【摘要】城市和鄉村互促互進、共生共存，能否處理好城鄉關系，關乎中國式現代化建設全局。統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，推進城鄉融合發展，將成為推進以人為核心的新型城鎮化建設的重要主題。當前人、地、錢等要素在城鄉間流動不夠暢通，成為城鄉融合發展面臨的最大挑戰。促進城鄉高質量融合發展，應通過加速以特色產業為支柱的就地就近城鎮化進程、賦予農民更加充分的土地財產權益、發揮縣級財政資金撬動作用、積極引入工商資本等創新舉措，推進鄉村全面振興，為全面推進中國式現代化奠定堅實基礎。

【關鍵詞】城鄉融合 新型城鎮化 鄉村全面振興 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

國家統計局2024年發布的“新中國75年經濟社會發展成就系列報告”顯示,截至2023年底，我國常住人口城鎮化率已達到66.16%。然而，從城鄉融合發展的角度來看，我國的新型城鎮化建設仍是未盡議題。統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，推進城鄉融合發展，將成為推進以人為核心的新型城鎮化建設的重要主題。

從城鄉二元到城鄉融合：中國城鄉關系的總體進程

作為我國現階段經濟社會發展的重要戰略目標之一，城鄉融合是城鄉關系的理想狀態，旨在實現城鄉空間、要素、業態之間的密切聯系和功能互補，是對以往城市二元發展路徑的修正。

新中國成立初期，為了夯實工業基礎、加速國家工業化進程，我國制定了優先發展重工業的“趕超戰略”。這一戰略以城市為中心實施，通過工農業產品價格的“剪刀差”、嚴格限制城鄉勞動力流動等制度安排，以農業哺育工業、以農村支持城市，完成了工業化和城鎮化所需要的大量資本積累。中國人民銀行發布的《中國金融統計（1952—1987年）》報告顯示，1953年—1979年期間，農村信用社在農村地區累計吸收存款達1941億元，對農村的貸款僅為530億元，高達73%的資金由農村流向城市。資本等生產要素的長期單向流動，加劇了城鄉要素配置失衡的狀況，使城鄉之間的經濟差距日益擴大。

改革開放后，我國采取了一系列改革措施應對農業、農村、農民問題。家庭聯產承包責任制等改革率先在農村地區啟動，農民以家庭為基本單位，獲得了土地承包經營權，農村經濟發展活力得以激發。這些變化直接反映在城鄉經濟差距的縮小上。根據《中國統計年鑒（1978）》《中國統計年鑒（1984）》，全國城鄉收入比從1978年的2.56下降到1983年的1.82。

隨著改革的持續深入，農村富余勞動力得以繼續解綁，為非農產業特別是鄉鎮企業的發展開辟了道路。1982年，《國務院關于嚴格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口的通知》明確要求：“大力發展農村經濟，引導農村多余勞動力在鄉村搞多種經營，不要往城里擠。同時，要采取有效措施，嚴格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口。”在1982年至1986年的五年間，我國連續發布了以農業、農村和農民為主題的中央一號文件，對農村改革和農業發展進行了具體的規劃和部署。這些政策的實施，使農村剩余勞動力通過“離土不離鄉、進廠不進城”的方式，在農村內部轉向鄉鎮企業所代表的非農產業。鄉鎮企業為農村地區提供了大量的就業機會，推動了鄉村工業化，為農村地區帶來了新的經濟增長點。

進入90年代以后，隨著中國經濟體制的進一步轉型，鄉鎮企業吸納農民就業的作用逐漸弱化。但與此同時，城市中的國有企業改革全面啟動，對農村剩余勞動力產生巨大需求，勞動力在城鄉間的大規模流動成為趨勢。在這一背景下，中央政府和地方政府出臺了一系列改革措施，例如《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》（1994年）、《中央社會治安綜合治理委員會關于加強流動人口管理工作的意見》（1995年）等，都在一定程度上促進了勞動力的流動。這種“離土又離鄉”的流動方式不僅進一步改善了農民自身的收入狀況，也為國民經濟增長作出了積極貢獻。然而，這一階段城鄉收入差距日益擴大，究其原因，一是改革重點轉入城市后，城鎮居民收入相較于農民收入迅速增加；二是工農業“剪刀差”依然存在，工農業產品比價雖經多次調整，但仍不盡合理；三是農業轉移人口在勞動待遇、就業機會、社會保障等方面與城市居民仍存在一定差距。

2000年開始，我國逐步推行農村稅費改革，以減輕農民的稅費負擔，進而改善城鄉關系。2002年，黨的十六大報告明確提出“統籌城鄉經濟社會發展”，旨在解決長期存在的城鄉二元結構問題。2003年，黨的十六屆三中全會進一步提出了“五個統籌”的發展理念，并將“統籌城鄉發展”放在了首要位置，核心是解決城鄉收入差距加大、城鄉之間發展不平衡、城鄉居民享受公共服務不均等的問題。2005年，黨的十六屆五中全會確定了“建設社會主義新農村”的重大歷史任務，這標志著政府在破解城鄉二元結構問題上的思路更加清晰。2007年，黨的十七大報告提出“統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設”，必須“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。2012年，黨的十八大報告強調了“推動城鄉發展一體化”的必要性，旨在形成以城帶鄉、城鄉一體的新型城鄉關系，政策的焦點依然集中在城市，以城市的發展促進鄉村全面振興。

2017年，黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”。這一戰略“堅持農業農村優先發展”的原則，遵循“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總體要求，旨在“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快農業農村現代化”。鄉村全面振興強調的不僅僅是農業經濟或農業產業的振興，而是一個涉及鄉村地域系統要素重組、空間重構以及功能提升的全面系統性過程。與“新農村建設”或“美麗鄉村”等概念相比，鄉村全面振興的空間范圍更為廣泛，它涵蓋了包括縣城、中心鎮、集鎮、中心村在內的整個鄉村社會，將鄉村視為與城市同等地位的有機整體，致力于實現經濟社會文化的共存共榮。以鄉村振興戰略為起點，我國城鄉關系發生了歷史性變革，城鄉發展正邁向一個新的階段。

抓住促進城鄉要素雙向流動的關鍵點

當前，中國城鄉差距與區域差距相互交織。城市對鄉村生產要素的“虹吸效應”較強，勞動力、土地、資本等要素在城鄉間存在一定程度的流動不對等情況、互補功能有待增強、配置效率有待提高。

勞動力要素。一方面，家庭遷移是農業轉移人口“進城”的主要模式。但是，由于戶籍和自身經濟能力的限制，部分農業轉移人口難以在城市獲取更好的工作和正式的住房，亦面臨生活、社會交往等困境，因此在城市中的定居意愿有限，由此形成了一種復雜的“候鳥型”人口流動模式——流動人口遷徙于城鄉之間，但很難完全定居。以浙江龍港市為例，經移動手機信令大數據測算，龍港外來人口在居住和就業上都形成了基于血緣、同鄉的“熟人社會”，也即外來人口與本地人之間呈現明顯的社會融合困難。另一方面，自1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布以來，戶籍往往和城市的社會保障體系（醫保、社保、廉租房資格、購房資格等）聯系在一起。與以就業關聯保障為重要基礎、覆蓋多方群體、整體漸趨完整的城市社會保障體系相比，農村的社會保障體系以家庭保障為主、集體保障為輔。兩套不同的社會保障體系，使得一些農業轉移人口在面臨失業、養老等問題時，只能回流返鄉，尋求農民身份所帶來的保障，也使他們不敢徹底擺脫與耕地的聯系，這在一定程度上阻滯了實質性的市民化進程。

2014年開始的新型城鎮化進程將推進農業轉移人口市民化置于新型城鎮化戰略體系的核心。黨的十九大報告明確指出：“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。”2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，旨在破除妨礙勞動力和人才流動的體制機制弊端，促進社會性流動。特別是提到要全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，放寬大城市落戶條件，完善超大特大城市積分落戶政策，并推進基本公共服務均等化。這體現了國家對破除勞動力流動障礙、推進農業轉移人口市民化的決心。

但少數地方政府執行國家政策時也會存在一定程度的偏差。在一些經濟社會發展程度較高的城市，其進入性門檻（比如購房成本和戶籍獲取的難度）也相對更高，部分低技能普通勞動力容易在“人才大戰”中被忽視。在縣城或欠發達城市，戶籍制度雖不是主要障礙，但由于部分地區政策引導不足、就業崗位供給有限、公共服務缺乏，農業轉移人口對轉入縣城定居的意愿并不強烈。東北、中西部地區的部分縣城人口流失較為嚴重，甚至東部發達地區的部分縣城在“虹吸效應”影響下，也面臨人口壓力特別是人才流失壓力。在縣域人才“空心化”的過程中，農村人口老齡化程度快速攀升。第七次全國人口普查數據顯示，從全國看，鄉村60歲、65歲及以上老人的比重分別為23.81%、17.72%，比城鎮分別高出7.99、6.61個百分點。

土地要素。在我國城鄉二元結構中，農村土地的所有權歸屬于集體，農民的土地財產權益與其農村戶籍緊密相連。這種制度安排在一定程度上抑制了農業轉移人口進城落戶的主觀意愿，亦阻礙了城鄉融合發展的進程。盡管近年來中央和地方政府鼓勵農業轉移人口進城落戶，并明確提出不得將退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件，但現行法律法規的執行力度和實際效果仍需加強，農民對于落戶后難以保障自身土地權益的擔憂依然存在。特別是在那些最有可能實現市民化的城郊地區，農業轉移人口對“三塊地”（農村承包地、宅基地、集體建設用地）的增值預期更為強烈。盡管近年來中央和地方圍繞“三塊地”進行了一系列改革，但相關制度機制仍有較大優化空間。

以農村宅基地改革為例，權利束的封閉性和流通速度的緩慢性是當前面臨的主要挑戰。從2000年到2016年，中國農村常住人口從8.08億人減少至5.89億人，減少了27.1%，但同期農村宅基地面積卻由2.47億畝增加到2.98億畝，增長了20.6%。農業農村部的抽樣調查數據顯示，2019年全國農村宅基地的閑置率已達到18.1%，特別是在人口流出的地區，宅基地的閑置和浪費現象尤為嚴重。造成這一現象的原因之一是現行的戶籍制度和土地制度限制了農村閑置宅基地的轉讓范圍，通常只能在同一村集體內部進行。這限制了希望回到鄉村創業或定居的返鄉和下鄉人才獲取宅基地使用權，這不僅阻礙了人才向鄉村流動，也影響了其在鄉村長期扎根和發展事業的積極性。此外，盡管自然資源部鼓勵對依法登記的宅基地等農村建設用地進行復合利用，但嚴格的審批流程不利于提升農村土地的利用效率。在這種情況下，進城農民無法將閑置的宅基地轉化為財產性收入，導致資產無法變現。

為了解決上述問題，政府已經采取了一系列措施。例如，2024年的中央一號文件中提出了“強化農村改革創新”的任務，明確提出啟動實施第二輪土地承包到期后再延長30年整省試點、健全土地流轉價格形成機制、穩慎推進農村宅基地制度改革、深化農村集體產權制度改革等，以期提高農村土地要素利用效率、助力鄉村全面振興。

資本要素。自1994年分稅制改革實施以來，中央與省級財政體制逐步完善，財力開始向中央集中。然而，在五級財政體系中，鄉鎮財政所占份額相對較低。特別是2001年農村稅費改革和2006年取消農業稅之后，一些鄉鎮財政遭遇了前所未有的挑戰。改革雖然減輕了農民的負擔，但同時也削弱了一些鄉鎮政府的財政收入，縣級公共產品供給亦出現短缺的狀況，影響了農村地區的公共服務水平和基礎設施建設。就縣級財政而言，其財權和支出責任不匹配，易陷入債務風險和土地財政依賴困局。基于《中國縣域統計年鑒（縣市卷）（2015-2021）》的數據測算，2015年—2020年，全國縣域平均土地出讓金依賴度（即土地出讓收入占一般公共預算收入比重）從33%上升至74%；2020年，財政自給率（即一般公共預算收入占一般公共預算支出比重）不足20%的縣域比例首次突破50%。財政壓力增大不僅限制了縣級政府充分發揮其職能，還可能成為阻礙農村經濟發展和民生改善的重要因素。

此外，長期以來，盡管政策上鼓勵工商資本進入農村市場，但涉農項目的特點是投資周期長、回報慢，這導致社會資本在融資時面臨較大困難。加上農業保險品種少、覆蓋面窄，風險保障能力較弱，進一步增加了投資風險。工商資本下鄉還可能面臨隱形障礙和限制，例如，對農用地轉為建設用地的嚴格控制，一定程度上影響了土地資源的流動性和靈活性，也影響了投資效率。此外，金融配套體系還有待進一步完善，國有商業銀行在縣域、農村吸收的存款往往被用于大城市的信貸投放，導致這些資金既無法參與縣域經濟的內部循環，也無法用于農村經濟建設，進一步擴大了農村經濟發展和民生改善的資金缺口。

探索城鄉高質量融合發展的創新路徑

加速以特色產業為支柱的就地就近城鎮化進程。一是加快城鄉產業融合速度，梯次推進縣鄉村聯動發展。以縣城為核心區域，強化縣城對鄉村產業布局的統籌，在縣城重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業吸納能力強的農產品加工業、農業生產性服務業和鄉村旅游服務業，讓產業鏈、供應鏈和價值鏈更多地延伸和下沉到鄉村。支持有條件的縣城打造“小精尖”特色產業，專注于發展具有區域品牌效應和國際化競爭力的特定產品。如山東曹縣找準服裝產業切口，深耕以馬面裙為主的漢服生產銷售，并搶抓互聯網紅利布局直播電商，在細分市場上形成了較強的品牌影響力。借鑒制造業和服務業項目招商經驗，創新涉農產業項目服務體系，比照工業和服務業項目給予招商引資支持配套和財稅優惠政策；適度提高對特色優勢產業的財政轉移支付。搶抓數字經濟發展機遇，在推動信息基礎設施向鄉村延伸覆蓋的基礎上，加強農業科技、電子商務等新型農業技能培訓，通過培育即時配送、直播電商等新業態，吸引外出年輕人回流。

二是加快就地就近城鎮化，使農村人口“流得出，回得來”。一方面，根據省、市城鎮化的總體規劃，合理預測各縣（市）的人口城鎮化目標，引導縣域公共資源按常住人口規模進行配置，統籌考慮縣域常住人口的存量與增量，合理確定教育、醫療和養老等公共服務設施需求，提高公共服務設施建設標準，并適當預留一定彈性空間，推動縣域內農業轉移人口舉家落戶縣城，推進“城鄉雙棲”和“工農兼業”的就地就近城鎮化。另一方面， 放寬“非轉農”戶口回遷限制，積極鼓勵城市居民回縣城、回鄉村創業就業和養老，并對回鄉創業人群、專業技術人才等放開土地承包、宅基地使用等相關權益，從而推動各類人才以“城鄉兩棲”“半工半耕”方式參與縣域經濟發展。例如四川省成都市郫都區建立了“新村民”引進機制，按照“資源資產吸引人才、共建共享激活動力”思路，圍繞彌補產業發展、村級治理、公共服務等短板，制定人才需求目錄，重點引進鄉村旅游、衛生教育、文化藝術等多類緊缺人才。郫都區以農村宅基地、承包地等“三權分置”為基礎，通過出租、入股等形式充分整合低效農用地、閑置宅基地、荒灘地和水面等資產資源，明確“新村民”可依法承接土地經營權、享受同等公共服務。

賦予農民更加充分的土地財產權益。一是創新農村集體經濟組織成員資格認證辦法，促進農村集體經濟組織成員權與農村戶籍脫鉤。農村集體經濟組織成員資格認定是農村土地制度改革的基礎性工作。《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（2016年）明確提出：“統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。”但目前，農村集體經濟組織成員資格的具體認定程序和規則尚不明確，村集體在資格確認上具有較大的自由裁量權。應探索農村集體經濟組織成員資格與戶籍脫鉤的可行性，在農村土地承包經營權確權、集體經濟組織成員資格認定的前提下，使“三塊地”相關權益維護以權證為基礎而不再與戶籍關聯。

二是完善農村土地征收征用制度。現行的農用地征用制度仍存在征收機制不健全、補償方式不到位、被征地農民權益保障機制不完善等問題。為此，應明確建立農村土地征收中“公共利益”的認定程序，遏制以公共利益之名濫用征地權限的違法行為。在此基礎上，完善土地征收補償方式和對被征地農民的社會保障制度。各地區應確立清晰的政策，因地制宜調整征地補償安置標準，由集體經濟組織負責向退出農村土地的農民提供補償，城市政府負責提供農民進入城市落戶后的社會保障，包括但不限于醫療保險、養老保險、教育和住房保障等，確保他們能夠在城市生活中得到基本的“市民化”支持。

三是積極探索農村閑置宅基地合理流轉使用。在農民自愿退出其宅基地使用權的情形下，村集體組織應有權優先回收這些土地。回收后，村集體可以采取出租、入股、合作等方式盤活利用，也可以將這些土地整合后轉變為集體經營性建設用地，探索家庭作坊、鄉村旅游、民宿、康養基地等新產業新業態，以促進農村集體經濟的發展。對于仍保留集體經濟組織成員資格但宅基地出現閑置的農民，應允許他們自主決定通過市場機制出租或轉讓給其他有需要的集體經濟組織成員，并允許宅基地使用權的轉讓和出租群體逐步擴大至擁有集體經濟組織身份的個體，如入鄉創業的城市居民等。

四是建立健全集體經營性建設用地市場體系。參考浙江省農村“三塊地”改革試點經驗，搭建市、縣兩級的城鄉建設用地交易平臺，一定程度上實現了農村集體經營性建設用地與國有建設用地“同權”“同價”；區縣一級設立土地整備中心，統籌推動土地綜合整治，以解決農村集體經營性建設用地細碎化問題。推動房地一體的宅基地使用權確權登記頒證，允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市，或以自辦、出租或者聯營等方式發展一二三產業融合項目。允許部分符合條件的集體經營性建設用地置換進縣城，打破縣城基礎設施和公共服務用地指標不足的瓶頸。在入市收益分配方面，提高入市土地收益用于農業農村的比例，保障農業農村優先發展。

發揮縣級財政資金撬動作用，積極引導工商資本參與鄉村全面振興。一是加強縣級財政管理，確保縣級財政資金精準使用。強化就業增長、居民收入提升的考核激勵，提高縣城為農業轉移人口提供均等化公共服務的積極性。加強對縣級政府債務的監控和管理，建立健全債務預警和化解機制，避免因過度負債影響縣域經濟的長期穩定發展。緊密對接國家發展戰略和政策導向，統籌利用中央預算內投資、中央轉移支付、地方政府專項債券、優質社會資本等各類資金支持縣域內農村經濟發展。一方面，充分發揮基層創新作用，在資金補貼、產業扶持、重點公共服務等方面，積極爭取國家部委支持；另一方面，加強縣級財政預算管理，通過數字化手段提升財政透明度，嚴格控制非必要支出，優先保障教育、衛生、基礎設施等關鍵領域的投入。

二是構建多樣化投融資體系，激發民間資本活力。縣級、鄉鎮政府對民營經濟實施資源傾斜，重點扶持小微民營企業，建立健全包括信用擔保、信息服務、技術創新、知識產權保護等在內的民營企業服務體系，解決民營企業融資瓶頸問題，使民營經濟成為推動鄉村全面振興的主力軍。完善金融機構服務體系，鼓勵金融機構設立專項貸款、投資基金等，并引導縣域、鄉鎮金融機構將吸收的存款主要用于當地，重點支持鄉村產業發展和鄉村建設，形成資金的“內循環”。在推動城市資本下鄉、積極引導工商資本參與鄉村全面振興的同時，加強對下鄉資本的全過程監管，尤其是嚴格土地用途管理。

（作者為浙江大學公共管理學院教授）

責編/靳佳 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。