【摘要】老齡化城鄉倒置格局呼喚農村養老服務體系的創新發展。當前，我國農村養老服務模式類型多樣，其模式運作的重要內生動力在于農村基層黨組織的統籌領導力、專業社會服務組織與財政集約利用的同步發力、文化傳統浸潤與鄉土社會網絡催生出的互助力、農戶資產稟賦的高效轉化與集體經濟發展需求的相互作用力。不過，現階段農村養老服務創新發展的內生動力仍有不足，突出表現在人口要素支撐不足、農村基層組織發展參差不齊、養老服務市場化和社會化程度較低、養老服務資源存在錯配、養老服務質量評估監管困難等。為此，需要從優化資源配置、發揮基層黨組織作用、推動農村養老服務市場化進程、挖掘在地資源、構建多主體共建共治機制等方面來增強農村養老服務創新發展的內生動力。
【關鍵詞】農村養老服務 創新發展 人口老齡化
【中圖分類號】C924.21
【文獻標識碼】A
由于總和生育率快速下降、平均預期壽命穩步提升、人口城鄉遷移與流動持續活躍等因素引起的人口結構變化，我國農村人口老齡化逐漸加速且程度不斷加深。據第七次全國人口普查數據，2020年我國農村60歲及以上的老年人口、65歲及以上的老年人口占鄉村總人口的比重分別為23.81%、17.72%，分別高于城鎮7.99和6.61個百分點。同時，農村人口老齡化呈現出速度快于城鎮、家庭日趨小型化和空巢化、老年人失能率和無人照料率高于城鎮水平、區域間老齡化差異增大等突出特征。近年來，黨和國家密切關注農村養老問題，2024年1月，《國務院辦公廳關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》出臺，其中第二章第七節專門針對農村養老服務作出重要指導，將農村養老服務與老年人福祉提升融入經濟社會全局進行整體部署。黨的二十屆三中全會強調，加快補齊農村養老服務短板。2024年5月，民政部聯合21部門印發《關于加快發展農村養老服務的指導意見》，首次在全國層面針對發展農村養老服務作出專項部署。農村養老服務相關政策的密集出臺，將有利于緩解農村老年人“無人照護”“養老難”“服務難”等困境，但是構建具有內生動力的服務體系、促進農村養老服務創新發展仍有待更多的實踐探索。
我國農村養老服務模式及其運作機制
我國農村養老服務模式按照主導力量、覆蓋范圍、輸送系統、資金來源四個維度作為主要標準大體可分為政府主導、組織化社會力量主導、依托市場機制、依托非正式照料，以及多方主體合作五種模式。
一是政府主導的農村養老服務模式。改革開放以來，我國政府在養老福利中的角色經歷了從相對收縮到適度回歸的轉變，不同程度地承擔起服務提供、資金籌集、制度約束等福利責任。這一模式以財政撥款為資金來源，覆蓋范圍兼具普惠性與選擇性，既旨在滿足全體農村老年人基礎性的養老需求，也包括面向特殊困難農村老年人的養老服務。
二是組織化社會力量主導的農村養老服務模式。具體表現為以村民互助養老為主體，以社工專業力量為支撐，以鄰里關愛互助點為載體開展服務。該模式的優勢在于減輕財政負擔，緩解家庭養老功能弱化的狀況，并有效回應農村養老的人才短缺問題。但該模式也存在若干弊端，例如少數農村社會組織的力量較弱，社工服務的供給一定程度上取決于政府購買服務項目，一些農村老年人自我服務組織及協會的整體運行狀況不佳，這些因素導致農村養老服務的生產與遞送的均衡度和實際受益率參差不齊。
三是依托市場機制的農村養老服務模式。與政府主導的農村養老服務模式側重于保障平等、促進家庭團結有所不同，依托市場機制的農村養老服務模式，其獨特價值在于賦予服務對象更多的自主選擇權利。近年來，國家出臺了一系列涉老政策支持農村養老服務的市場供給，促進農村養老服務專業化與管理規范化，但是當前我國以市場機制為資金來源的農村養老服務仍面臨市場發育不足、服務模式發展相對緩慢等困境。
四是依托非正式照料體系的農村養老服務模式。這一模式主要表現形式為互助養老社區、“時間銀行”、政府倡導下逐漸發展的村級鄰里互助點。非正式的照料服務沒有固定的資金來源，以村集體和個人的物質給予為常見形式，旨在激勵與償謝村民自愿的助老實踐。該模式的優勢在于鄉村內部能夠依托習俗、社會關系等無形力量自發地提供服務，但也難免存在專業化、標準化、規范化水平較低，服務質量難以保障等弊端。
五是多方主體合作的農村養老服務模式。這一模式主要表現為政府主導、社會組織參與、市場運作與慈善補充相結合，例如，“村里籌一點、老人交一點、縣財政扶一點”這種多方主體合作的資金籌集模式較為常見。整體而言，多方主體合作模式與地區經濟發展水平關系密切。近年來，在經濟較發達的農村地區，社會組織、機構和志愿者作為輸送主體均有一定程度的介入，在資金籌集方面，除政府撥款之外也發展出村集體經濟支持和鄉賢捐贈等方式。然而，多方主體之間形成平等、高效、長期的合作機制并非易事，面臨著不同主體的資源優勢難以有效整合、合作規則不夠明確等難題。在依靠社會組織、機構及志愿者等社會力量提供服務的這部分養老服務中，無論是服務的規范性還是供給的穩定性，都面臨著諸多挑戰。
總體上，前兩種養老模式的應用最為普遍，各地區在不同養老服務模式的實踐進展方面存在一定差異。進一步而言，不同地區農村老年人的特征及其養老需求，是導致農村養老服務模式出現差異的根本原因。實際上，農村養老服務模式中所蘊含的內生動力是其長效運行的“生命線”。
政府主導的農村養老服務模式的內生動力在于黨建引領，發揮農村基層黨組織的統籌領導力。目前在全國各地的養老實踐中，“黨建+農村養老服務”是一種普遍的模式。該模式組織黨員、干部下沉參與農村養老服務，支持村委會在村黨組織的領導下參與分散供養特困老年人的基本保障和照料服務，督促贍（扶）養人履行贍（扶）養義務。可以認為，在實踐積極應對人口老齡化國家戰略的時代背景下，農村養老服務成為鄉鎮黨委和村級黨組織聯系和服務群眾的重要內容。
組織化社會力量主導的農村養老服務模式的內生動力在于專業社會服務組織的發展與財政集約利用需求的契合力。一方面，財政資金的集約利用反映了專業化社會主體提供服務的必要性。另一方面，專業社會組織的數量增多與服務水平的提升，為政府養老服務外包提供了可能。通過政府購買社會服務為農村老年人提供照料、護理等服務，既能夠保證服務的規范性與高質量，又能實現經濟成本的有效控制。此類模式體現出服務型政府的建設初衷與專業社會組織承擔服務職能之間雙重需求的有效耦合。
依托非正式照料體系的農村養老服務模式的內生動力在于文化傳統浸潤與鄉土社會網絡催生出的互助力。我國鄉土社會的一個鮮明特征是熟人社會，鄉村往往呈現出較高程度的封閉性與保守性。這種基于血緣、親緣、地緣形成的生產生活共同體，能夠匯聚起強大的凝聚力，從而在家庭養老之外形成推動非正式照料服務發展的無形動力。此外，鄉賢通過捐贈助力村莊養老設施建設或是為養老服務提供資金支持，也是一種間接推動農村養老服務發展的動力源。這意味著，文化傳統與鄉土社會資本為我國鄉村自發型養老互助實踐提供著持續的內生動力。
多方主體合作的農村養老服務模式的內生動力在于農戶資產稟賦的高效轉化與集體經濟發展需求的相互作用力。農村社會相對分散且多以血緣、親緣、地緣關系聚居的居住形式與主要依賴農業生產經營以及部分外出務工獲取收入的經濟來源性質，使得農戶所擁有的住宅和宅基地具備了轉化為養老服務相關資產的條件，村集體產業也是養老資金來源的渠道之一。這兩種不同所有制形式的資產通過農村養老服務需求這一紐帶，實現了有效的整合與聯結，共同為農村養老服務的開展提供有力支撐。因此，農村老人增強抗風險能力與提升養老服務品質的雙重需求，以及自有資源高效利用、價值再生的愿望與村集體經濟發展的需要構成互利共生關系，成為農村以房養老和以地養老等模式的內生動力之一。
綜上，盡管我國各地農村的養老服務模式不盡相同，但其背后的運作機制表明，它們共性地具有支撐其良性運作的內在動力，認識、挖掘或創造這種動力是農村養老服務模式得以優化提升以至創新發展不可忽視的重要基礎。
農村養老服務創新發展面臨的主要挑戰
盡管我國農村養老服務在實踐中發展出的各類模式已具備一定的動力基礎，并依靠由內生動力牽引的運作機制得以維系。但農村養老服務模式想要創新發展并實現質的躍升，仍面臨養老資源相對短缺、基層現實復雜以及政策規范尚待完備等多方面問題。著眼于農村養老服務的創新發展，現階段農村養老服務創新發展的內生動力缺失或不足主要體現在如下五個方面：
第一，欠缺有力的人口要素支撐，農村養老服務提質求新的內生動力基礎收縮。一方面，農村常住人口規模減少和居住分散的情況在一定程度上給農村養老服務的升級創新帶來了挑戰。就規模而言，我國農村常住人口有所減少以及個別村落出現消亡趨勢，確實是當前面臨的客觀情況。這意味著，以規模化盈利為原則的市場主體主動進駐農村提供養老服務的意愿和可能性降低。就居住分布而言，出于集約使用財政資源的考慮，不少養老服務場所興建在縣鄉，與農村村落距離較遠，這使得其服務范圍很難觸及農村地區，服務使用的便捷性有待進一步增強。另一方面，既有的人口鄉城遷移的流動格局進一步限制了農村養老服務的深度發展。近年來，省內流動尤其是縣內流動是我國農村人口流動的最主要形態。隨著鄉縣之間人口遷移流動日益頻繁，留守兒童和留守婦女等農村留守群體逐漸向縣城集中，但是老年人大多選擇繼續留在鄉村生活，成為鄉村人口的絕對主體。這種“二次空心化”的農村人口發展新趨勢致使農村養老服務中非正式照料服務的遞送主體規模收縮且與服務對象呈分離狀態。
第二，農村基層組織職責內容繁雜，農村養老服務創新發展的主客觀條件不均衡。以村兩委為代表的基層組織是促進農村養老服務規范化、組織化和精細化的主要主體，但是少數村兩委供給養老服務的人力、精力不足，且激勵機制有待完善，難以充分調動基層干部的積極性。在農村養老服務與福利供給的具體過程中，農村基層組織客觀上難以為提供農村養老服務調配充裕的人力、精力與物力資源，回應絕大多數農村老年人細致的養老需求。此外，由于村兩委的薪酬待遇水平及社會地位有待進一步提升，其主觀上投入村域養老服務維系、改進和創新發展的驅動力不強。
第三，以市場化和社會化為目標的農村養老服務供給基礎薄、回報低、風險高。事實上，民辦養老機構進駐農村面臨獲批門檻高、籌資難度大、經營效益低的挑戰，同時社會組織參與農村養老服務基礎薄弱，缺乏有效引導。就農村養老服務的資金保障而言，政府的經濟扶持尚不足以保障農村互助幸福院、日間照料中心等社區養老機構的可持續性運轉，更難以支持機構養老向社會化和專業化發展。具體而言，當前針對農村養老機構的補貼政策，主要是聚焦于特困農村老年人這類福利兜底群體，補貼的主要形式通常是以統一撥付機構床位費用為主，這種保障模式在性質上屬于“殘補式”保障。民辦農村養老機構難以為盈利服務的改進積累足夠的實踐經驗，因而在謀求向集約化且面向全人群的農村養老服務運營模式轉型時受到一定限制。資金制約又進一步限制了市場化和社會化農村養老服務人才的儲備。例如，農村養老服務人才數量缺口大、性別結構和年齡結構有待優化、專業化水平有待提升、流動性較大。就農村養老服務使用主體的自身選擇而言，城鄉經濟發展水平不均衡，部分農村老年人的養老服務購買力有限，加之對民辦養老機構認同感不足，故仍以家庭養老為首選策略。
第四，偏向性的農村養老服務理念進一步導致農村養老服務供需錯配。由于供給側的主導模式，農村養老服務資源配置一定程度上陷入了結構性失衡狀態。作為農村養老服務的需求方，農村老年人非物質的、高層次的養老需求在一定程度上被忽視。一方面，以公辦機構為代表的供給主體聚焦于生活照料、家政便民等基本養老服務，對農村老年人較高層次的養老需求關注程度較低，致使精神慰藉、康復護理、安寧療護等多樣化服務供給不足，難以滿足農村老年人多樣化的需求。另一方面，保基本、兜底線的農村養老服務也存在發展滯后、供需錯配等問題。部分鄉鎮敬老院建設過程中過于重視占地規模和裝修條件，內部設施配備的科學性、合理性略有欠缺，如健身室、圖書館、聊天室部分看似功能齊全的場所實際利用率卻不高。
第五，地方與國家規范銜接模糊導致服務質量評估及監管困難。就服務質量評估的制度建設而言，全國統一的農村養老服務質量評估標準的確定仍然任重道遠，各地專業化和獨立性的養老服務評估中心尚未建立。與此同時，從服務質量評估與監管的落實情況來看，全國多地基層鄉村養老服務質量的管控面臨著養老服務標準推進滯后、養老服務行為監督不到位、居家養老評估不足、評估形式集中為例行性的自我檢查等挑戰。
增強農村養老服務創新發展內生動力的實踐路徑
進一步增強農村養老服務創新發展的內生動力，需把握三點原則。一是農村養老服務視角由解決問題向挖掘資源轉向。長期以來，我國農村養老服務從政策制定、服務遞送到效果評估大多秉持問題為本的視角，可以嘗試秉持“資產為本”的優勢視角，以增強權能的積極視角挖掘農村養老服務因地制宜、因陋就簡、因勢利導的獨特資產及優勢。二是農村養老服務供給主體從“輸血”到“造血”的行動轉型。擺脫政府購買服務的單一形式，強化農村養老服務供給主體“創造貢獻—換取回饋”的權能意識和行動能力，促進我國農村養老事業和產業在更高層次上實現可持續發展。三是引導農村養老服務對象從被動到主動的思維轉變。面對城鄉老齡化倒置與農村養老服務供給困境，需要自上而下、從干部到群眾引導農村老年人轉變養老思路，增強獨立性和權能感，主動創造和豐富養老資源，提升老年人生活質量。
優化資源配置，完善農村養老服務創新發展的總體框架。第一，進一步加大對農村地區養老服務資源的投入，促進城鄉基本養老服務均等化。第二，鼓勵社會化力量進駐農村，發揮其養老服務供給主體的作用，提供便捷可及的高質量農村養老普惠服務，通過特許經營、公建民營、民辦公助等模式引導民辦養老機構、社會組織參與并融入社會資本，針對農村老年人的個性化需求開展服務，推動農村養老服務模式向全天候、多樣化、層次化發展。第三，從統籌農村養老服務全局的角度出發，著力解決農村養老服務發展中存在的區域不平衡問題。加大對經濟欠發達地區、少數民族地區、偏遠山區等地區養老服務創新發展的政策扶持力度，進一步優化配置財政資源，推動農村養老服務在不同區域實現均衡、有序發展。以養老服務均等化與公平化水平的提升，為農村養老服務模式的創新夯實資源與經驗基礎，為其提供源源不斷的內在動力。
更好地發揮基層黨組織功能，引領農村養老服務創新發展。基層黨組織尤其是村級黨支部委員會是將黨的各項要求轉化為鄉村具體實踐、推動鄉村不斷向前發展的重要主體，在具備國家治理合法性身份的同時熟悉當地社情民情，在村莊民眾中通常有較高的威信與影響力，這意味著基層黨組織干部的思維與行動會對村民發展和使用養老服務產生直接的引導示范和帶動作用。因此，應全方位考察和分析不同地區在發展養老服務方面存在的優勢與劣勢，進而結合實際情況合理投入資源、優化養老模式，同時妥善留置權責空間，明晰其推行因地制宜的農村養老服務模式可調動的資源并將其透明化。同時，為緩解基層黨組織事務繁雜的壓力，補充開展農村養老服務的人力資源，可以設置相應的農村助老崗位，招聘村民、周邊志愿者開展探訪助老服務，與現有的黨建引領的養老互助隊伍有機整合，提供職業補貼。此外，可以建立激勵機制，獎勵服務對象回饋良好的養老服務供給基層政府、黨組織及其成員。
將養老產業融入銀發經濟全局，激發農村養老服務創新發展的市場活力。不同年齡階段、健康狀況、經濟水平的農村老年人，其養老服務需求也各有差異，立足這一現實情況，我們應當把握積極應對老齡化的時代契機，推動農村養老服務不斷發展完善。注重挖掘養老產業市場新需求，充分研判農村老年人及其家庭普遍的養老服務需求、消費觀念與服務購買力，有條件的地區可以通過村際聯合建設養老服務產業園，吸引醫療康復、家政服務、心理慰藉、遠程教育、文創旅游等各類型的養老服務企業入駐，結合本地特色開發“中低消費、優質服務”的項目，提供符合大部分農村老年人經濟承受范圍的服務，通過老年人規模化的知曉和使用來培育知名品牌和增強集群效應，實現養老服務與區域經濟增長的互惠互利，從供給者和使用者兩方主體、市場和民生兩個領域激發養老服務的創新動力。需要注意的是，經濟欠發達地區養老服務產業的起步更加艱難，政府需要更大力度地予以扶持，出臺優惠性財政政策，如減免稅費，并配合貨幣政策，如提供小額低息貸款等低門檻融資服務，為養老服務產業營造寬松友好的成長環境，提振市場主體進取創新的信心。
發揮在地資源優勢，借助社會資本推動農村養老服務創新發展。秉持資產為本的視角挖掘村落在地資源，有利于盡其所長，規避因復制不適配的模式產生的試錯成本，且將主動權與獨立性交給村民，形成內部自主參與的可持續機制。一方面，激活鄉村熟人社會的自治功能，以鄉土社會的熟人網絡為依托培育互助隊伍，弘揚互惠、孝親、敬老的中華優秀傳統文化，并與黨建引領、農村助老崗位相結合，建立表彰和激勵機制，擴大互助養老的統籌動員力。另一方面，搭建供農村老年人自主創造和轉化養老服務資源的平臺，豐富其獲得服務的渠道。不少農村老年人掌握諸如手工、烹飪、園藝等技能甚至是“絕活”，應進一步發掘蘊藏在老年群體之中的無形“資產”并為其創造展示與分享的數字平臺。通過線上線下相結合等方式將老年群體自主創造和轉化的養老服務資源融入集體經濟發展之中，助力集體經濟進一步拓展業務領域、增加收益來源，可以將收益用于改善鄉村養老設施或發放補助，以群體福祉、社區福祉的提升強化并放大農村養老服務模式實踐創新的內在動力。
構建多主體互融共建的供給機制，營造農村養老服務創新發展的積極環境。一方面，基于共建共治共享社會治理新理念，逐步建立政府、社會、市場、家庭等多方主體合作的養老服務協同機制。在強調政府主導和強化家庭功能之外，給予社會力量介入農村養老服務的自由空間，重視發揮志愿力量對農村養老服務創新的作用，建立養老志愿服務激勵與評價機制，推廣“積分超市”“志愿＋信用”等新模式，為發展農村養老服務引入外部志愿者。全面開放農村養老服務市場，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。另一方面，完善支持新型農村養老服務模式發展的配套政策，營造良好的農村養老服務創新發展的社會環境。健全農村多路徑融合的養老服務體系，給予開拓養老服務的新內容與新方法的制度動力。支持農村醫養結合服務深入發展、普惠式發展。建立和完善家庭友好型支持政策，提升家庭照料者在就業、社會保障等方面的福利，提供家庭關系相關的社區服務，匯聚家庭照料的內源動力。傳承和弘揚中華民族尊老、敬老、愛老、助老的傳統美德，引導民眾由家庭到社區再到社會，將老齡友好理念付諸實踐。
(作者為北京大學中國社會與發展研究中心研究員、社會學系教授）
【注：本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“中國人口長期均衡發展關鍵問題研究”（項目編號：22JJD840001）階段性成果】
責編/靳佳 美編/李祥峰
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