了大國擔當。

2025年九項重點任務明確了主攻方向，關鍵在于政策執行力度，確保黨中央各項決策部署落到實處。一方面，要繼續疏通政策傳導機制，讓宏觀政策有微觀效果。另一方面，激發各方面主體的活力，特別是要強化正向激勵，激發干事創業的內生動力。隨著會議各項部署扎實落地，2025年必將高質量完成“十四五”規劃目標任務，為實現“十五五”良好開局打牢基礎。