摘 要:
· 改革開放四十多年來中國經濟發展的歷程證明，改革是經濟發展的動力源，也是破除前進道路上一切艱難險阻的利器。每一次經濟社會發展面臨的困難和挑戰，往往也是我們將體制機制改革推向深入的重要契機。
· 當前，我國經濟發展面臨系列問題的根源仍然在于體制機制障礙，主要體現在穩定預期、優化資源配置以及完善政府市場關系等方面都存在體制機制障礙。
· 進一步全面深化改革破除體制機制障礙，是增強發展信心、推動經濟高質量發展的重要路徑。
關鍵詞:中國經濟 全面深化改革 發展信心 體制機制障礙
【中圖分類號】 F2 【文獻標識碼】A
《國家治理》：怎樣理解改革是經濟發展的動力源？
葉建亮：2024年12月11日至12日召開的中央經濟工作會議指出，“當前外部環境變化帶來的不利影響加深，我國經濟運行仍面臨不少困難和挑戰，主要是國內需求不足，部分企業生產經營困難，群眾就業增收面臨壓力，風險隱患仍然較多”，但必須同時看到，“我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變”。必須正視困難、堅定信心，努力把各方面積極因素轉化為發展實績，除了實施更加積極有為的宏觀政策之外，關鍵還是要進一步全面深化改革，以改革的真招實招破除高質量發展的堵點難點，以改革的深入推進營造高質量發展的內外部環境。
改革開放以來，我們黨立足基本國情，解放思想、實事求是、堅定不移推進改革，擴大開放，開啟了以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的新征程。但是，中國式現代化的征程并不是一帆風順的，回顧過去的道路不難發現，每當經濟社會發展面臨困難挫折的時候，我們黨都能審時度勢，通過將改革事業向縱深推進，一次次化解經濟社會發展面臨的風險，克服前進道路上碰到的各種難題，不斷將經濟社會發展推向新的高度。
上世紀70年代末，我國經濟社會發展的困境還沒有因粉碎“四人幫”和“文革”的結束而得以根本上擺脫，人民群眾對發展方向和發展前景仍然處在迷茫甚至動搖的時刻。黨的十一屆三中全會像一聲春雷，拉開了改革開放的大幕，極大地凝聚了人心和發展的信心，開創了現代化建設的嶄新局面。
改革開放不久后，面對迅速擴大的城鄉商品交易對計劃經濟體系造成的沖擊，社會上對商品經濟的性質、作用和地位產生了質疑，極大地影響了商品經濟繼續發展的信心。在這種情況下，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，明確“有計劃地發展社會主義商品經濟”，從而將商品經濟改革推向深入，極大地促進了社會主義商品經濟的發展。
上世紀80年代末90年代初，由于國際形勢的巨大變化和國內發展階段的調整，我國經濟社會發展面臨著發展信心不足、外部條件惡化、增長乏力的局面。尤其是關于計劃和市場的爭論制約了社會對市場經濟持續發展的信心。在這一背景下，鄧小平同志發表南方談話，正本清源澄清了計劃和市場的一系列理論爭論，擺脫了思想束縛。隨后召開的黨的十四大明確了社會主義市場經濟的改革方向，推動改革的縱深推進和社會主義市場經濟體系的建立，極大地激發了市場活力，掀起了新一輪經濟發展和現代化建設熱潮。
面對改革開放的持續深入推進，部分國有企業因體制機制僵化和越來越大的競爭沖擊而陷入經營困境。對此，我們以壯士斷腕的決心啟動了國有企業改革攻堅，通過“抓大放小”、改制改組、減員增效等一系列改革，使國有企業迎來了脫胎換骨的轉變，不僅打造了一批在國民經濟關鍵領域有競爭力的國有企業，而且也極大促進了現代企業制度的落地，形成了多種所有制共同發展的良好局面。使我們國家快速擺脫了上世紀末亞洲金融危機的影響，也為中國加入世界貿易組織（WTO）、全面融入全球經濟體系奠定了堅實的市場微觀基礎。
中國加入WTO后，面對迅速融入國際產業分工體系和制造業轉移帶來的一系列粗放型發展問題，我們及時推進了以科學發展為核心的一系列改革，完善社會主義市場經濟和國際規則的銜接，不斷轉變經濟發展方式，提升發展的內涵和質量。
進入新時代，經濟發展進入新階段，特別是在國際政治經濟格局面臨巨大調整的情況下，改革不斷進入攻堅期和深水區，推進改革的復雜程度、敏感程度、艱巨程度大大增加，社會上也有人對改革出現了不同層面的疑惑，影響了我們應對復雜局面迎難而上的信心。在這一關鍵時刻，黨的十八屆三中全會開啟了全面深化改革、系統整體設計推進改革的新時代，開創了我國改革開放的新局面。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了全面深化改革的指導思想、目標任務、重大原則，闡述了全面深化改革的新藍圖、新愿景、新目標，提出了一系列全面深化改革的新思想、新論斷、新舉措，及時回應了社會呼聲、社會訴求、社會期盼，極大地凝聚了全黨全社會進行全面深化改革的思想共識和行動智慧，開創了高質量發展的全新局面。
在以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期，世界百年未有之大變局加速演進，我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期。在這樣的背景下，黨的二十屆三中全會通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、 推進中國式現代化的決定》（下簡稱《決定》）。《決定》擘畫了一系列改革的具體任務和目標，開啟了新征程進一步全面深化改革、不斷開辟中國式現代化的廣闊前景。
縱觀改革開放四十多年的歷程，我們看到，每一次經濟社會發展面臨的挑戰，往往是我們將體制機制改革推向深入的重要契機。也正是每一次審時度勢的改革深化，都化作發展道路上攻堅克難的巨大動力，引領中國特色社會主義現代化不斷邁上新臺階。
一方面，改革能最大限度地凝聚共識，增強信心。經濟社會發展起伏波動是不可避免的客觀規律，宏觀政策無論是財政政策、貨幣政策還是產業政策，針對經濟發展的短期波動采取逆風向操作也是宏觀調控的常態。但是社會對宏觀政策的方向和力度反應往往因不同的行業、區域和部門而呈現差異。甚至宏觀政策的變動會在一定程度上導致經營主體對未來的不穩定性預期。而改革則不同，它直面經濟社會發展的深層問題，向社會傳遞黨和政府直面困難和解決問題的決心。改革的每一步推動，都是朝著完善市場機制體制、優化營商環境、降低制度運行成本的方向邁進，化解經濟社會發展深層次問題，提振信心，扭轉經濟社會發展的不利局面。
另一方面，通過改革切實解決發展中的堵點難點，特別是社會發展的制度性約束，可以大大激發經營主體的活力。例如上世紀80年代的價格改革，促進了城鄉商品和資源要素的流動，極大地促進了發展。上世紀90年代中期的分稅制改革，劃清了中央和地方的財權事權，在提高中央宏觀調控能力的同時，極大地激發了地方經濟發展的主觀能動性，形成了趕超比拼的發展勢頭。世紀之交，我們實施了一系列開放和融入國際化的改革，極大地吸引了外商投資、促進了本國企業融入全球經濟和產業體系，形成了巨大的開放紅利。黨的十八大以來，正是一系列深化改革舉措的持續推進，實現了經濟高質量發展。因此，改革是化解發展道路上面臨困難的“利器”和“神器”。
《國家治理》：在您看來，當下我國經濟發展面臨的阻礙有哪些？
葉建亮：我國經濟發展面臨的一系列問題，既有疫情沖擊帶來的后遺癥，也有國際政治經濟格局劇烈變動導致的產業鏈重構和分工合作受阻，以及少數發達國家針對我國的不合理經貿政策所致。但是，必須實事求是地看到，內因是造成當前一些問題的主要原因。而這其中的關鍵問題，仍然是體制機制障礙問題。
穩定預期的障礙
穩定的預期是信心的基石，居民的消費是基于收入穩定和增長的預期，企業的投資也是基于穩定的收益預期。無論是居民還是經營主體，他們的信心受宏觀經濟增長的周期性波動影響，也受制度環境的影響。尤其在我國，宏觀經濟增長總體上仍然優于絕大多數發達國家的情況下，經營主體信心不足的主要原因來自于體制機制問題。
從居民消費的角度來看，一方面，國民收入分配體制機制上仍然存在結構性問題。居民收入穩定的增長機制還沒有完全建立，導致收入預期增長不足而抑制消費信心。在國民收入一次分配中，勞動收入分配比重偏低，是制約居民收入持續增長的因素。勞動收入比重偏低是體制機制障礙的結果。在從計劃經濟向市場經濟過渡的過程中，計劃經濟時期的一些機制尤其是決定要素收入分配格局的機制，如重積累、重資本的政策仍然在起作用。資本要素價格形成體制不健全以及銀行信貸配給的影響，使得企業在要素使用偏向上存在較大差異，也導致勞動收入占比不能很快提高。另一方面，我國再分配體制機制尚不完善，并未向提升居民收入水平和完善收入分配結構的再分配體制機制轉變。我國再分配收入格局中，居民和企業部門的可支配收入占比相較于初次分配都存在不同程度的下降，尤其是企業部門下降程度更大。此外，社會保障制度建設還不完善，醫療、教育和養老等基本公共服務供給不足，也抑制了居民消費空間。
從經營主體的角度來看，除了國際經貿環境復雜多變導致觀望情緒上升之外，體制機制障礙也抑制了企業的投資意愿。結構層面，不完善的資源配置體制機制導致的產業結構性偏差問題依然突出；部分產品生命周期被壓縮等，導致投資回報率下降，影響企業投資意愿。規制層面，民營企業和外商投資企業的負面清單優化不足，進入部分行業仍然面臨著“玻璃門”和“旋轉門”的問題，從而導致了企業投資渠道不暢。營商環境層面，輿論和法治環境存在一定程度的反復，對企業和企業家造成影響。資源要素供給層面，人才、資金和技術等要素的國有偏向配置體制機制沒有得到完全的改觀，民間投資項目存在融資渠道窄、資金成本高、企業負擔重等問題，抑制了投資意愿。
優化資源配置的障礙
優化資源配置是市場經濟體制機制的核心問題，將資源配置到更大生產效率部門和企業，是完善市場經濟體制機制的關鍵。資源配置的體制機制存在的一些障礙影響了國內循環的暢通，一定程度上削弱了我國超大規模市場優勢的發揮，制約了經營主體生產效率和競爭力的提升，也不利于我們對國際復雜環境的應對能力和抗風險能力提升。
在市場基礎制度規則方面，不同地區的產權保護力度和方式存在差異，導致企業在跨地區經營和投資時面臨風險。一些地方可能對本地企業的產權保護更為重視，而對外地企業的產權保護相對不足，影響了企業跨區域投資和資源配置的積極性。同時，市場準入規則包括行業準入門檻、資質要求等不一致，某些地區對特定行業的企業設立了較高的注冊資本、技術標準或審批程序，而其他地區則相對寬松，這使得企業在進入不同地區市場時面臨不同的困難和成本，阻礙了市場的統一和要素的自由流動。此外，公平競爭制度執行差異，地方層面的執行情況參差不齊。一些地方存在地方保護主義，通過行政手段或政策優惠等方式，偏袒本地企業，限制外地企業參與本地市場競爭，破壞了市場的公平競爭環境，影響了企業跨區域擴張的信心。
在資源要素市場化配置方面，不同要素的市場化配置體制存在不同程度的改革滯后。從土地要素來看，全國性的建設用地、耕地指標跨區域交易機制尚未完全建立，城鄉之間用地供應指標的使用也缺少足夠的制度彈性，不同程度地限制了土地要素的合理流動和優化配置。從勞動力要素來看，在戶籍、地域、身份、檔案、人事關系、職稱評審、人才選拔等方面，非公經濟單位與公有制企業、政府機構之間也存在制度障礙，影響了勞動力要素的順暢流動和高效配置。從資本要素來看，金融市場存在一定程度的行政壟斷和市場分割。金融業對內外開放進展相對緩慢，限制了資本要素的多元化配置。從技術要素來看，高等院校、科研機構與高技術使用企業之間存在分割，有效的技術轉移機制和專業的技術經紀人員不足，不利于技術成果快速、有效地轉化為生產力。特別是面向快速發展的數字經濟，保障數據要素高效配置的基礎性法律法規還不健全，在數據產權界定、數據開放共享、市場體系建設、個人信息保護、數據安全和跨境流動等方面，缺乏具有可操作性的實施細則和辦法。數據要素市場體系功能尚不健全，合格的數據要素經營主體、大數據交易所、數據經紀商等市場中介數量不足。此外，多元共治的數據要素市場治理體系也不夠完善，難以有效保障數據要素市場的健康發展。
處理政府與市場關系的障礙
政府與市場的關系是市場經濟中最重要的關系。政府在市場經濟活動中如何承擔應有的角色，“在位”而不“越位”，“有為”而不“亂為”，對構建既“放得活”又“管得住”的高水平社會主義市場經濟體制意義重大。但是我們也必須清醒地看到，政府與市場關系的完善仍然存在一系列的體制機制障礙，從而也影響了當前發展的信心。
政府管理體制層面。一方面，縱向政府治理體制中存在權責配置不對稱問題。一些地方習慣通過給予局部地區優惠政策的方式來調控區域發展，導致資源過度向特定區域集中，影響了市場公平競爭環境的形成，損害了經營主體的信心和發展預期，也不利于市場的統一和公平競爭。另一方面，橫向政府治理體制中存在協同性不足問題。在“分灶吃飯”的財政體制激勵下，地方政府為了追求本地經濟增長和財政收入，往往通過優惠政策拼搶價高稅大的重大投資項目，形成了地方性的市場壁壘。同時，區域利益獲得機制和規則不健全，缺乏區域關系法與區域管理法等有效的區域協調法律法規。這使得地方政府在區域合作和利益分配中容易出現“打擦邊球”等行為，導致區域沖突和市場分割。在一些跨區域的資源調配和產業轉移過程中，由于缺乏合理的利益補償機制和協調機制，容易引發區域間的利益矛盾。
市場監管體制層面。首先，監管標準不統一。不同地區、不同部門對經營主體的監管標準存在差異，導致企業在跨地區經營時需要面對不同的監管要求和執法尺度，增加了企業的合規成本和經營風險。例如，在產品質量、安全生產、環境保護等方面，各地的監管標準和處罰力度不盡相同，這使得企業在全國范圍內的生產經營活動受到限制，不利于市場的統一和要素的自由流動。其次，多頭監管與協調困難。市場監管涉及多個部門，存在多頭管理的問題，各部門之間的職責劃分不夠清晰，容易出現監管空白或重疊的情況。在跨部門、跨地區的市場監管中，協調機制不夠完善，導致監管效率低下，難以形成監管合力，無法有效打擊市場中的違法違規行為，維護市場秩序。其三，監管信息化建設滯后。市場監管信息化水平相對較低，不同地區、不同部門之間的監管信息尚未實現充分共享和有效整合，難以對經營主體進行全面、動態的監管。這使得一些企業能夠利用信息不對稱逃避監管，影響了市場的公平競爭和健康發展。
《國家治理》：通過進一步全面深化改革增強經濟發展動力，可以從哪些方面著力？
葉建亮：應當通過進一步全面深化改革，破除經濟體制、行政體制、社會體制等方面存在的障礙，增強經濟發展動力、增強發展信心。
繼續深化經濟體制改革
以全國統一大市場建設為牽引，扎實推動制約資源更高效率配置的體制機制障礙的化解，構建高水平社會主義市場經濟體制。
首先，繼續深化產權制度改革。加強產權保護是穩定市場預期的關鍵。應進一步完善產權保護的法律法規體系，無論是國有企業、民營企業還是外資企業的合法產權，都要給予平等、全面、有效的保護。尤其要加強涉企法律體制的改革與完善，加快《民營企業促進法》的立法進程，加強涉企司法監督，尤其要加強跨區域司法的公平性審查和監督。加大對知識產權侵權行為的打擊力度，促進創新型企業研發，提升企業對未來發展的信心。通過建立侵權懲罰性賠償制度，提高侵權成本，對侵犯專利、商標、著作權等行為形成有效震懾。推進產權的市場化配置。在國有企業改革中，積極探索混合所有制改革的有效實現形式，讓民間資本能夠公平地參與國有企業的股權多元化進程。加快數據產權立法，為數據賦能產業發展奠定法律基礎。
其次，進一步優化市場準入和監管制度。持續放寬市場準入限制。在電力、電信、交通、石油、天然氣等領域，進一步推進壟斷行業改革，放寬民營企業的準入門檻。除了禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，其他領域各類經營主體皆可依法平等進入。這不僅能夠激發民營企業的活力，還能向市場釋放積極的信號，即市場的開放程度在不斷提高。創新市場監管方式。建立以信用為基礎的新型監管機制，對守信企業減少檢查頻次，對失信企業加大聯合懲戒力度。利用大數據、人工智能等技術手段，實現對經營主體的精準監管，降低企業的合規成本。
其三，完善宏觀經濟治理體系。加強財政政策和貨幣政策的協調配合。財政政策要更加注重精準性和可持續性，例如通過合理安排政府支出結構，加大對基礎設施、教育、醫療等重點領域的有效投資，為經濟增長提供堅實的支撐。貨幣政策要保持穩健靈活，根據經濟形勢及時調整貨幣供應量和利率水平。例如，在經濟下行壓力較大時，適當降低利率，增加貨幣供應量，刺激投資和消費，穩定經營主體對宏觀經濟的預期。建立健全宏觀經濟風險監測和預警機制。通過整合金融、產業、貿易等多領域的數據，構建綜合風險評估模型，提前發現經濟運行中的潛在風險，如債務風險、金融市場波動風險等。及時發布風險預警信息，使企業和投資者能夠提前做好應對準備，避免風險沖擊帶來的恐慌，增強他們對經濟穩定運行的信心。
大力推進行政體制改革
以政府治理體系和治理能力現代化為目標，以促進市場經濟活力為準繩，加大力度推動行政體制改革，著力打造與現代市場經濟體制和開放型經濟高度匹配的行政體制。
轉變政府職能。進一步簡政放權，減少政府對微觀經濟事務的直接干預。例如，清理和規范各類行政審批事項，通過“放管服”改革，把更多的權力下放給市場和社會。政府將主要精力放在提供公共服務、維護市場秩序和保障公平競爭等方面，讓企業能夠在寬松的市場環境中自主決策、自主經營，從而增強企業的發展信心。還要進一步優化政府服務流程。大力推行數字政府建設，打造一體化政務服務平臺，實現政務服務事項的網上辦理、并聯審批等。例如，企業開辦、項目審批等事項可以通過線上平臺一站式辦理，大大縮短辦理時間，提高政務服務效率，提升企業和群眾對政府服務的滿意度和信心。
健全行政問責和監督制度。建立健全行政問責機制，對政府部門及其工作人員的不作為、亂作為行為進行嚴肅問責。明確行政責任的范圍和標準，加強對政策執行過程的監督，確保政策能夠有效落地。例如，對于在產業政策執行過程中故意刁難企業、濫用職權的工作人員，依法依規進行處理，維護企業的合法權益，增強企業對政府公正執法的信心。強化外部監督，充分發揮人大、政協、媒體和群眾的監督作用。通過政務公開，主動接受社會監督，及時回應社會關切。例如，對于社會關注的重大項目建設、財政資金使用等情況，及時公布相關信息，增強政府工作的透明度，讓公眾看到政府依法辦事的決心。
持續深化社會體制改革
社會體制改革是保障和改善民生，促進社會公平正義，增強社會活力，進而提升我們應對新的戰略機遇和風險挑戰能力的重要途徑，同時也是推進社會治理現代化，實現社會長期穩定和共同富裕的重要舉措。
一是繼續大力推進社會保障制度改革。完善養老、醫療、失業等社會保障體系，擴大社會保障覆蓋范圍。特別是對于靈活就業人員、農民工等群體，要降低參保門檻，簡化參保手續，提高社會保障的公平性和可及性。例如，通過建立全國統一的社會保險公共服務平臺，方便人們隨時隨地辦理社保業務，讓人們在面對生活風險時更有安全感，從而也對社會穩定和經濟發展更有信心。逐步提高社會保障待遇水平，根據經濟發展和物價上漲情況，適時調整養老金、醫保報銷比例等。合理確定社會保障待遇調整機制，確保社會保障待遇的可持續增長，讓人們感受到社會福利的不斷改善，增強對未來生活的信心。
二是深化教育和人才體制改革。加強教育公平性改革，優化教育資源配置。加大對農村和貧困地區教育的投入，改善辦學條件，提高教師隊伍素質。例如，通過實施義務教育階段教師輪崗制度，促進優質教育資源共享，縮小城鄉、區域之間的教育差距，讓家長和學生對教育公平有更多的信心。推進人才評價機制改革，建立以品德、能力和業績為導向的人才評價體系。打破學歷、職稱等傳統評價限制，注重在實踐中發現和評價人才。例如，在一些新興行業，如人工智能、大數據等，設立符合行業特點的人才評價標準，激發人才的創新動力，吸引更多的人才投身于這些行業，增強人才對自身發展和行業前景的信心。
三是加快醫療衛生體制改革。構建分級診療制度。加強基層醫療衛生機構建設，提高基層醫療服務能力。完善醫保政策引導機制，通過差別化的醫保報銷政策，引導患者合理分流。推進醫療保障制度改革，整合城鄉居民基本醫療保險制度，實現城鄉居民在醫保政策、籌資標準、保障水平等方面的統一。深化醫保支付方式改革，推行以按病種付費為主的多元復合式醫保支付方式。
參考文獻略
【本文作者為浙江大學經濟學院教授；采訪人：《國家治理》雜志編輯 董惠敏】
美編：王嘉騏