摘 要:

· 優化營商環境對于激發市場活力和社會創造力、構建公平競爭秩序、推動區域協同發展和共同富裕、提升國家競爭力具有積極作用。

· 近年來，我國在強化政府適應性治理能力建設、打造精細化政府職責體系、積極創新政府履職服務方式上持續發力，在加強營商環境制度建設、完善治理規則等方面取得長足進步。

· 今后，仍需在營造穩定透明可預期的政策環境、開放安全的創新環境、高效便利的服務環境以及公平包容的法治環境等方面繼續努力。

關鍵詞:政府職能轉變 營商環境改革 市場化 法治化 國際化

【中圖分類號】F20 【文獻標識碼】A

《國家治理》：在推進中國式現代化的大背景之下，加快推進政府職能轉變、深化營商環境改革有什么重要意義？

宋林霖：黨的二十屆三中全會提出“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”，這是面對當今世界百年未有之大變局，以及國際經濟、政治、科技和產業格局深度調整和國內經濟形勢等背景作出的重要改革部署，為今后一個時期的營商環境建設提供了總體思路和根本遵循。營造一流營商環境是國家經濟發展到新的歷史時期后，尋求更高水平發展、持續發展所提出的客觀要求，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要議題、加快政府職能轉變的重要抓手，對于激發市場活力和社會創造力、構建公平競爭秩序、推動區域協同發展和共同富裕、提升國家競爭力具有積極作用。近年來，我國在加強營商環境制度建設、完善治理規則等方面取得的長足進步，充分體現了黨和國家對經濟建設和經濟治理規律的準確把握，體現了我國在深化政府職能轉變、推進經濟社會高質量發展方面取得的巨大成就。

營商環境的概念及其治理理念歷經了從域外到國內的擴散過程，同時在時間維度也反映出中國改革開放以來經濟治理任務及重心的變化規律。中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾已不再聚焦于物質文化數量上的需要，而更聚焦于質量上的提升和平衡充分的發展。要實現新時代經濟治理所追求的質量、公平、開放等價值目標，優化營商環境建設成為有效抓手。區別于傳統經濟增長及招商引資模式的路徑依賴，營商環境更關注經營主體準入、運營與退出等全生命周期的體制機制及涵蓋政治、經濟、社會、生態等市場經濟活動所涉及的外部環境，這也是建設現代化經濟體系和持續深化市場經濟體制改革的關鍵。

黨的二十大報告指出：“在新中國成立特別是改革開放以來長期探索和實踐基礎上，經過十八大以來在理論和實踐上的創新突破，我們黨成功推進和拓展了中國式現代化。”營造一流營商環境是新時代中國經濟體制改革、政府職能轉變的重要抓手，也是進一步全面深化改革、推進中國式現代化的必然要求。其特征在于：

一是中國共產黨領導與多方主體參與相結合。中國式現代化是中國共產黨領導的社會主義現代化，營商環境治理現代化是黨領導國家經濟高質量發展的實現過程。中國共產黨作為核心因素作用于政府與市場的關系之中，形成一種特殊的資源配置和經濟協調機制，通過與市場的有機結合堅持并完善了中國特色社會主義市場經濟制度，使得“有為政府”“有效市場”得到雙重實現。同時，營商環境治理涵蓋區域協同、現代產業、發展要素等關鍵環節，其中包含府際關系、政商關系、政社關系等，而多方主體間的作用機制和治理績效是營商環境治理效能的關鍵，多方主體共商共建共治長效機制逐步形成。

二是價值與原則的科學性與營商環境本質要求相契合。營造一流營商環境以市場化、法治化、國際化作為價值與原則導向，其中，市場化堅持公平公正原則，強調對經營主體的保護，以按照競爭中性原則平等對待所有經營主體為重點；法治化是依法規范經營主體和政府的行為，為經營主體確立合法經營的邊界并能夠保障守法經營者和商事主體的合法權益，強調規則公開透明、監管公平公正；國際化是以開放、包容、全球化為核心理念，建立與國際接軌的營商規則體系。這些與基于企業需求、以企業感受度為導向、降低企業制度交易成本的營商環境本質要求相一致。

三是制度邏輯與技術邏輯相融合。國家政務服務平臺、“最多跑一次”等借助現代信息技術得以實現、營商環境建設取得的成績很大程度得益于技術驅動，國家治理方式逐步向技術型治理轉變。同時，完善制度設計是優化營商環境的有力保障，行政審批制度改革持續推進，大市場監管體制定型，商事制度變革，推行市場準入負面清單、“雙隨機一公開”監管等制度成為激發經營主體活力、促進經濟發展的有益制度安排，也是推進經濟社會各領域改革、提升國家治理水平的綜合性體現，我國累積的制度優勢已逐漸轉化為實際的治理效能。

黨的二十屆三中全會《決定》提出從“市場化、法治化、國際化”等角度同時發力，營造一流營商環境，這是基于“三個面對”所提出的改革舉措，是對“四個迫切需要”的現實回應與具體印證。營商環境治理現代化是黨中央頂層設計、各級政府具體謀劃、人民群眾共同發力的綜合作用結果，在這一過程中需要“凝聚人心、匯聚力量”，而優化營商環境又是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要議題和加快政府職能轉變的重要抓手，是推動高質量發展所不能回避的問題，是“在危機中育新機、于變局中開新局”的必要準備。

《國家治理》：打造公平透明可預期的一流營商環境，應遵循什么樣的治理邏輯？

宋林霖：良好的營商環境是各類經營主體生存發展的土壤，事關經營主體準入、運營和長久發展等切身利益。在中國式現代化總體進程中，營商環境治理處在推動國內國際雙循環相互促進、構建高水平社會主義市場經濟體制、建設全國統一大市場、推動民營經濟高質量發展等多項重大戰略部署的交匯點，可謂牽一發而動全身，不僅是一個國家或地區經濟軟實力的直接體現，更是提高綜合競爭力的有效手段。在推動經濟高質量發展的背景下，作為極具實操性、可復制推廣的新型治理工具，世界銀行營商環境測評方案通過在地化調整，與國內經濟體制和行政體制改革過程深度嵌入，成為推進政府經濟治理改革的重要抓手和府際間良性競爭的新場域。

營商環境改革本身是政府主導型的經濟治理變革過程，涵蓋了政府、市場、企業交互關系的各個方面，所涉及的行政審批、市場監管、行政執法和商事服務都是政府職能的生動體現。這種“在地化”的改革場景能夠全方位地體現政府經濟治理行為邏輯及其效果，呈現目標清晰化、工具多樣化、方法規范化等特征，受到中央與地方各級政府的高度重視。近年來，面對國內外更加復雜嚴峻的形勢，各地區各部門圍繞有效釋放國內超大規模市場優勢，突出以政府職能轉變為主線，持續為各類所有制企業打造公平透明可預期的一流營商環境。

開展地方機構改革試點，強化政府適應性治理能力建設

政府機構是政府職能的載體和承擔者，隨著政府職能的轉變，政府機構的設置必須遵循和體現滿足市場與社會需求的基本導向。黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出：“地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區事務，合理設置和配置各層級機構及其職能”，“賦予省級及以下機構更多自主權。增強地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方”。部分省份在關于市縣機構改革的總體意見中也著重強調“允許市縣根據本地經濟社會特點，圍繞推進重點任務因地制宜設置機構和配置職能”。在地方政府推進營商環境改革進程中，圍繞營商環境綜合管理體制改革、相對集中行政許可權改革、政務數據綜合管理體制改革、基層綜合行政執法體制改革等方面，相繼涌現出營商環境建設局、行政審批局、政務服務和數據管理局、綜合行政執法局等諸多新機構，并呈現出以“功能管理”理念取代傳統“行業管理”思維的新樣態[1]。例如，2014年5月20日，天津濱海新區行政審批局正式掛牌成立，將濱海新區政府18個部門的216項行政審批職能進行整合，全部劃入行政審批局，審批機構由原來的18個變為1個，審批人員由600人減少到109人，審批印章由109顆變為1顆，實行“一枚印章管審批”，在全國率先破解“公章四面圍城、審批長途旅行”頑疾，加快向服務型政府轉變。

同時，廣東、上海、海南等地為提升涉企服務效能，在各類經濟功能區積極探索多種形式的法定機構改革。法定機構既承擔了公共事務管理和服務職能，但又不列入行政機關序列，在治理結構、人事管理、財務監管等方面兼具了政府功能和企業效率，大大增強了園區自主性和創造力[2]。園區自主實行內部綜合事項的獨立決策權、機構成員的人事任命權、預算撥款的獨立使用權以及在審批工作上的極簡審批權，通過大力競聘和選聘管理團隊，園區干部隊伍年輕化、知識化、專業化特征顯著；通過實行合同雇傭制、績效工資制、結果導向制等，園區競爭意識、市場思維、創業激情成為主旋律。總之，地方機構改革試點在利用改革設置的彈性空間，在“對標中央機構”的標準性基礎上，結合發展實情回應本體的個性化需求，打造充滿活力的適應性治理體系[3]。

引入業務流程重組理念，打造精細化政府職責體系

分工明確是傳統科層組織的典型特征。但過度強調職能部門的差異性，容易誘發部門之間的割裂問題，引發“治理碎片化病癥”[4]。為了解決治理難題，特別是針對群眾和企業辦事創業反映最強烈、最渴望、最難辦的事項，不斷提高政府部門的協同程度，各地區各部門開始廣泛引入業務流程重組方式高效推進政府履職效能提升。這種業務流程重組的核心理念是深入分析作業活動的基本要素，篩選基本和最關鍵的業務要件，在不考慮部門職能邊界限制的前提下，通過重組業務流程，一體推進事項編碼、材料精簡、環節重組、時限壓縮，擺脫傳統組織分工的束縛，實現顛覆性創新和效率提升。

以工程建設項目領域行政審批制度改革為例，改革涉及國土資源、城鄉規劃、文物保護、消防安全、園林綠化、交通路政、防震減災等十多個業務主管部門，其行政審批碎片化問題長期以來難以根治。盡管各地大多要求工程建設項目審批涉及的相關職能部門集中入駐同級政務服務中心，對“串聯式”審批進行“并聯式”改革。但實際情況是，各部門形式上進行了環節統一，但是部門間的獨立性依然沒有改變，各個部門仍是各司其職，被動的和物理式的聯動沒能很好地滲透與融合。為破解上述難題，江蘇省太倉市對列入本市發展和改革部門項目儲備庫，且經各相關部門聯審通過的一般社會投資類項目實施“拿地即開工”審批模式。依托全鏈條審批服務模式，充分利用各環節之間互為前置的等待時間，推行土地一條線（從掛牌到獲取不動產證）和建設一條線（從立項到施工許可）的“兩線平行”審批。在“政企互信+企業誠信”的“雙信制”作用機制下，實現了企業早建設、早投產、早收益。

聚焦行政相對人辦事堵點難點問題，積極創新政府履職服務方式

行政相對人辦事過程中種類繁多且流程冗長的制度設計是造成行政負擔過高的主因。如何對行政管理體制機制進行革新再造，以政府政策靈活性適應市場效率要求成為深化政府治理改革的緊迫議題。營商環境改革推動政策執行過程創新性調適成為破題之可能選擇。其中，尤以“容缺受理”制度和“告知承諾制”最為典型。這種信用賦能是基于申請人的良好信用記錄，通過提升制度彈性空間，將原本遏制辦事流程推進的辦事條件予以放松，以達到促進政務服務流通和優化辦事體驗的目的。在這其中，信用背書是支撐制度運行韌性的重要力量。其典型特色在于：第一，對信用背書支撐下的流程和規則限制予以放松，在相關條件缺場的情況下仍可通過預期確信實現政務服務下沉；第二，通過信用背書可以減少政務服務情境差異帶來的供需交易成本，提升政務服務的流動性，改善政務服務的供給效率。改革改進了申請人和許可機關之間的關系，其管理哲學在于給予行政相對人充分的信任，通過引入自律承諾使申請人更好地參與到許可審查的過程之中，各級政府一般都會配套設置信用懲戒措施。這種審批模式體現出政務服務供給中的剛性約束與自由裁量的靈活性調適，是一種具有實質正當性的授益行為。

可見，“容缺受理”和“告知承諾制”的推出意味著實現了政府政策執行過程中“施信方”與“受信方”的角色轉換，即從“社會信任政府”轉向“政府信任社會”，進而形成雙向互動信任關系[5]。當然，“告知承諾制”和“容缺受理制”不可能實現對傳統行政審批制度的完全替代，行政審批作為一種法律制度，對于保障國家和社會安全、公眾生命健康等重大公共利益仍有十分重要的作用。因此，上述兩項制度改革的適用范圍應設定在糾錯成本不高的經濟領域，對涉及國家和社會安全、公眾生命健康等領域應當通過法律進行規范。同時，兩種彈性制度的實施是對政府治理能力的全面考察，其效果的實現有許多限制條件。其中，建立健全完善的信用監管制度以強化事中事后監管尤為重要。未來隨著社會信用體系的不斷完善，經營主體的信用畫像和等級會越來越全面、細致、真實，對于同一種行政審批事項，就可以對不同信用等級的經營主體實行不同的審批條件，門檻也可以用不同的等級劃分。

《國家治理》：在您看來，未來營商環境改革的重點方向有哪些方面？

宋林霖：營商環境內涵豐富，涉及經營主體準入、運營與退出等全生命周期的體制機制；外沿廣泛，涵蓋政治、經濟、法治、社會、生態等多元環境，其治理本質是在當前政治與經濟體制的框架下，調整與變革政府、市場與社會主體三者間權力結構的過程，是一場聚焦經濟社會發展需要的政府管理改革。當前，我國營商環境治理已取得顯著成效，但也面臨如何精準解決企業紓困難題，如何提升公共政策透明可預期水平，如何強化政策供給解決政策間銜接一致性、激發市場創新活力，如何強化營商環境合作治理水平，如何加快現代政府建設、提升營商環境治理制度化水平等現實挑戰。為更好落實黨的二十屆三中全會對營商環境工作提出的要求，營商環境治理現代化需要聚焦以下四個方面著力推進。

聚焦企業發展需求，營造穩定透明可預期的政策環境

經營主體是經濟發展的根基，市場經濟的健康運行需要深層次、全方位明晰經營主體的實際需求，提供精準的政策支持。一是加強政策的可持續性。在財稅政策方面，加大減稅降費力度，減輕經營主體負擔；在金融政策方面，拓寬融資渠道，降低融資成本，為企業提供更多的信貸支持；在人才政策方面，加大人才引進和培養力度，為企業提供高素質的人才隊伍。同時，鼓勵企業創新發展，對科技創新、品牌建設等給予獎勵和扶持。例如，《天津港保稅區打造高質量發展人才集聚新高地的若干措施》聚焦加強人才引進、強化自主培養、創新載體建設、注重人才開發、涵養人才生態方面出臺配套政策，豐富政策項目認定方式、提升政策兌現速度、拓寬政策兌現維度。對于已出臺的政策，要避免朝令夕改，建立政策調整的預告機制，讓企業有足夠的時間來適應和調整。二是提高政策透明度。通過多種渠道及時公布政策信息，如政府官網、新聞發布會、社交媒體等。對政策進行詳細解讀，讓企業清楚了解政策的適用范圍、申請條件、扶持力度等。設立政策咨詢熱線和在線平臺，及時解答企業的疑問。三是增強政策的可預期性。在政策制定過程中，通過實地調研、問卷調查、座談會等多種形式，廣泛征求企業、個體工商戶等經營主體的意見和建議，同時，關注新興產業和創新型企業的特殊需求，充分了解企業的實際需求和發展規劃。建立政策評估機制，對政策的實施效果進行定期評估和調整，同時，政府可以制定中長期的產業發展規劃和政策框架，增強企業預判政策走向的準確度。

激發市場創新活力，構建開放安全的創新環境

建設具有全球競爭力的科技創新環境，是積聚力量開展原創性引領性科技攻關的重要支撐，要堅持好“引進來”與“走出去”相結合。一是加強創新資源的優化配置。要進一步加大政府對科技創新的投入，設立專項創新基金，支持重點領域的創新項目。引導金融機構創新金融產品和服務，為創新企業提供多元化的融資渠道，如風險投資、科技貸款等。鼓勵社會資本參與創新投資，建立創新投資平臺、科技創新平臺，如科技園區、孵化器、加速器等，為創新企業提供場地、設施、技術支持和服務。建立開放的創新合作平臺，促進企業、高校、科研機構之間的合作交流，實現資源共享和優勢互補。建設信息共享平臺，及時發布創新政策、技術動態、市場需求等信息，為創新者提供決策參考。二是加強網絡安全和數據安全保護，建立健全安全管理制度和技術防護體系，防范創新過程中的安全風險。確保創新活動符合法律法規和道德規范，避免因不當創新行為帶來的社會風險和負面影響。建立創新風險評估和預警機制，及時發現和處理創新過程中的潛在風險，保障創新環境的安全穩定。三是增強科技領域外商投資便利度。要進一步優化外匯管理政策，簡化外資企業的外匯收支手續，提高外匯資金的使用效率。為外資企業提供跨境人民幣結算服務，降低匯率風險和交易成本。加強金融機構與外資企業的對接，定期舉辦金融服務對接會，為外資企業提供金融咨詢和融資方案設計等服務。針對大型跨國科技企業和重點科技項目，成立專門的服務團隊，為其提供個性化的審批服務和指導。根據企業的需求和項目的特點，量身定制審批方案，協助企業解決審批過程中遇到的問題。

強化部門協同，營造高效便利的服務環境

營造良好的政務服務環境需要在聚焦精簡流程、簡化材料、降低費用等“技術”治理的基礎上，進一步完善服務模式與機制。一是增強多方主體協同機制。打破部門之間的壁壘，建立信息共享、業務協同的工作機制；明確各級政府部門的職責分工，加強上下級之間的溝通協調和業務指導。對于跨層級的政務服務事項，建立上下聯動的辦理機制，確保事項順利辦理。建立審批超時預警機制，對審批事項設置辦理時限，超過時限未辦理的，系統自動預警，督促跨部門協同人員及時辦理。同時，對超時審批的情況進行問責，確保審批工作按時完成。積極引導社會組織、企業和民眾參與政務服務，建立政府與社會的協同合作機制。例如，在公共服務領域，可以通過政府購買服務等方式，引入社會力量提供優質的服務。二是完善服務評價機制。制定科學合理的考核評估指標體系，對政務服務工作進行定期考核評估。考核結果作為評價政府部門工作績效的重要依據，激勵各部門不斷提高政務服務水平。建立多維度評價體系，包括服務態度、辦事效率、業務能力等方面，通過問卷調查、網上評價、電話回訪等方式，收集企業和民眾對政務服務的評價意見。強化評價結果運用，將評價結果與績效考核掛鉤，對評價優秀的工作人員進行表彰和獎勵，對評價較差的進行批評教育和整改。同時，根據評價結果及時調整服務內容和方式，不斷提升政務服務質量。三是強化監督考核機制。建立健全內部監督制度，加強對政務服務工作的日常監督檢查。通過定期巡查、抽查等方式，及時發現和糾正工作中的問題。充分發揮社會監督、輿論監督的作用，建立政務服務公開制度，主動接受企業和民眾的監督。同時，邀請人大代表、政協委員、新聞媒體等對政務服務工作進行監督評議，增強評價的可信性。

健全法治體系，營造公平包容的法治環境

構筑營商環境法治化的制度基石，為各類經營主體公平參與市場經濟、為要素充分流動和優化配置提供制度保障。一是完善數據立法體系。建立嚴格的數據安全管理制度，要求數據控制者和處理者采取技術和管理措施，保障數據的保密性、完整性和可用性。明確數據安全事件的報告和處置機制，對數據泄露等安全事件進行及時響應和處理。加大對數據安全違法行為的處罰力度，提高違法成本，威懾潛在的違法者。在保障數據安全的前提下，鼓勵數據的流通和共享，以充分發揮數據的價值。制定數據交易規則，規范數據交易市場，建立數據交易平臺，促進數據資源的優化配置。同時，明確數據共享的條件和程序，推動政府部門、企業和社會組織之間的數據共享，提高公共服務效率和社會治理水平。二是完善知識產權法律法規體系。根據經濟社會發展和科技創新的需要，及時修訂和完善知識產權相關法律法規，確保其與時俱進。例如，針對新興技術領域如人工智能、大數據、區塊鏈等，制定專門的知識產權保護規則，明確權利的歸屬、保護范圍和侵權認定標準。增強法律法規的可操作性，細化知識產權法律條款，明確具體的操作流程和標準，減少法律適用中的不確定性。例如，在專利侵權判定中，進一步明確等同侵權的認定標準和方法，為司法實踐提供更明確的指導。加強知識產權法律法規與其他法律的銜接。確保知識產權法律與民法、刑法、行政法等其他法律體系相互協調、相互配合，形成合力共同保護知識產權。例如，在知識產權侵權案件中，加強刑事司法與行政執法的銜接，加大對嚴重侵權行為的打擊力度，提升知識產權司法保護的專業化水平。

【本文作者為天津師范大學政治與行政學院教授、國家治理研究院副院長，采訪人：《國家治理》雜志編輯 董惠敏。本文系2024年天津市社科界“十百千”主題調研活動課題“天津市法治化營商環境建設指標體系建設研究”（項目類別：改革開放及其他問題研究；項目序號：206）階段性研究成果；國家社科基金重點項目“高效能治理視域下縣域營商環境優化路徑研究”(21AZZ011)階段性研究成果】

注釋略

美編：王嘉騏