摘 要:大力推動政府數字化轉型，實現整體智治，以此撬動經濟社會全方位數字化轉型，從整體上推動經濟社會發展和治理能力的質量變革、效率變革、動力變革，加快建設社會主義現代化的新型智慧城市，是一項全局性、系統性、基礎性工程。整體智治是一個有五層架構的社會－技術工程，從上往下依次為價值取向、理論體系、規則體系、技術系統、應用場景，需要打造穩固的制度基座和技術基座。政府治理數字化轉型要聚焦便企惠民成效拓展服務決策功能，處理好一體化標準化模塊化與個性特色的關系，在確保數據安全的前提下大力推動數據共享，通過人才培養和全員培訓提升政府工作人員對數字化的適應能力。

關鍵詞:政府治理 數字化轉型 整體智治 智慧城市

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

黨的二十屆三中全會提出“推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系”，最近召開的中央經濟工作會議要求“提升超大特大城市現代化治理水平”。大力推動政府數字化轉型，實現整體智治，以此撬動經濟社會全方位數字化轉型，推動經濟社會發展和治理能力的質量變革、效率變革、動力變革，加快建設新型智慧城市，是進一步全面深化改革的重要抓手，也是建設幸福城市的全局性、系統性、基礎性工程。

整體智治是一個有五層架構的社會－技術工程。它的最高層面是人民幸福的價值取向，最基礎的層面是應用場景，之上是依托應用數字技術和現代治理技術建立起來的城市數字系統和數字基礎設施體系。在技術系統層面之上是規則體系，包括標準、規范、制度，需要對市域治理的體制機制、組織架構、方式流程、手段工具進行全方位、系統性重塑。它在實踐中迭代，螺旋式上升，實現從技術理性向制度理性的跨越。在規則體系層面之上是理論體系，需要樹立數字化意識，強化數字化思維，深化數字化認知，打破原有的學科界限，推動理論的重大創新。

杭州在全國率先提出以城市大腦賦能幸福城市建設，運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術，推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新，不斷完善城市治理現代化數字解決方案，為市民群眾提供更高效、更精準、更便捷的服務，增強人民群眾的獲得感和幸福感，數字治理指數位列全國第一，成為智慧城市建設的先行者。

杭州數智治理的制度基座

從2014年起，杭州在全省率先推進“四張清單一張網”改革，建立政府權力清單、政府責任清單、企業投資負面清單和財政專項資金管理清單，將政府與市場的邊界及行為空間做了清晰的劃分。將市、區縣（市）兩級行政審批事項全部納入政務服務網運行管理，實現審批信息資源共享。從組織架構、權責配置到工作流程的這一系列改革，為政府治理數字化轉型打下了制度基礎。

2017年浙江省委提出“最多跑一次”的理念和目標后，杭州各級政府更加自覺地以政府服務對象的需求來倒逼政府自身改革，依托互聯網，大力推進網上辦事、移動辦事，讓數據多跑路、群眾少跑腿。創新建立數據資源管理局，有效推進了數據整合、歸集與共享，搭建了可信電子證照庫、人口綜合庫、法人綜合庫、城市小腦專題庫等4個大數據庫，累計歸集59個部門379.36億條數據，完成493項數據接口開發，打通了戶籍、社保、交通等領域的數據共享通道，“城市小腦”累計交換數據達329億多條，日均交換量1700萬條,為全面啟動建設“城市數據大腦”核心平臺打好基礎。

所以，杭州市政府治理的數字化轉型不是單純的技術手段升級迭代，而是建立在一系列鍥而不舍、水到渠成的改革打造的制度基座上的一場深刻的自我革命。

2018年以來，在系統建設城市大腦的過程中，杭州不僅重視數字基礎設施的建設和各種前沿數字技術的應用，而且始終重視制度和法規建設，著力推進部門核心業務數字化轉型，建設跨部門協同標志性項目，打造場景化的多業務協同應用，以此撬動各領域各方面改革，構建治理新平臺、新機制、新模式。2018年12月，杭州在發布城市大腦綜合版、建立城市大腦中樞系統的同時，發布了地方標準《城市大腦管理規范》，確立城市大腦運行機制。制度化推進云計算、大數據、物聯網、人工智能、區塊鏈等數字技術在政府治理中廣泛運用，加快形成即時感知、科學決策、主動服務、高效運行、智能監管的新型治理形態、治理模式，推動決策更加科學、治理更加精準、服務更加高效，推動生產方式、生活方式、治理方式發生基礎性、全局性和根本性的改變，建設高質量發展、高水平均衡、高品質生活、高效能治理的現代化先行區域。

杭州數智治理的技術基座

2016年4月，杭州市在全球率先提出建設城市大腦。2018年5月，《杭州城市大腦規劃》發布。城市大腦是指以政府各部門的信息化系統和數據庫為基礎，結合機器視覺、大規模拓撲網絡計算、交通流分析等跨學科領域的頂尖技術，在互聯網開放平臺上實現城市跨部門跨網絡的數據協同、實時計算和智能計算的信息處理系統。它能夠利用全社會的數據資源，全局優化城市公共資源，及時修正城市運行缺陷，實現城市治理模式、城市服務模式、城市產業發展的突破。目前，城市大腦已經成為全新的城市基礎設施。它具有感知城市運行體征、預測城市指標發展軌跡、優化公共資源配置、服務便利百姓生活、優化營商創業環境等能力。它打破數據壁壘，實現智能協同，構建數據治城的新生態，為城市管理者提供了決策科學化、民主化的有力工具，成為城市整體智治的技術基座。

杭州城市大腦包括中樞系統、數字駕駛艙、場景、系統平臺4個要素。中樞系統是城市大腦的核心支撐系統，它以實現全社會的系統聯通、數據協同，保障城市業務信息及時在線，數據實時流動為目標，是支撐全市便民惠企場景和數字駕駛艙的綜合性信息系統。它通過全面匯總整合城市各級各部門的海量基礎數據，推動系統互通、數據互通，促進數據協同、業務協同、政企協同，構建全數集成、萬物智聯的中樞系統。數字駕駛艙是各級各部門城市管理者實行數智治理的綜合信息系統，它依據職責權限，通過城市數據的相關終端來實時感知城市狀態，實現預警預測、指揮決策。場景是根據城市運行和城市生活的各個領域，圍繞便民惠企的重點事項、高頻事項設立的綜合信息系統，它打破層級和部門界限，整合相關業務系統及業務數據，通過線上業務連接和數據協同計算，簡化優化線下流程，實現“一件事”閉環處理，它是城市大腦建設的落腳點、生長點、創新點，會隨著城市生活、城市建設、城市治理的發展變遷而調整項目和內容。系統是基于城市大腦中樞系統，依托線下的管理系統，通過同類業務聯結起來的專門化信息系統，包括條線上的各級駕駛艙。平臺是城市下設區縣和街道鄉鎮基于城市大腦中樞系統開發的區域性綜合信息系統，包括屬地各部門的數字駕駛艙。大型顯示屏是駕駛艙的可視化形態，便于參觀考察、擴大影響、推廣試點經驗，也適用于需要多部門參與的大規模應急指揮，但成本較高，并非駕駛艙的標配，個人電腦和手機是駕駛艙具有普適性的終端設備。

城市大腦的發展離不開各種新技術新模式的應用，這些技術的融合對城市大腦的發展起到了強大的推動作用。云計算通過結合網絡計算、虛擬化技術、分布式計算和基礎架構服務，將虛擬化數據中心的計算資源以租用的形式提供給用戶，以空前強大的數據分析計算能力，為城市各個領域的智能化應用提供統一的計算平臺，并全面整合城市的信息資源，降低信息共享成本。大數據處理技術對海量數據資源進行采集、處理、分析和挖掘，從中感知城市運行狀態，揭示規律，總結經驗，推動問題的發現和解決，提高科學治理和智慧決策水平。人工智能應用機器學習、知識圖譜、自然語言處理、人機交互、計算機視覺、生物特征識別、虛擬現實/增強現實技術，幫助城市大腦處理復雜數據，自我學習積累經驗，高效解決問題。區塊鏈技術實現共享數據庫中的數據可以追溯、全程留痕、公開透明、不可偽造、集體維護，實現多主體之間的協作信任和協同行動，為提高數據質量、保障數據安全、防偽朔源、信用構建等提供技術支撐。信息安全技術、地理信息系統、物聯網技術和邊緣計算技術等，也都是城市大腦不可缺少的支撐技術。

政府治理數字化轉型要著力提升效能

打造數智治理的制度基座和技術基座都需要大量人力物力財力支撐。由于區域發展的不平衡性，政府投入能力相差很大，政府治理數字化轉型的進度不可能“一刀切”。但為了上下貫通、跨區域跨部門協同、數據共享，建設全國一體化在線政務服務平臺，必須統一規則和標準，某些迫切需要整體智治的業務和功能的開發還必須全國聯動。從先行地區的探索過程看，政府治理數字化轉型提升效能需要解決好以下幾個共性問題：

一是聚焦公共服務效能提升

目前，各地政府治理的數字化轉型主要聚焦于提高公共服務效能，方便企業和廣大人民群眾。但也有一些地方熱衷于搞數字化“形象工程”，在應用場景和工作流程的選擇上，更多地考慮方便完成部門任務，展示部門成績，對更好滿足群眾和基層的需求考慮不周。一些部門把原有的辦事程序簡單照搬到線上，重復操作重復考核，加重基層負擔，甚至用數字賦能來固化現行體制、強化部門權力，缺乏以政府數字化轉型促進政府體制機制改革的自覺性。人機交互菜單的設置過于簡單，不能反映需求和問題的多樣性。基層績效考核中過度追求下載率、注冊量、點擊量、瀏覽量、轉發量、辦結率等短期數量指標和“虛擬政績”，忽視實際問題的解決效度、長期用戶活躍度、界面友好度、用戶滿意度、應用可持續性等質效指標。要解決這些問題，必須充分聽取服務對象的意見，聚焦高頻事項和多跨場景，突出重大需求，歸類整合后設置應用場景，優化辦事流程，健全常態化推進機制，實現跨領域跨部門跨地區協同，建立能及時消除協同障礙的責任制，重點抓好國家垂直管理系統的融入。把數字化轉型作為推動政府職能轉變、辦事流程重塑和機構改革、人員優化配置的重要抓手。同時不斷優化用戶端界面，即時提供在場在線指導，為老年人等數字邊緣人群保留傳統的服務渠道和服務方式，給經辦人員留下酌情處理的空間，做到剛柔并濟，體現人文關懷。完善以人民群眾滿意度為根本標準的考核體系，建設績效和使用績效都交給服務對象評判，形成正確的政績導向。

更待加強的是大數據服務公共事務決策和公共政策制定的功能。目前數智治理大多用于城市日常管理的單項業務，亟需像“浙江省經濟運行監測分析數字化平臺”那樣的具有強大分析功能、各級各部門貫通應用的經濟大腦來輔助宏觀決策，全面提升治理效能。因此，需要自覺從經驗判斷型決策向數據分析型決策轉變，從被動應對風險向主動發現風險轉變，組織力量積極開發能夠輔助決策特別是復雜問題決策的政府治理大模型，進一步健全經濟社會環境感知網絡，利用綜合信息系統中的海量數據，通過人工智能高速處理，提高決策的科學程度。同時，建立社會公眾參與公共決策的制度化、便捷化渠道，提高決策的民主程度。

二是處理好一體化與個性特色的關系

整體智治必須全國聯網、暢通無阻、數據共享，但又不可能一下子拿出完善的頂層設計。而且為了適應各地各領域的實際需要，還應該鼓勵地方、部門和基層創新，但探索的先行者又往往擔心局部的創新將來若不被上級系統兼容，勞民傷財還要推倒重來。這就需要解決好一體化和多樣化的矛盾。浙江設計了改革的“跑道”，制訂了軟件開發“一本賬”，建立了“揭榜掛帥”和“模塊上架”制度，倡導“一地創新，全省共享”，力求避免重復開發，但由于部門間職權交叉，需求方和開發方之間存在管理語言和技術語言的溝通障礙，加上需求方的政績追求和開發方的利潤追求，仍難避免重復開發和互不兼容現象，造成資源浪費，也容易產生新的“信息孤島”和“數據煙囪”。

為此，需要總結先行地區的經驗，研究并改革整體智治條件下的黨政管理體制和部門分工、管理流程，完善線下線上一致的職權架構，據此確定政府數智治理平臺的總體框架結構，通過權威性評審后作為統一的要求。根據各領域數字化轉型任務的輕重緩急和各地財政承受能力的差距，制定路線圖和時間表，區分必建與選建項目，鼓勵開發本地特有的個性化項目。統一技術標準特別是數據標準，擇優推廣通用模塊和組件。建立能有效減少重復開發的激勵機制，細化知識產權保護和收益匹配，既鼓勵創新又鼓勵復制推廣。

三是在確保數據安全的前提下大力推動數據共享

數智治理迫切需要數據共享、數據標準化和數據可信，需要在確保數據安全的前提下最大程度地開放數據資產，但海量數據的共享又對數據安全帶來嚴峻挑戰。數字化的信息容易處理和分享，卻又過濾了信息多元性與治理復雜性，會降低政府對社會真實情況的體察敏感度，造成信息失真。數據獲取手段有限、技術落后、管理權限分散，數據不標準，歸集多回流少，缺乏數據質量監管體系，部分地區的政務在線平臺信息共享水平低，有效反饋率有待提升，考核壓力下的數據失真和過高的安全追求壓倒服務需求，等等，都是需要解決的問題。

為此，需要運用數字孿生技術和大數據技術，完善城市物聯網立體監測系統，增強城市感知能力，自動抓取城市運行動態數據，實現數據實時交互，直接支撐數智治理平臺。需要人工收集的數據要全部落實錄入責任、統一口徑標準、明確更新周期、追究失真責任。哪些數據接口需要打通，哪些同類數據需要統一，哪些入庫數據需要結構化標準化，哪些歷史數據需要清洗，都要明確責任部門，規定完成期限。根據數據安全和引導輿情需要，某些敏感數據經過合規論證和主管部門批準可以不予公布或調整后公布。建立從數據采集、數據傳輸、數據儲存、數據處理、數據交換到數據銷毀全生命周期的數據資源安全保障體系，強化對云端數據儲存的安全管控。對借口數據安全搞數據部門壟斷的行為堅決予以糾正，打破數字壁壘。區分公民的個人信息和匯總統計數據，前者要依法保護個人隱私，后者應盡可能開放，支撐數智治理。要制定數據共享開放管理辦法，保障人民群眾的信息使用權，做到公共數據取之于民、用之于民，保障公民可隨時查看和調用系統里本人提供的信息，并有權防止超范圍查詢個人隱私數據。健全數據糾錯機制，引導用戶共同參與數據維護。

四是通過人才培養和全員培訓提升政府工作人員對數字化的適應能力

各地普遍感到從事數智治理的人才嚴重短缺。在政府數字化建設過程中普遍面臨溝通障礙，往往因為熟悉業務需求的干部不懂數字技術，熟悉數字技術的干部缺乏業務知識，導致走彎路。各業務部門缺乏數據治理專業人才。為此需要在黨政部門、企事業單位普遍設立數智治理專業崗位，同時要注意數字化專門人才配置的合理性和層次性。優化專業設置，培養大批既掌握數字技術又熟悉城市治理和專業管理的復合型人才。組織編寫數智治理的通用教材和各部門的專業教材，通過各級行政學院和高校的相關院系，對公職人員進行全員培訓和考試。黨校教育也要注重提高各級領導干部數智治理的意識和能力。就業轉業培訓要提供數智治理實用性課程。深入實施數字生活新服務行動，推進全領域多場景智能化數字社會建設，構筑美好數字生活新圖景，以日益廣泛普及的數字生活為數智治理厚植群眾基礎。

參考文獻略

【本文作者為浙江省城市治理研究中心首席專家，浙江大學公共政策研究院資深研究員】

責編：周素麗／美編：石 玉