2024年是實現“十四五”規劃目標任務的關鍵一年，我國經濟運行總體平穩、穩中有進，高質量發展扎實推進。2024年中央經濟工作會議結合當前經濟形勢和中央政治局會議部署的一攬子增量政策，對2025年經濟工作的總體要求和政策取向作出重要部署。會議指出，當前，我國經濟運行仍面臨不少困難和挑戰，主要是國內需求不足，部分企業生產經營困難，群眾就業增收面臨壓力，風險隱患仍然較多。會議強調要實施更加積極有為的宏觀政策，實施更加積極的財政政策，打好政策“組合拳”，提高宏觀調控的前瞻性、針對性、有效性，確保我國經濟航船乘風破浪、行穩致遠。
一、 充分認識實施更加積極的財政政策的重要意義
在當前復雜多變的內外部環境下，實施更加積極的財政政策是推動經濟高質量發展的關鍵舉措。積極的財政政策不僅能夠提振經營主體信心，為全方位擴內需提供強有力的資金保障，還能有效防范化解重點領域的風險，確保宏觀經濟平穩有序運行；積極的財政政策著力推進民生領域建設，支持重大戰略性改革任務的落實，為實現經濟社會的全面協調發展奠定堅實基礎。
提振經營主體信心，為全方位擴內需提供資金保障。近年來，面對外部壓力加大、內部困難增多的復雜嚴峻形勢，國內需求不足是我國經濟運行面臨的主要困難和挑戰。一方面，更加積極的財政政策能夠為全方位擴大國內需求提供資金保障。財政政策具有涉及面廣、時滯短、針對性強等特征，能夠迅速使資金精準抵達基層，解決短期內現金流不足，缺乏“啟動資金”的問題。財政政策通過中央至地方各級財政部門的協調與執行，能夠靈活精準地調動資源，從增加現金流和提供信貸支持等多個維度支持經營主體。這些措施可以調整居民和企業行為，直接作用于實體經濟，刺激社會總需求。另一方面，更加積極的財政政策能夠堅定經營主體的信心，增強經濟發展的內生動力。當前，各部門供需端表現乏力。居民的消費需求下降，預防性儲蓄行為大幅增加；企業面臨多樣化的供給沖擊，中長期投資需求降低。因此，全方位擴大國內需求的關鍵在于提振和堅定經營主體的信心。當前，財政的職能定位涵蓋經濟、社會、政治、文化等各個層面。在所有宏觀經濟政策中，財政政策“牽一發而動全身”，全面牽動政府與市場、中央與地方等多方利益。通過加大財政支出強度、提升財政赤字率、增發長期特別國債及地方專項債等，可以向市場傳遞政府積極干預經濟的明確信號，以顯示政府應對不確定性的信心與決心，從而穩定市場預期，增強居民和企業對經濟發展的信心，刺激消費和中長期投資需求，拉動總需求的回升。
防范化解風險，保障宏觀經濟平穩運行。在當前內外部環境復雜多變的形勢下，我國經濟既面臨結構性挑戰，也面臨潛在風險的疊加沖擊。財政安全是國家經濟安全的重要組成部分，確保財政安全不僅是穩定經濟增長、優化資源配置的關鍵，也是抵御外部沖擊、維護社會穩定的堅實后盾。實施更加積極的財政政策，不斷提升財政政策的精準性和有效性，可以在防范化解風險方面發揮關鍵作用，為宏觀經濟平穩運行提供強有力的保障。這種作用主要體現在提供資源支持、優化資源配置兩個方面。首先，積極的財政政策通過提供資源支持，可以直接化解重點領域風險。近年來，房地產市場波動、地方中小金融機構穩健性不足、地方政府債務壓力加大等問題，成為我國經濟運行中的關鍵風險因素。中央經濟工作會議指出，要持續用力推動房地產市場止跌回穩；穩妥處置地方中小金融機構風險。財政政策通過加大財政投入和優化資金配置，可以直擊風險核心，為房地產、地方金融機構以及地方政府債務等領域提供必要的支撐，維護經濟穩定。其次，積極的財政政策通過優化資源配置，可以降低系統性風險。當前，我國經濟正處于結構調整和新舊動能轉換的關鍵時期，單一行業或區域的過度依賴可能加劇潛在風險。財政政策可以引導資源向薄弱環節和關鍵領域傾斜，促進區域協調發展和經濟結構優化，從而增強整體經濟的韌性，減少系統性沖擊的可能性。
支持民生領域建設，助力重大戰略改革。更加注重惠民生、促消費、增后勁，兜牢基層“三保”底線，是當前財政政策的重要任務。實施更加積極的財政政策，不僅是保障和改善民生的重要舉措，也是推動國家重大戰略改革、增強經濟發展韌性的核心支撐。在全面建設社會主義現代化國家的關鍵階段，財政政策通過科學配置資源和精準政策引導，進一步提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，同時為實現重大戰略目標提供有力的資金和機制保障。首先，積極的財政政策持續改善民生保障。財政政策的積極作為在于不斷優化資源配置，促進教育、醫療、社會保障等基礎民生領域的發展，推動公共資源更加公平地惠及全體人民。這種聚焦民生的政策取向，能夠有效回應人民群眾對美好生活的向往，為社會和諧穩定奠定堅實基礎。同時，財政政策注重挖掘消費潛力與培育經濟后勁，通過優化資源配置和改善民生保障，不斷提高居民可支配收入與消費能力，推動消費與經濟增長的良性互動，為經濟高質量發展奠定更加穩固的基礎。其次，積極的財政政策支持重大戰略改革。財政政策在國家戰略落地中具有核心支撐作用，是推動經濟社會高質量發展的重要保障。在實現“雙碳”目標、科技自立自強和區域協調發展等重大任務中，財政政策強化了資源調控和優化配置的引導作用，為重點領域的創新發展和轉型升級提供基礎支撐，為推進高質量發展奠定堅實基礎，不僅體現了財政政策在服務國家戰略中的關鍵作用，也為經濟結構的深度優化和可持續發展提供長遠助力。
二、 實施更加積極的財政政策的具體舉措
為充分發揮積極的財政政策在當前經濟形勢下的作用，必須以更加精準和高效的方式加大政策實施力度。通過擴大超長期特別國債和地方政府專項債券的發行規模等手段，積極利用可提升的赤字空間，進一步強化資金供給；加大財政支出力度，聚焦重點領域和薄弱環節，確保政策資源的精準投放；加強財政政策和貨幣政策的協同，提升宏觀經濟調控能力；統籌推進財稅體制改革，增加地方自主財力。一系列舉措將共同推動經濟穩步回升，為高質量發展注入強勁動力。
積極利用可提升的赤字空間，推動經濟持續回升向好。在當前我國政府債務風險總體可控的前提下，尤其是在中央財政仍具備較大舉債空間的背景下，著力進一步提高財政赤字率，保障財政可持續性，維護金融市場的穩健運行，為經濟平穩健康發展保駕護航。首先，擴大超長期特別國債的發行規模，強化重點領域保障能力。超長期特別國債具有穩定長遠資金支持的優勢，應作為優化財政政策的重要工具。通過增加超長期特別國債的發行規模，可持續支持“兩重”（國家重大戰略和重點領域）項目和“兩新”（新一輪大規模設備更新和消費品以舊換新）政策的實施需求。這些政策涵蓋了交通、水利等重大基礎設施項目建設，以及信息網絡、新能源等戰略性新興產業的培育。在實際操作中，要注重資金用途的精準化，強化對重點領域的資金保障能力。同時，通過合理延長債務期限，減輕短期償債壓力，為財政政策的長期穩定性提供保障。特別是針對基礎設施建設項目，在前期規劃中融入環境友好和可持續發展的理念，避免資金使用的短期化和低效化。此外，結合地方實際需求和國家戰略部署，有選擇性地推進項目實施，確保債券資金與政策目標相匹配。其次，增加地方政府專項債券的發行使用，加速化解地方政府債務風險。地方政府專項債券是支持地方經濟發展的重要工具，應擴大發行規模并提高使用效率。一方面，重點支持基礎設施建設、公共服務提升和產業轉型升級等領域，確保形成更多高質量的實物工作量，拉動相關產業鏈發展，促進就業增長。在項目資本金的使用上，適度擴大專項債券作為資本金的比例，緩解項目融資壓力，加快推進項目落地。另一方面，適當提高財政赤字率，為地方政府提供資金支持。推動隱性債務置換專項債券的發行，以“債務償還時間”換“財政發力空間”，緩解短期內政府償債壓力。同時，優化地方債務結構，降低融資成本，避免新增隱性債務。強化專項債券資金使用的全過程管理，提高資金使用的規范性和透明度，引導資金流向優質項目。通過大規模債務置換和資金支持，增強地方政府化解債務風險的能力，為經濟長遠發展和財政可持續性奠定基礎。
加大財政支出強度，優化財政支出結構。更加積極的財政政策通過拉動有效需求，刺激經濟增長，調整經濟結構，實現可持續發展。首先，加大財政支出強度。進一步加大政府支出規模，通過支持大規模基礎設施建設和公共項目投資等，創造就業機會，增加居民收入，拉動社會需求，帶動經濟增長。加大財政資金投入保障就業支持計劃。提高財政補助促進重點群體就業，加強靈活就業和新就業形態，保障困難群眾基本生活。加大義務教育財政支出強度，支持義務教育城鄉、區域均衡發展。通過財政投入支持鄉村改善辦學條件，縮小區域間教育資源分配差距，保障平等教育權利。加大社會保障財政支出規模，支持居家養老、普惠養老服務體系建設，推進醫療衛生強基工程，提高人民群眾養老和醫療保障水平。加大公共安全領域的財政投入，加強公共安全系統施治，重點支持治理能力建設和應急能力提升，打造更安全、更穩定的社會環境，不斷提升人民群眾安全感。其次，優化財政支出結構。進一步構建科學有效的支出體系，合理分配財政資源，優先支持民生領域和創新領域，提高其財政支出比重，保障民生、支持技術攻關。綜合考慮財政支出的短期效益和長期目標，統籌兼顧各項財政支出安排。加強財政資金管理，明確財政支出使用標準和范圍，建立績效評價體系，保障財政支出精準落地。定期公開財政資金使用情況，引導社會公眾參與監督，加強財政信息公開程度，提高財政支出透明度。推動數字化技術管理財政資金，基于大數據、信息化、智能化技術實時監測財政資金流向、進度和效率，通過數據共享打通部門壁壘，加強部門協同，提升財政資金使用效益。
加強財政政策與貨幣政策協同，提升宏觀經濟調控能力。財政政策與貨幣政策相互協調，是中國特色財政金融協調理論的重要內容。在宏觀經濟調控中，財政政策與貨幣政策作為兩大核心工具，其協同配合對于促進經濟穩定增長、優化資源配置和防范系統性風險具有至關重要的作用。首先，貨幣政策配合財政政策，擴大財政空間。貨幣政策保持流動性合理充裕，增強宏觀政策的自主性。根據經濟形勢的變化，靈活調整貨幣政策，適時采取降準、降息等措施，保持流動性充裕。特別是在國債發行期間，通過公開市場操作，緩解因國債發行吸收資金所帶來的市場資金緊張，為財政政策的有效實施提供支持，同時確保經濟增長所需的資金保障。其次，財政政策配合貨幣政策，助力經濟循環順暢。一方面，財政政策可以通過財政貼息、政府性融資擔保等政策工具，加大對市場主體特別是中小微企業紓困幫扶力度，推動企業創新與發展，進而促進經濟的高質量發展。另一方面，財政政策要積極利用債務空間，引導社會資本流向實體經濟，以公共投資的形式帶動社會總需求擴張，增強國內的總體消費和投資，進一步釋放超大規模市場潛力，有利于促進我國經濟的穩定恢復和良性循環，從而增強經濟高質量發展的韌性和活力。
統籌推進財稅體制改革，增加地方自主財力。立足新形勢、新階段需要統籌推進財稅體制改革，切實推動謀劃向落實轉變。首先，深化預算制度改革。深化預算績效管理，擴大重點績效評價范圍，提高績效評價質量，公開項目資金去向。加快項目支出標準建設，完善基本公共服務保障制度，健全預算執行管理體系。全面推進預算管理一體化，落實推動中央和地方財政系統信息貫通，動態反映各級預算安排和執行情況，提升公開的可獲得性、及時性、完整性和規范性。其次，優化稅制結構。健全地方稅體系，優化增值稅分配機制。一方面，暢通抵扣鏈條，考慮將目前尚未納入抵扣鏈條的貸款服務、餐飲服務、居民日常服務等納入增值稅抵扣范圍，盡量采取零稅率而不是直接免稅的方式。另一方面，完善增值稅留抵退稅先決條件，優先考慮增值稅增量留抵退稅，并逐步拓寬各行業留抵退稅范圍至增值稅存量。完善消費稅制度，穩步擴大消費稅征收范圍，將更多高耗能、高污染產品納入消費稅的征收范圍，增加奢侈性消費的稅目設置；分批后移征收環節，探索將消費稅的征收環節從生產環節后移至消費環節，并將其部分或全部劃歸消費行為發生地，以增加地方自主財力，緩解財政壓力。再次，深化財政體制改革。推進政府間事權與支出責任劃分，積極構建支出責任的“彈性”調整機制，因時制宜、因地制宜，通過優化調整財力狀況，盡可能讓各級財政有能力承擔應有的支出責任。第四，完善財政轉移支付體系。規范一般性轉移支付制度，建立一般性轉移支付穩定增長機制，促進地區間基本公共服務均等化。
（作者：中央財經大學校長、黨委副書記，教授）
