摘 要:“十五五”（2026—2030年）規劃處于承上啟下的關鍵時期，需在前期成果上實現新突破、新跨越，加速推進中國式現代化進程。做好“十五五”規劃要從“胸懷兩個大局”出發，深入研究外部環境變化，做好應對“動蕩”與“變革”的準備，在準確識變、科學應變、主動求變中，把握中國前進的確定性。未來五年將更強調新質生產力的培育和發展，推動經濟高質量發展，加快構建新發展格局，深化供給側結構性改革，增強自主創新能力和產業鏈供應鏈韌性等。
關鍵詞:五年規劃 中國式現代化 新質生產力 高質量發展 供給側結構性改革
【中圖分類號】F249.2 【文獻標識碼】A
“十五五”規劃作為未來五年經濟社會發展的重要指引，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，全面貫徹落實黨的二十大和以后歷次全會的重要精神。這些精神為科學編制“十五五”規劃提供了根本遵循和行動指南。
科學研判“十五五”期間世界經濟的基本發展態勢
“十五五”時期是我國經濟邁向高質量發展的關鍵階段，也是全球政治經濟格局深刻調整的重要時期。從政治、經貿、科技、人口、氣候等多個維度，系統梳理當前和未來一段時間內影響全球經濟增長的有利和不利因素，分析主要經濟體的增長態勢、所處周期和政策取向，研判“十五五”時期世界經濟走勢及其對我國發展的影響很有必要。
從政治因素來看，俄烏沖突、中東局勢等地緣政治緊張局勢持續發酵，對全球供應鏈和金融市場造成沖擊。從經貿因素來看，區域一體化進程加速，區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）、全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）等自由貿易協定的簽署，推動了區域內貿易和投資的自由化。世界貿易組織（WTO）、二十國集團（G20）等多邊機制的作用日益凸顯，但在應對全球性挑戰方面仍存在諸多不足。全球貿易增速放緩，貿易保護主義抬頭，對全球經濟增長構成威脅。全球資本流動受地緣政治和經濟不確定性影響，新興市場國家面臨資本外流壓力。從科技因素來看，科技革命和地緣政治變化推動全球產業鏈重組，對各國經濟結構產生深遠影響。人工智能、大數據、云計算等技術的快速發展，推動全球經濟向數字化轉型。全球研發投入持續增加，創新成為推動經濟增長的重要動力。科技領域的競爭加劇，特別是中美在5G、半導體等領域的競爭。從人口因素來看，全球人口老齡化趨勢加劇，勞動力市場供需失衡，對經濟增長和社會福利體系帶來挑戰。難民潮和移民潮對部分國家的社會穩定和經濟發展產生影響。從氣候因素來看，全球氣候變化對農業生產、能源供應和基礎設施建設等產生負面影響，增加經濟發展的不確定性和風險。各國紛紛制定碳中和目標，推動綠色經濟和可持續發展。
關于主要經濟體增長態勢及政策取向。一是美國經濟復蘇勢頭良好，但面臨通貨膨脹和債務問題。美聯儲繼續實施寬松貨幣政策，同時加大財政刺激力度，推動經濟復蘇。二是歐盟經濟逐步復蘇，但受債務危機和難民問題影響，經濟增長動力不足。歐盟致力于推進內部市場一體化，加強財政紀律，同時推動綠色轉型和數字化轉型。三是中國經濟保持中高速增長，但面臨結構性改革和外部環境變化的挑戰。中國政府繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，推動高質量發展，加強創新驅動和綠色發展。四是新興市場國家經濟增長分化明顯，部分國家面臨債務危機和資本外流壓力。新興市場國家普遍采取寬松的貨幣政策和財政政策，努力穩定經濟和吸引外資。
展望“十五五”時期世界經濟走勢，全球經濟增速將放緩，但新興市場國家和部分發達經濟體仍將保持較高增長。地緣政治緊張、貿易保護主義和技術競爭等因素將增加全球經濟的不確定性。數字化轉型將成為推動全球經濟發展的主要動力，各國將加快布局數字經濟。綠色經濟將成為新的增長點，各國將加大對清潔能源和環保技術的投入。全球人口老齡化趨勢將進一步加劇，對勞動力市場和社會福利體系帶來挑戰。人口遷移將繼續影響部分國家的經濟社會發展。氣候變化對全球經濟的影響將更加顯著，各國將加大應對氣候變化的力度。國際社會將加強在氣候變化領域的合作，推動全球綠色轉型。
準確把握“十五五”時期我國發展階段性特征
在“十五五”時期，我國發展將面臨新的形勢，經濟社會發展的基礎和條件也將發生一系列變化：一是高質量發展這個核心主題進一步升華。隨著“十四五”規劃的實施，我國經濟將逐步從規模擴張轉向質量提升。在“十五五”期間，高質量發展將成為更加明確的主題，這要求在經濟增速合理的基礎上，更加注重經濟結構的優化、創新能力的提升以及生態環境的改善。二是圍繞培育和發展新質生產力，創新驅動發展戰略持續深化。科技創新將繼續被置于國家發展全局的核心位置，通過加強基礎研究、應用研究和技術開發，推動科技成果向現實生產力轉化，增強國家綜合競爭力。同時，創新型國家建設將進一步推進，形成以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系。三是深化供給側結構性改革成為戰略任務。繼續推進供給側結構性改革，優化產業結構，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給。通過推動產業基礎高級化、產業鏈現代化，促進傳統產業轉型升級，培育壯大戰略性新興產業，構建多元發展、多極支撐的現代產業體系。四是國內國際雙循環的新發展格局面貌將為之一新。在“十五五”期間，國內大循環將更加暢通，國內市場將更加活躍，消費潛力將持續釋放。同時，高水平對外開放的步伐不會停止，將更加積極地參與國際經濟合作與競爭，形成內外聯動、互利共贏的開放型經濟體系。五是全面深化改革持續推進。面對經濟社會發展中出現的新情況、新問題，需要不斷深化各領域改革，完善社會主義市場經濟體制，激發各類市場主體活力，提高資源配置效率，優化營商環境，為高質量發展提供制度保障。六是民生福祉持續改善。解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，如就業、教育、醫療、社保、住房、養老等，將是“十五五”期間的重點工作之一。通過改善民生，提高人民生活質量，增強人民的獲得感、幸福感、安全感。七是經濟社會全面綠色轉型。堅持綠色發展理念，推動形成綠色生產方式和生活方式，加強生態環境保護，打好污染防治攻堅戰，促進人與自然和諧共生，為美麗中國建設貢獻力量。八是高度重視國家安全和社會穩定。在復雜多變的國際國內環境下，確保國家安全和社會穩定是實現發展目標的前提。需要加強國家安全體系和能力建設，防范和化解重大風險，維護國家主權、安全和發展利益。總之，“十五五”時期是我國全面建設社會主義現代化國家的關鍵時期，需要準確把握新發展階段的機遇和挑戰，堅持新發展理念，構建新發展格局，聚焦中國式現代化為實現2035年遠景目標奠定堅實基礎。
“十五五”規劃需要考慮的重點新舉措
準確把握國民經濟發展的重大比例關系。國民經濟重大比例關系是指國民經濟各部門之間、社會再生產各環節之間、各地區之間相互依存關系量的對比。合理調整和優化這些比例關系，對于促進經濟高質量發展、完成2035年基本實現社會主義現代化的目標具有重要意義。一是產業結構調整。推動產業結構向高端化、智能化、綠色化、集群化方向發展，提升產業鏈現代化水平。加快傳統產業轉型升級，培育壯大新興產業，推動數字經濟與實體經濟深度融合。加大對高技術產業和戰略性新興產業的支持力度，推動技術創新和成果轉化。推進制造業智能化改造，提高生產效率和產品質量。完善產業鏈供應鏈體系，提升產業鏈韌性和競爭力。二是需求結構調整。擴大內需，優化消費結構，提高投資效率，促進外貿高質量發展。增強消費對經濟增長的拉動作用，優化投資結構，提高外貿質量和效益。提高居民收入水平，擴大中等收入群體，增強消費能力。優化投資結構，加大對基礎設施、民生工程、科技創新等領域的投資。推動外貿轉型升級，提高出口產品的附加值和技術含量。三是要素投入結構調整。優化勞動力、資本、技術等要素投入結構，提高要素使用效率。提升勞動力素質，優化資本配置，加大技術創新投入。加強職業教育和技能培訓，提高勞動力素質和技能水平。優化金融體系，提高資本使用效率，支持實體經濟發展。加大研發投入，支持基礎研究和應用研究，提升自主創新能力。四是收入分配結構調整。縮小收入差距，提高中低收入群體收入，完善社會保障體系。提高居民收入水平，優化收入分配結構，完善社會保障制度。實施積極的就業政策，增加就業機會，提高勞動者收入。完善稅收制度，加大對中低收入群體的稅收優惠和支持。完善社會保障體系，提高社會保障水平，減輕居民負擔。五是城鄉區域結構調整。推進城鄉一體化發展，縮小區域發展差距，促進區域協調發展。加強城鄉基礎設施建設，優化區域發展布局，促進區域協調發展。加強農村基礎設施建設，提高農村公共服務水平，促進城鄉一體化發展。優化區域發展布局，支持中西部地區和東北老工業基地發展，縮小區域發展差距。推進區域協調發展機制建設，加強區域合作與交流，促進資源共享和優勢互補。
著力提高全要素生產率。全要素生產率是指在一定時期內，單位投入所能產生的產出增量，是衡量經濟增長質量的重要指標。提高全要素生產率是推動經濟高質量發展的關鍵。圍繞2030年全要素生產率增速目標，提高科技創新對經濟增長的貢獻率。一是推進科技和制度創新。加大科技創新投入，完善產權保護制度，提升市場資源配置效率。制定和實施支持新興產業發展的政策措施。推動傳統產業轉型升級，提升產業鏈現代化水平。對科技創新企業和項目給予稅收優惠。設立專項基金，支持基礎研究和應用研究。建設國家級和省級創新平臺，吸引和培養高層次人才。加強知識產權保護，激發企業和個人的創新積極性。二是提升人力資本。完善教育和培訓體系，提高勞動力素質。培養高素質人才。完善教育體系，優化教育資源配置，提高教育質量。完善職業培訓體系，提高勞動力素質。實施人才引進計劃，吸引國內外高端人才。完善人才激勵機制，激發人才創新活力。三是優化資源配置。打破壟斷，促進公平競爭，提高資源配置效率。加強反壟斷監管，促進公平競爭。放寬市場準入限制，鼓勵民營企業進入更多領域。完善金融體系，提高金融服務的覆蓋面和效率。提供多樣化的融資渠道，著力解決中小企業融資難、融資貴的問題。
大力培育我國產業未來發展新賽道新優勢。隨著新一輪科技革命和產業變革的深入推進，新技術、新業態、新模式不斷涌現，為我國產業未來發展帶來了新的機遇和挑戰。我們要因勢利導，提出培育新支柱產業、塑造競爭新優勢的主攻方向、重點任務和政策舉措建議。一是人工智能。機器學習、自然語言處理、計算機視覺等技術不斷突破，應用場景日益廣泛，推動智能制造、智慧城市、醫療健康等領域的創新發展。二是新能源。太陽能、風能、氫能等清潔能源技術不斷進步，儲能技術取得重大突破。推動能源結構優化，減少碳排放，促進綠色低碳發展。三是生物技術。基因編輯、細胞治療、合成生物學等技術取得重大進展。推動醫藥健康、現代農業、生物制造等領域的創新發展。四是量子科技。量子計算、量子通信、量子測量等技術取得重大突破。推動信息安全、精密測量、新材料等領域的創新發展。五是先進制造。智能制造、工業互聯網、增材制造等技術不斷突破。推動制造業轉型升級，提升產業鏈現代化水平。總之，新支柱產業是推動我國經濟高質量發展的重要力量。通過加強技術創新、優化產業鏈布局、強化市場應用、完善政策支持、加強國際合作等措施，可以有效培育新支柱產業，塑造競爭新優勢，為實現2035年基本實現社會主義現代化目標奠定堅實基礎。各級政府和相關部門應制定具體的政策措施，確保各項任務和舉措得到有效落實。
明確優化區域協調發展的具體措施。未來五年關于促進區域協調發展的總體思路：一是優化區域發展戰略。加強南北區域協調發展，推動地區優勢互補，實現協同發展。根據各地主體功能定位，優化區域發展布局，促進區域協調發展。制定和實施支持不同地區發展的專項政策，加大財政、金融、土地等支持力度。二是推動產業轉型升級。加快傳統產業轉型升級，培育新興產業，優化產業鏈布局，提升產業鏈現代化水平，增強產業鏈韌性。優化產業結構，提升服務業和新興產業的質量和效益，推動經濟高質量發展。三是加強科技創新。增加研發投入，支持基礎研究和應用研究，提升自主創新能力。支持適宜地區建設國家級和省級科研平臺，吸引和培養高層次人才。完善科技成果轉化機制，推動科技成果產業化，提高科技對經濟的貢獻率。四是促進人口與勞動力流動。優化人口政策，鼓勵人口合理流動，緩解一些地區人口外流問題。加強職業技能培訓，提高勞動力素質，促進就業和創業，提升勞動力市場活力。五是完善基礎設施建設。加快交通基礎設施建設，提升交通網絡的通達性和便利性。加強水利和能源基礎設施建設，保障水資源和能源供應，提升基礎設施服務水平。六是加強生態環境保護。加強生態環境保護，治理環境污染，推進綠色低碳發展，提升生態環境質量。實施生態修復工程，恢復和保護生態環境，提升生態系統的穩定性和可持續性。七是建立健全區域協調發展機制。加強南北地區合作與交流，促進資源共享和優勢互補。
有序推進人民幣國際化。全面審視世界貨幣格局的歷史演變及其未來趨勢，結合當前國際政治經濟環境的新特點，以及數字貨幣發展的新態勢，綜合分析人民幣國際化進程中可能遇到的新機遇與風險挑戰，進而提出切實可行的總體思路、時序目標及重點舉措。一方面，共建“一帶一路”倡議為中國與沿線國家的經貿合作提供了平臺，促進了人民幣在這些國家的使用。中國在數字經濟領域的領先地位，尤其是數字人民幣的應用，為人民幣國際化開辟了新途徑。中國在全球治理中扮演著越來越重要的角色，這有助于提升人民幣的國際影響力。另一方面，國際政治局勢的不確定性增加了人民幣國際化的復雜性。隨著人民幣國際化程度的加深，如何有效管理跨境資本流動，防范金融風險成為重要課題。數字貨幣的安全性是人民幣國際化進程中必須重視的問題。“十五五”期間，我們必須堅持穩慎推進原則，以市場驅動和企業自主選擇為基礎，營造以人民幣自由使用為基礎的新型互利合作關系。短期目標是提升人民幣在國際貿易結算中的比例；中期目標是擴大人民幣在國際金融市場的使用；長期目標是逐步提升人民幣的國際儲備貨幣地位。為此，一要加強政策溝通，深化雙邊和多邊貨幣金融合作；二要推動金融市場開放，完善人民幣跨境使用的政策框架；三要加快金融基礎設施建設，提高人民幣跨境清算效率；四是推動人民幣在“一帶一路”倡議下的使用，支持中國企業“走出去”。
構建國有和民營企業高質量協同發展新格局。“十五五”期間，一方面需要堅持公有制為主體，確保國有經濟在關鍵領域和重要行業中的主導地位，發揮國有經濟的戰略支撐作用。另一方面，需要支持民營企業健康發展，激發非公有制經濟的活力和創造力，形成公有制經濟和非公有制經濟相互促進、共同發展的良好局面。關于推動形成國有和民營企業高質量協同發展新格局的改革思路，一是在宏觀上實現生態協同。圍繞構建公平競爭的市場環境，著力打破市場準入壁壘，確保各類所有制企業在市場準入、融資、用地等方面享有平等權利。優化政策支持體系，出臺支持國有和民營企業協同發展的政策措施，提供公平的政策支持環境。加強市場監管，打擊壟斷和不正當競爭行為，維護公平競爭的市場環境。完善相關法律法規，加強對民營企業合法權益的保護。確保支持民營企業發展的政策執行到位，提升政策效果。二是在中觀上實現產業鏈互補。著力提升民營企業在產業鏈上的配套能力，鼓勵國有企業和民營企業在產業鏈上的合作，形成互補效應。支持國有企業和民營企業共同參與產業鏈的現代化改造，提升產業鏈的整體競爭力。加強與國際組織和發達國家的交流合作，引進先進的技術和管理經驗。支持國有和民營企業共同拓展國際市場，提升國際市場份額。三是在微觀上實現要素平等使用。確保各類所有制企業在資金、技術、人才等要素使用上享有平等權利。支持國有企業和民營企業共同參與技術創新，提升整體技術水平。加強人才培養和引進，提升國有和民營企業的整體素質和競爭力。
完善中國特色的社會治理體系。社會治理作為國家治理的重要組成部分，是實現社會和諧穩定、提升人民幸福感的關鍵。新時代“楓橋經驗”作為基層社會治理的典范，為完善社會治理體系提供了寶貴的經驗。未來五年，我們要堅持和發展好新時代“楓橋經驗”的實踐經驗，更好處理政府和社會關系、不斷優化社會治理機制、全面提升社會治理效能。一是堅持黨的領導。充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，引領基層社會治理。通過黨建引領，推動基層社會治理創新，提升治理效能。減少行政審批事項，提升政府服務效能。合理配置基層治理資源，提升基層治理能力。完善社區居委會、村民委員會等群眾自治組織，提升其服務能力。二是堅持人民主體地位。廣泛發動群眾參與社會治理，形成共建共治共享的社會治理格局。鼓勵和支持社會組織參與社會治理，發揮其在社會治理中的積極作用。及時回應群眾關切，解決群眾的實際問題，提升群眾的滿意度和幸福感。建立健全人民調解組織，提升人民調解員的能力和素質。完善行政調解和司法調解機制，形成多元化的矛盾糾紛化解體系。三是堅持依法治理。完善社會治理領域的法律法規，為社會治理提供堅實的法治保障。加強執法隊伍建設，嚴格執法，維護法律法規的權威性和有效性。針對社會治理的新要求，完善相關法律法規，填補法律空白。開展法治宣傳教育活動，提升群眾的法治意識和法治素養。四是堅持科技支撐。加快信息化建設，提升社會治理的智能化水平。加強數據共享和交換，提升社會治理的協同性和整體性。推進智慧社區、智慧城市建設，提升社會治理的智能化水平。建立統一的數據共享平臺，促進不同部門之間的數據共享和交換。
綜上所述，“十五五”規劃要堅持圍繞推進中國式現代化，不斷發展新質生產力的底層邏輯。為了實現中國式現代化，需要不斷突破關鍵核心技術，加強自主創新，形成一批擁有自主知識產權的核心技術。這不僅有利于打破國外技術封鎖，提升國家的科技實力和國際競爭力，也是新質生產力發展的重要體現。同時，通過加強人才戰略支撐，培養和吸引高素質人才，可以為新質生產力的發展提供智力支持，進而推動中國式現代化的深入發展。
【本文作者為中國宏觀經濟研究院二級研究員，國家發改委市場與價格研究所前所長 楊宜勇，中國人民大學公共管理學院教授 黃燕芬。本文系研究闡釋黨的二十大精神國家社科基金重大項目“新型城鎮化進程中增強公共服務均衡性和可及性關鍵問題研究”（23ZDA096）的階段性成果】
參考文獻略
責編：王 克／美編：石 玉